财政的概念与财政的职能.doc

第一章 财政的概念与财政的职能第一节 财政的概念与特征一、财政的概念1、什么是财政？我国学术界和教育界由于观点不同，所下的定义有所不同。按照“国家财政论”的观点，所谓财政是指以国家为主体分配资金活动。讲具体一点就是国家为实现其职能的需要，凭借政治权力及财产权力对一部分国民生产总值（GNP）进行分配和再分配的经济活动。而如果按照目前提倡的，西方市场经济国家实行的“公共财政论”的观点，所谓财政是指国家或政府为保证社会公共需要，集中一部分国民生产总值所进行的分配和再分配的经济活动。这里的区别只是：一个是讲国家集中和分配资金是为了实现国家行使职能的需要；一个是讲国家或政府集中和分配资金是为了保证社会公共需要。2、财政分配的内涵：财政是指国家或政府的分配活动，那么分配的主体是什么？客体是什么？目的是什么？性质是什么？这是必须也应当要弄清楚的问题。 财政分配的主体。就现代财政分配的主体来看，“国家财政论”与“公共财政论”的学者们并无多大分岐，一致认同国家或政府在财政收支活动中负有特殊重要地位，国家或政府就是财政分配的主体，其他社会组织、经济组织、文化组织、企业、事业单位其本身所进行的分配活动，不属于财政分配活动，只有以国家为主体的分配活动，才是财政分配活动。这里所讲的分配，既包括生产要素的分配，通常指资源配置；也包括生产成果的分配，即对单位和个人的收入分配的安排和调整。财政分配的客体。即财政分配的对象，是国民生产总值（GNP），主要是指国民收入的一部分。在社会商品总价值量中财政分配的主要对象是V+M，也就是一定时期一国新创造的价值量。其中,”V+M”中的M量，也就是剩余产品价值，是财政分配资金最主要来源。“C”被马克思称之为补偿基金的部分，即生产资料消耗的部分，自1985年国家取消集中企业折旧基金以后，基本上不再构成财政收入的来源。财政分配的目的。即国家或政府为什么要进行财政分配？“国家财政论”者认为，是保证社会公共需要。目前保证社会公共需要的范围主要是三方面：一是公共权力方面，即国家行政管理机构的费用，国防、外交、公检法等支出需要；二是公共事业福利方面，即普及教育、公共卫生、基础科学、环境保护、社会保障、抚贫救济等支出需要；三是公共基础设施方面，包括各种国有铁路、高速公路、机场、海港、码头，江河湖海治理，各种水利设施和防灾减灾设施等项支出的需要。讲到这里，要特别提示一下，实现国家行使职能的需要和保证社会公共需要到底有什么区别？这里作出简介：厦门大学邓子基教授认为：国家行使职能的需要涵盖了“社会公共需要”。自阶级产生以后的人类社会里，所谓“社会公共需要”是由国家来执行的。所以社会公共需要自然也就表现为国家的需要，即实现国家行使职能需要。但反过来“社会公共需要”却不能包涵国家行使职能的需要。因为国家行使职能的范围永远大于“社会公共需要的范围”。关于“国家财政论”和“公共财政论”的分岐还永不止这些。例如：原财政部科研所所长、中国著名的财政学专家许毅认为：“公共需要论”割断历史，不能反映“财政的一般”。“公共需要论”依据市场不能提供公共产品，故认为是“市场失灵”才产生财政。这是割断财政的历史片面说法。我们知道市场经济只有二、三百年历史，在资本主义经济产生之前，财政就早已产生和存在。据考查，财政产生有多年历史。许毅认为，“公共需要论”只见财政现象，不见财政的本质，以“超阶级”的公共需要来掩盖“以国家为主体的分配关系”这一财政本质。资本主义财政提倡的是有利于资产阶级的“公共需要”，封建制的财政是满足“帝王将相”的公共需要，而不能保证广大人民群众的“公共需要”。此外，“公共需要论”是建立在资本主义私有制基础上，不能代替社会主义公有制，不能保证国有资产保值增值和发展国有经济的需要。财政分配的性质：财政分配的性质是指不同社会制度下，财政分配具有不同的性质。