城中村问题探究 -以郑州市为例.doc

城中村问题探究一、 概况：城中村又名都市村庄，是指改革开放以来，在一些经济发达地区或城市，由于急风暴雨式的城市建设和快速城市化，导致城市用地的急剧膨胀，把以前围绕城市周边的部分村落及其耕地纳入到城市用地范围的农村，大部分耕地的性质由集体所有制转化为全民所有制，在这些用地上以居住功能为主要形成的社区称为都市村庄，也就是我们这里所说的城中村。传统的农村是农舍加周围的田园，充满宜人的乡土气息和田园风光。而城中村却是农舍加周围的水泥高楼，充满了城乡间的不协调。“只见新屋不见新村，只见新房不见新街”是对城中村的真实写照。这里没有农村的清新，也没有城市的整洁。城中村内部看不到多少城市功能的痕迹,农村的气息在这里窒息了，城市的气息在这里全然不见。目前，改革开放以来，随着社会的发展，城中村问题的出现已经将近二十多年的时间了，在城中村发展过程中，不同城市、不同时期有着不同的状况。目前，在城中村的治理中主要讲其分为四种类型：第一种，位于城市建成区内，早已没有农民户口和农业用地，早已改成街道办事处、居委会城镇管理，撤销了乡、村行政建制，已经没有农民集体财产和宅基地产权的地区。第二种：村内已没有耕地，原自然村除宅基地以外的土地已被征用，变为城市建设用地，村内已无农民集体财产。虽然一些村已将农村村委会改为城市型居民委员会，农民也已农转非，成为城镇人口，但农民宅基地还未被征为国有，宅基地和房屋产权还是农民产权。第三种：“城中村”现有土地产权还属于农村集体所有，村民以非农收入为主。土地已经全部或大部份被国家征用，虽然村中农民已全部转为城市户口，但农民宅基地还未被征为国有，其土地本质仍未发生变化，这部分“村”至今仍然还是“村建制”，实行村的管理方式。甚至还有不少农民集体财产和村办企业经济实体。第四种：还有部分耕地,仍是乡政府、村委会建制，还有不少人是农民户口，农牧种植业仍占一定比重的村落。 随着城市化进程的不断加快和城市品位的不断提升，以及城市功能的不断完善，城中村就像现代都市的一块块伤疤。虽然城中村的出现，为城市在相当长时间内的发展提供了充裕的时间，但同时，由于缺乏统一规划，城中村的道路管网、供电供水、排水排污、垃圾处理等先天不足；因为管理薄弱，城中村违法建设、违法占地、违法填湖屡禁不止，环境卫生恶劣、消防隐患大、治安计生问题突出；因外来人员混杂，城中村成了黑（无证经营）、黄（卖淫嫖娼）、白（私屠滥宰）的滋生地。因此，社会学家指出，城中村已成为中心城市的“社会经济塌陷带”。城中村的发展治理如何已经成为衡量各城市市长政绩的一项重要指标。城中村治理及改造已经是各城市不得不面临的重大问题。城中村的出现是伴随着改革开放以来的快速城市化而产生的，与其他任何事物一样也会有一个产生、发展、消亡的过程。由于国家尚未出台有关城中村改造具体的、针对性的政策和措施，我国大中城市都在探索和创新出种种城中村改造的做法和措施，郑州市城中村改造的提出是在1998年，由于没有相应政策支持没有推行，直至2003年，城中村改造提上政府议程。经过6年多的实践，我市逐步形成一套“郑州模式”：政府主导、市场运作、群众自愿、区级负责、因地制宜、一村一案、条件成熟一个，审批改造一个的基本方阵，并按照统一政策、统一规划、合理布局、综合开发、配套建设、突出重点、分步实施的原则，努力实现村民、开发企业、政府“三满意”。郑州市近年来经济迅猛发展，城市化进程加快，导致众多城中村的出现，再加上市内流动人口的迅猛增加（这些人主要集聚在城中村内），这些因素导致了郑州市城中村问题愈益复杂，治理难度愈益增加。据统计，郑州市建成区以内城中村共有143个，截至目前共批准95个村（组）实施改造，其中已实现集体土地转国有的有46个村（组），已完成改造规划编制工作的有38个村（组），通过招拍挂出让改造用地的有19个村（组）。通过土地招拍挂，共盘活建设用地约7243亩，已签订土地储备协议面积约3208亩。城中村改造归根到底就是资源的再次整合、分配，在治理过程中不免出现各种纠纷，从而阻碍正常的改造、治理工作。当然，在改造治理的过程中也不乏成功的典范，如金水区的关虎屯、二七区的小李庄、中原区的小岗刘村等优秀项目。二、 郑州市关于城中村改造的政策2003年9月，郑州市政府出台了郑州市城中村改造规定（试行），以更大的力度对郑州市的城中村进行大刀阔斧的改造。按照规定，今后城中村将逐步改变为城市社区。郑州市政府更是把城中村的改造列为提升城市水平和实力的12件大事之一。近年来，随着城中村改造进程的加快，郑州市政府正式下发进一步规范城中村改造的若干规定，明确了城中村改造的具体政策。1、3层以下合法房可获11补偿改造只对原村民宅基地上3层以下(含3层)的合法建筑给予11补偿安置。对3层以上房屋不作规定，由各区人民政府根据实际情况作出处理。2、改造前土地要先转为国有按土地利用现状，依照法定程序将集体土地转为国有土地后，依法确认国有划拨土地使用权，办理国有土地使用证。凡未转为国有土地的城中村土地，有关部门不得为其办理规划、建设手续，也不得转让、出租、抵押，未经批准私自进行开发改造的，按违法用地查处。3、开发的商品房不能超过房屋23城中村改造必须先安置，后开发，以确保群众利益不受损害。未经政府允许，开发商不得擅自与村民组签约。企业一旦违规，将被列入黑名单，并逐出郑州城建市场。房地产开发企业参与城中村改造的，原则上应将安置房及基础设施的建设安排在第一期建设计划内。如果安置房确需分期建设，应该在前两期建设计划内全部建成，第一期建设的安置房不得少于安置房总面积的60%。城中村改造中开发的房屋总量，13用于安置村民，23用于开发商品房。也就是说，每建1平方米村民安置房，可以同时建设2平方米商品房。剩余的土地将被收归土地储备中心。同时，城中村改造的配套开发商品房中，面积90平方米以下的户型应不低于总套数的70%。三、 城中村的特点及问题（以郑州市为例）（1）特点：1、土地特征。城中村土地属于集体所有制土地，基本以农村居民宅基地为主、其他建设用地为辅，农用土地不断减少以至消失。成熟的城中村已经没有农用土地。2、建筑特征。建筑物以村民家庭住宅为主，缺乏统一规划，建筑密度和建筑容积率很高（部分位于闹市区的城中村极高），在常砦城中村中两排房屋中间有一米左右宽的道路，但是到了高层，房屋距离缩小至五六十厘米。且楼层多为六七层。违章建筑和私搭乱建多，城市基础配套设施缺乏，缺少必要的城市公共绿地、文化、体育、休闲设施等。3、人口特征。本地居民职业结构与生存方式亦城亦乡，人口职业构成复杂，外来人口居多，本地居民和外来人口文化素质普遍不高，社会治安难度大，本地居民和外来人口形成相互隔离的二元社会，相互之间为房东和房客关系。4、经济特征。城中村村民主要的经济来源是房屋出租收入、集体经济分红以及小规模的商业、餐饮业，外来人口以居住为主，部分在本村从事经营，房屋租赁及其衍生经济成为城中村主要经济模式（2）城中村是城市化过程中形成的一种新的“城市病”，严重影响了城市化的质量，对城市的持续发展和社会进步带来了严重影响，在改造前后都存在着各种问题，主要表现在：问题一：土地问题城中村的形成原因之一就是城乡二元土地制度土地制度的二元特性是城中村形成的核心因素。城中村的集体土地与城市建成区的国有土地差异明显，城中村的土地归农民集体所有，农民在原则上又占有、使用、收益、处置（有限制）土地的权利。国家政策规定，行政村具有土地非农使用的初审权，现实中，初审权往往变成了实际决定权。城市内部土地的二元结构，造成管理监控的困难。在这种二元结构下，城市选择了试图绕开村落这样一种规划思路，结果导致城中村逐渐成型。并且，都市村庄在广义上来说，是包括城中村和城乡结合部的。那么针对城市化发展过程中，城市的不断扩张就会使郊区耕地减少。这个问题在之前城市郊区化的主题中已经被详细说过。问题二：经济方面，产业结构不合理：大部分城中村在由第一产业向第二、三产业转变过程中，由于缺乏正确的引导和组织，出现了产业雷同、恶性竞争、产业结构失衡等现象。三环以内的城中村经济以第三产业为主，村内居民主要从事房屋出租、小型餐饮和零售商业，如中原区的小岗刘村有糖烟酒百货等大小商户610户，这些小型零售业管理粗放、档次较低，效益普遍不好，经营困难。有的村庄发展一些工业如食品厂，由于缺乏技术和资金而导致产品质量差，甚至存在假冒伪劣产品，同时还造成了大量的环境污染。只有少数的村庄如宋寨、陈寨、十二里屯等组建的实业公司，重视科学管理儿发展较好。问题三：与城市发展异质化，生活环境脏乱差 城中村虽然分布在市区内，在生活生产上与城市密不可分，但管理体制、生活方式等方面又与城市社区相异，在质的方面与城市发展脱节，在一定程度上影响着城市的整体发展，恶化了城市环境，损坏城市形象。基础设施落后，空间形态紊乱，建筑风格低下严重影响了城市空间规划的科学性、层次性和完整性。