目前世界上存在着社会主义和资本主义两种不同的社会制度。不同制度下财政分配的性质是不同的。社会主义财政分配的性质是“取之于民、用之于民”的财政，是促进社会主义经济和社会社会事业发展，为广大人民谋得到利益的财政；因而不存在对广大人民群众剥削关系。而资本主义财政分配的性质一般认为是“取之于民、用之于民”，即用之于少数资产阶级统治集团和资本家的需要，对工人阶级和广大群众是一种剥削关系。二、财政的特征财政分配最主要特征是强制性和无直接偿还性。此外，还有阶级性和公共性，财政收支平衡性也可以作为财政分配的特征。、强制性和无直接偿还性。所谓强制性是财政的收支基本上依据国家政治权力，通过颁布政令实施的，如税法、预算法。税收是国家最主要的财政收入，目前占全部财政收入90左右，税收就是典型凭借政治权力征收、违反要受到惩处，如，偷税的要加倍征收，抗税的要受到法律制裁。所谓无直接偿还性也就是无偿性，是指取得财政收入是无偿的，不需要直接返还给交纳人。这同信贷分配有偿性相区别。所谓财政的阶级性和公共性，指财政既是国家或政府为主体的经济活动，必然要体现国家或政府意见。封建的和资产阶级的国家，其财政分配必然要体现封建帝王的分配意见，而资产阶级财政分配也必然要体现统治集团和大资产阶级意志，社会主义国家财政必然体现无产阶级和广大人民群众的利益。其阶级性是不言而喻的。所谓公共性就是说财政要体现出社会公共利益。不论何种制度下的财政，如果一点也不体现社会公共性，而只有为少数人私利分配，必然遭到大多数人的反对。其国家政权也就岌岌可危。所以国家或政府为维持其政权的存在。必然要管理公共事务，体现出对公共事业和福利的关心，管理公共事务就需要相匹配的财政资金。所谓财政收支平衡性，即财政收入和财政支出相对称，不出现或少出现财政赤字或财政结余。这是财政资金正常运行和货币基本稳定的需要。也是避免经济大起大落的财政政策和措施之一。我国自1984年以来连续二十多年出现财政赤字，这是与财政收支平衡性特征相背的。目前，国家正在逐步调查财政政策，逐步减少和消灭财政赤字，就是要体现出经济平稳增长和财政收支平衡的需要。但是古今中外，财政收支绝对平衡的在现实经济中是不存在的（只是在预算编制中出现）。有时收支，有时支收属于正常的。但如果收支过多，形成大量节余，说明政府集中的资金没有充分使用，也会抑制经济发展，也是不妥的。至于支收，就是赤字，如果赤字过大，其后果是通货膨胀，经济紊乱，对经济发展更是不利的。所以财政收支平衡或基本平衡的原则我们还是要坚持的。第二节 社会公共需要 上节讲到，我国有一批老的经济学家，几十年来一直主张“国家财政论”的观点，对“公共财政论”或“公共需要论”提出批评，引出争论。但是国家财政部以及上世纪90年代到本世纪初，国家领导人支持多数经济学家特别是中青年经济学者引进西方的“公共财政”理论，并付诸实施。因此，“公共财政论”是成为当前中国财政的主流学派。“让公共财政的阳光普照农村”“公共财政应更多地支持教育事业”，这些口号已见诸于各类报刊、文件。因此，我们学习财政学、就应该掌握公共财政的理论和实务。“公共财政”最基础的问题“社会公共需要”、“公共物品”、“市场失灵”“政府干预”等。本节就重点介绍这方面的知识。 一、社会公共需要 1、什么是社会公共需要？ 人类的需要尽管多种多样，需要层次各有不同。按照管理学家马斯洛的观点，可以把人的需要分为五个层次。即生理的需要；安全的需要；社交的需要；尊重的需要；自我实现的需要。但无论层次如何划分，就最终需要看无非两类需要：一类是私人的个别需要；另一类是社会的公共需要。私人的个别需要由市场提供商品；社会的公共需要由国家公共部门提供公共物品。所以，所谓社会公共需要就是由国家公共部门提供公共物品以保证社会公众在生产、生活、工作中的共同需要。这种需要是由政府和社会公共部门实施完成的，社会成果均可享用的需要。 2、社会公共需要的特征 社会公共需要不是个别需要的加总，而是不随个人意志为转移的人人可以享用的需要，这种需要是通过政府或社会公共部门协调完成的需要。社会公共需要无差别地由每个社会成员使用。一个或一些社会成员享用公共物品，并不排斥其他人享用。例如：路灯这种公共服务设施，在其光线所及的范围内，任何行人都可以享用，并具有不可抗拒性，用财政术语来说叫“非排他性”。享受社会公共需要的成员无需所得和所费对称，即不属于等价交换的物品。例如：优美的环境、新鲜的空气，不需要每个人在这些环境下生存的人付出对称的费用。社会公共需要一般具有“外溢性”特征，即具有外部效应。指某人或某企业、单位的行为对他人造成正的或负的外部效应，却没有承担费用或获得应有的报酬。因此，在市场机制不能解决外部效应所产生的利益关系时，需要由政府或社会公共组织来解决，即通过政府财政渠道来解决。可见，满足社会公共需要提供的公共物品一般带有“外溢性”特征。3、某些特定社会公共需要。即某些社会公共需要仅限于特定受益对象。如，财政分配中某些转移项目，包括区域补贴、价格补贴，抚恤救济款、社会保障基金。这类转移支付不属于全体公众，只是部分特定公众。但这种需要是政府财政拨出，体现了某些特定人群的公共需要。 4、准公共需要。这是相对于纯公共需要而言。是介于社会公共需要和私人个别需要之间在性质上难以划分的需要。具有双重性质，一般称其产品为“混合物品”或“准公共物品”。如，公园、剧场、游泳池等，具有某种“排他性”。限制参加公共消费的人数，西方财政学有一种“俱乐部”理论。解释俱乐部是人们共同活动的场所，但有一定的空间容量，人过多了，就产生“排他性”，就是采取收费限制人数。目前我国高等教育基本属于准公共需要的范围。二、公共物品 在西方又称公共财货。西方经济学中财货，泛指商品和劳务。西方财政学对公共物品和私人物品的解释是这样的：私人物品在消费中具有竞争性，甲的消费往往和乙的消费产生竞争性，而公共物品在消费中不具有竞争性；私人物品在消费中产生排他性，甲消费了往往乙不能消费，而公共物品在消费中不具有排他性，如，减少污染，改善空气质量这样的公共物品排斥他人消费是没有必要的，而且往往是不可能的。所以，区别公共物品和私人物品的基本标准有二：一是排他性和非排他性；二是竞争性和非竞争性。公共物品是指满足社会公共需要具有非排他性和非竞争性的物品。 公共物品一般不能由市场提供而只能由政府提供，这是因为：公共物品具有非排他性非竞争性特征，它的需要或消费是公共的或集合的，如果市场提供，每个消费者都不愿自己掏钱去购买，而是等着他人去购买，自己顺便享用它所带来的利益，这就是经济学中称之为“免费搭车”现象。政府主要通过无偿征税来提供公共物品。 满足准公共需要的物品称“混合物品”。这是兼有公共物品和私人物品的性质，可以采取政府提供，也可以采取私人提供，或者提供方式为兼而有之。 从财政支出角度看： 纯公共需要-全部由财政支出 准公共需要-部分由财政支出 私人需要-财政不予支出第三节 市场失灵与政府干预一、市场失灵1、市场失灵的概念：当代西方财政理论是对市场失灵的研究开始的。西方学者认为，在市场经济体系中，由于存在着各种阻碍和限制，市场竞争往往不可能充分展开，仅靠市场力量或市场机制难以达到最佳效率状态，即所谓“帕累托效率”。所谓市场失灵，就是在市场经济运行中，由于存在着各种阻碍和限制，自发产生出各种矛盾和弊端，影响市场效率。这就出现市场失灵。市场失灵的地方往往需要政府干预加以矫正，才能提高整个市场运行的效率。2、市场失灵的表现形式 市场不能有效地提供公共物品。公共物品没有竞争性，没有排他性，因而没有市场供求关系，不能核算对个人提供的费用，一般不能获得直接报酬，因而市场主体私人经营者不愿提供或不能提供。唯有政府提供。垄断的存在制约着市场竞争。市场竞争完全以自由竞争为前提的。当某一企业在产量达到较高水平后，就会出现规模效益递增和成本递减问题，这时就会形成垄断。垄断者可以通过限制产量、抬高价格，获得垄断利润，因而窒息了市场竞争，使市场失灵。信息不对称。竞争性市场的生产者和消费者都要求有充分的信息。在现代经济中，信息构成了商品生产、流通、消费最敏感的神经系统，而在市场经济条件下，生产者的生产、流通者的营销，消费者的需求属于个人行为，很难掌握充分的信息。由于信息不足使私人生产陷入盲目性，不能有效地进行资源配置。由于信息不对称而影响公平竞争，使市场失灵。外部效应引起市场失灵，外部效应是指某个人或企业的行为影响他人，却没有为此承担应有成本费有或获得应有的报偿。因而需要政府承担费用或弥补应有的报偿。具有外部效应的个人或企业生产的产品成本和效益是非对称的，当出现正外部效应时，生产者的成本大于收益，却得不到效益的补偿；当出现负外部效应时，生产者却没有为些承担应有的基本费用，受损者得不到损失补偿，由政府补偿损失。所以具有外部效应的产品，市场机制不能自发调节，需要政府进行调节。收入分配不公和经济波动引起市场失灵。市场机制的效率是以充分竞争为前提的的，而激烈的市场竞争形成的效率往往不能兼顾收入分配中的公平。公平和效率是一对矛盾。效率经由市场，而公平往往通过政府。只有政府的调节才能解决收入分配中的公平。失业、通货膨胀、经济波动是市场经济固有的弊端。在这方面市场是失灵的，解决不了，只有政府干预，进行调控措施。二、政府干预1、政府干预的必要性由于市场机制本身存在着固有的缺陷。客观上要求政府干预来弥补市场失灵对经济的影响。例如，市场主体不愿或不能配置公共物品，市场竞争造成收入分配不公和经济周期性波动，或“外溢性”产品，要求政府弥补市场失灵这一块，以达到经济高效平稳发展和社会生活的安定。在市场经济中，市场配置资源只是基础的，不是所有的资源都能通过市场配置。需要通过政府配置资源。这就要求政府在资源配置中发挥作用，弥补市场失灵。现代经济是一种混合经济，即有私人经济，又有公有经济即国有经济。政府干预正好能弥补市场的不足，促进市场经济发展。比如，当市场经济出现过热时，就需要政府通过宏观调控运用财政金融等政策手段“降温”；所以，只有政府适时运用调控措施。才能使市场经济保持正常平稳持续发展状态。政府和市场是一种“互补”关系。2、政府干预的主要手段政府干预主要有三种手段：行政法律手段。主要是制定市场法规，规范市场行为，制定中长期发展规划和产业政策，引导市场经济正常运行；对某些产品实行限价，打击价格欺诈，如制定反垄断法、价格法等。对负外部效应的物品，政府采取行政手段，对损人企业给予罚款或限期整治；对外部效应受损单位给予经济补偿等。组织公共生产，提供公共物品。公共生产是指由政府财政拨款兴办的国有企业和单位，西方称公营企业。主要经营纯公共产品和一部分准公共产品。二次世界大战以后，西方国家通过购买、转让、按管，形成了一批公营企业。我国的国有企业的建立和发展是不一样的。是在计划经济时期，建立一批强大的、铺天盖地的国有企业。按照市场经济思路，许多国有企业要民营化或“股份化”，形成生产竞争性产品的企业，成为市场主体。只有少数国有企业用于生产和供应社会公共产品，如少数军工企业，铁路、银行、邮电等大型国有企业。运用财政手段。即以税收、非税收入、国债等形式支出，并通过财政政策、手段来调节经济运行。第四节财政的职能财政的职能问题是指财政作为一个经济范畴所固有的功能。它回答的问题是：“财政是干什么的？”或者说“财政应当干什么?”市场经济下财政的职能较为一致的看法是具有三种职能：资源配置职能、收入分配职能、经济稳定和发展职能。这三大职能与西方财政学所讲的财政三大经济职能是一致的。一、资源配置职能1、资源配置职能的概念和目标所谓资源配置是指对社会总产品的配置，即运用有限的资源形成一定的经济结构，技术结构和地区结构。资源可以理解为包括人力资源、财力资源、物力资源在内的整个经济资源。西方学者认为，政府（财政）的资源配置的目标是通过配置，保证社会人力、财力、物力资源得到高效的利用，满足全体社会成员的需要。他们认为，资源配置问题的基础，是资本主义经济学的基本命题：“稀缺的存在”即资源不足。由于资源不足，人们必须选择哪些欲望先满足，哪些欲望后满足或任其不满足，这就需要把有限的经济资源进行最有效的配置。因而资源配置应当符合效益原则。市场在资源配置中一般起着基础性作用。如果是完全竞争的市场，应当说通过市场配置资源能达到最佳状态。但由于市场失灵的存在，市场自发形成的配置，不可能实现配置状态，因而需要政府介入，在市场失灵的领域配置资源。2、政府配置资源的措施和手段。政府配置就是指财政配置，因为财政是政府的财政，也就说政府运用财政资金配置资源。政府配置资源的机制和主要手段有：根据财政配置的范围和所需要的财力，来科学确定财政收入占GDP的比重防止“越位”配置和配置不到位，从而符合高效的资源配置原则优化财政支出结构；确保教育、公共卫生、环境保护、社会保障、科技进步、农业发展等方面投入；合理安排政府投资；政府投资要退出一般竞争性生产领域，确保公共设施和基础设施投资比重适度增长，以解决公共设施和基础设施“滞后”，对经济形成的瓶颈制约问题。通过税收和补贴等手段，带动民间投资和吸引外资。提高政府资源本身的效率。努力降低配置成本，降低消耗，提高配置质量。二、收入分配职能1、收入分配职能的概念和目标 按照西方财政学家下的定义，所谓财政的收入分配职能，是指政府通过取得财政收入和安排财政支出，对国民收入进行重新分配和调整，达到社会认为“公平、正义”的分配状态。 收入分配的目标是实现公平分配。公平分配包括经济公平和社会公平两个层次。经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要素投入与要素收入相对称；个人的劳动投入与劳动报酬相对称。我国现行政策明确规定要实行按劳分配和要素分配相结合的分配原则，应该说符合市场经济的要求。 社会公平是指将收入差距维持在现阶段社会各阶层居民所能接受的范围内。 2、政府为什么对收入分配进行矫正？ 无论是西方财政学家还是我国的财政理论工作者都这样认为，由市场机制决定分配，并不一定十分符合公平的原则，各种机会的不均等必然造成收入分配不均等。因此，政府通过税收和转移支付等手段来矫正因自发的市场机制的盲目性而造成的分配不公的状况，是十分必要和迫切的。具体说来有以下原因： 市场机制给予人们的报酬是以所谓“生产能力”和“贡献”为标准的。“生产能力不同”，“贡献”不同，收入也就不同。由于市场对于“无生产能力” 和“生产能力”差的人并不给予照顾，所以需要政府负起责任。以财政转移支付，补助以及减免税等办法增加这部分人的收入。而对于高收入的人应给予调节，以达到社会分配公平。有产者收入多于无产者收入。由于要素收入不等形成收入分配不公。无产者只有工资收入，有产者另有财产收入，财产越大则收入越高，需要政府来调节，并进一步积累扩大经营增加更多私人财富，这样造成贫富悬殊。这种贫富悬殊越来越大的政府调整，防止两极过度分化，激化社会矛盾。垄断势力存在和信息不对称引发各种经济机会不均等，也造成不同的人收入分配不公平。如，垄断者能获得超额利润；信息不足的人往往造成投资失利甚至破产。所以在不同企业行业工作人员收入分配差距很大。这就需要政府来调节。 总之，市场机制造成的收入分配不公状态，需要政府运用财政手段调整。政府也完全有能力来纠正市场缺陷产生的分配不公，如，对垄断价格干预，提供市场信息；创造经济机会均等的条件。 3、政府采取哪些措施和手段来调整收入分配不公？政府应建立以工资收入为主，其他收入为辅的工资制度，防止要素收入过多（如财产收入、租赁收入、专利收入）形成收入差距过大。 强化税收杠杆调节。通过征收个人所得税，遗产税、土地增值税调节部分居民和房地产经营商的过高收入；征收资源税调节资源优劣形成的级差收入。建立政府转移支付制度。通过对低收入的地区和家庭给予补贴，使每个地区的社会成员获得基本的生活条件和福利条件。三、经济稳定和发展的职能1、经济稳定和发展的概念与目标经济稳定是与经济波动相对立的概念。市场失灵的重要表现是失业，通货膨胀和经济失衡，这些因素都会引起经济波动，那么，什么是经济稳定？所谓经济稳定，就是在一个较长时期内，经济平衡发展，不产生大的波动。经济稳定的目标要求：充分就业；物价基本稳定；国际收支平衡（不出现大的顺差或逆差）。宏观经济稳定和发展的目标，是财政的基本职能之一，也就是通过财政政策和手段，实现社会总供给和总需求之间的平衡。当然，经济不仅要稳定，还要发展，即通过发展生产，壮大流通，提高消费来满足社会成员日益增长的物质和文化生活需要。2、市场经济下需要政府来稳定和发展经济的原因；实践证明，全方位地依靠市场，往往出现经济波动的状况。例如，失业、通货膨胀、经济周期性危机，通过市场机制的本身不能解决，只有通过财政金融手段和政府政策调整才能解决。市场经济体制下人们消费性偏好和流动性偏好，加上信息不对称，往往造成资源盲目流动，导致经济总量和经济结构深层次矛盾，造成总供求关系失衡，需要政府采取相应的政策和措施才能解决总供求失衡总题。3、政府促进经济稳定和发展的政策措施和手段：运用财政政策。即财政支出的扩张和紧缩相结合。当总需求总供给时，财政实行紧缩政策，减少支出，增加税收或同时并举；当总需求总供给时，动作相反。运用税收制度特别是累进级次的所得税制度来“自动稳定经济”。如，经济扩张过热，所得税增加，政府税收收入增加，私人投资就会减少，以累进级次的所得税产生一种“拉力；将过热的经济往回“拉”；相反，产生“推力”。通过财政投资和税收优惠等措施，促进经济中薄弱环节发展，消除结构不合理问题。如，目前要加快农业、能源、交通、原材料等薄弱环节的发展，加快结构转换。财政政策和货币政策紧密配合。如，在急剧通货膨胀时，可采取紧的财政政策，同时采取紧的货币政策通常叫“双紧”政策。但一般情况下，应采取紧的财政政策和中性的货币政策，或者是中性财政政策和紧的货币政策。以避免“双紧”政策或“双松”政策使经济急剧升降造成碰击太大。第五节关于财政分配中的效率与公平问题一、效率与公平的理论概述财政分配中一个重要的理论问题：效率与公平这一对矛盾如何协调？要效率往往影响公平，要公平往往影响效率。如何使效率与公平统一起来？财政分配活动实际上要解决两方面问题：一方面是如何生产出尽可能多的物质财富；另一方面物质财富如何在社会各成员之间恰当公平地分配。从这个意义出发，对经济活动的评价存在两个基本准则：一是效率准则，二是公平准则。任何财政的活动的评价必须同时用这两把尺子去衡量，缺一不可。效率准则和公平准则在财政活动中被广泛运用。例如，效率准则中就有税收效率、政府投资效率、经费分配效率均可作为资源配置效率。又如：公平准则，有税收的公平、政府收费的公平、转移支付的公平等等，可作收入分配中的公平。那么在市场经济下，效率指的是什么？公平指的又是什么？1、效率的概念所谓效率指的是社会再生产过程中投入与产出在价值量上的对比关系，或者说是社会再生产过程中所费和所得的对比关系。凡投入少，产出多，所费低，所得高，则为高效率；反之则为低效率。从全社会看，在一定的资源配置下，社会经济活动效率的确定，需具备两个条件：社会总效益（所得）与社会总成本（所费）的差额最大化；净社会效益非系数。是说明效率水平；是说明“有效”。从全社会看，高效率来自两方面：一是社会资源的优化配置；二是在分配上调动劳动者积极性和主动性。2、公平的概念公平是与分配相联系的概念。所谓公平指的是收入分配公平合理。西方财政学中有一种说法：讲的是“效率经由市场，公平通过政府。