脱胎于农村的城中村在城市基础设施建设方面有先天性欠缺，主要表现为道路网布局和结构不合理、道路狭窄崎岖，无法满足正常的通行，再加上车辆乱停乱放更加重了出入的困难；消防排水设施陈旧甚至是没有，增加了安全隐患；供水、供电、供气设施不配套；违章建筑随处可见，房屋私自加高乱盖，安全隐患无处不在。这些问题严重影响了村内居民的生活、生产状况，严重影响了整个城市的发展进程。问题四：政治方面，双重管理体制 由于历史的原因，城中村形成了一套独特的行政管理体制。城中村的管理机构为“村委会”，由镇和区领导，同时城中村所在地有城市街道办事处和居委会，但街道办和居委会无法对这些城中村实行有效管理。如郑州市管城区东城乡有杨庄、康庄、晋王庙、二里岗、陈庄、魏庄6个城中村，分别位于城东路办事处和二里岗办事处所辖区域，两个办事处只管理辖区内的市民，仍将6个村的村民当做农民对待。这种行政权力的交错，导致管理效力的衰微，各种城市化管理措施难以执行。这种行政管理权力的交错，不仅削弱了行政管理权力的效力，也影响到村内居民的生活，如医疗保险、子女上学、就业等，而且也使村内居民学会了“有利两边站，有害两边看”的应付对策，直接导致政府管理的难度。问题五：村内建筑问题村内土地资源浪费严重，由于规划的滞后、管理的被动，以及“建房占地，独门小院”的思想影响，一方面，村民多划地为院，有的还乱占乱建、占而不用，造成不能充分发挥土地的效用。另一方面，是安全问题，村民为了有更多的房屋出租而进行高密度、超容量建设，一般都建三四层，多的达五六层，而且不少人为了节约成本而偷工减料或采用劣质建筑材料，造成很大的隐患。现在，到未改造的城中村内走一遭，到处可见到正在建的高层房屋，走在道路上，头顶上方就是施工点，可向这是多么可怕的。这里有真实的案例4月6日凌晨，郑州市柳林镇刘庄村一栋13层的在建居民楼顶楼砖墙突然倒塌，从13楼砸穿到1楼。造成3人死亡，1人重伤。时间回到2006年7月，同是郑州都市村庄之一的黑朱庄，一栋私自加建民房倒塌，4死3伤。黑朱庄事件发生后，郑州市政府和金水区曾下文，对都市村庄建房做出规定：拆除后重建的，原则上不超过3层；已建至3层以上的，现建至几层，几层封顶，对超出3层的必须经过鉴定。未拆除原建、正在加层上建的，停建鉴定后无问题，就地封顶，存在隐患的立即拆除。然而，黑朱庄事件之后，在政府部门的明文规定之下，都市村庄的楼高不仅没有得到遏制，反而越建越高。政府的有关文件，在不争的事实面前成了一纸空文。问题六：城中村改造，外来人员无法妥善安置都市村庄脏、乱、差，被称为城市的毒瘤，在中国许多大中城市都存在，但是由于各种原因，牵涉问题太多，改造一直很难进行。郑州政府，成了第一个吃螃蟹的人，但是，郑州市政府有没有考虑郑州市内的那一百多万农民工的生活状况，郑州市内大概拥有150万至200万外来务工人员，这些人绝大多数居住在房租不是很贵的城中村内，如果城中村改造后，这些人员将何去何从？ 根据郑州市关于城中村改造的相关规定，城中村改造拆除房屋的，被拆迁人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。但住宅拆迁补偿、安置以基准建筑面积为依据，确定每户补偿标准为228平方米；郑东新区被拆迁户每人安置50平方米的住宅面积和20平方米的商业用房。如此以来，城中村的居民回迁后，可供出租的住房很少，与以前一户村民五六层楼对外出租的情况大相径庭 那么，外来人员可不可以享受廉租住房呢？ 据了解，享受郑州市廉租住房必须同时具备两个条件:一是必须享受一年以上的最低生活保障金，二是人均住房建筑面积低于10平方米(含10平方米)。其前提条件必须是郑州市民，外来人员又被挡在了门外。 省社科院副院长刘道兴认为：郑州目前城中村不宜拆迁，应为新市民提供宜居环境。刘道兴说，很多人认为城市化就是扩大城市规模，城市化的显著标志就是建了多少高楼，他认为郑州在城市化进程中注重了对硬件的建设，但对如何稳定进城来的新市民，如何在为新市民提供适宜生存的环境上做得还远远不够。问题七：治安问题不可否认，城中村为外来务工人员提供了一个绝好的暂居地。但是，由于城市规划编制的滞后和行政管理效力的衰减，导致整体环境恶化，社会问题滋生。许多城中村缺少树木和绿地，生活垃圾得不到及时处理，居住环境非常差。城中村内流动人口较多，而且流动频繁，再加上管理上的缺失，导致成为各种违法犯罪行为的发源地。村内抢劫盗窃、吸毒、赌博、卖淫嫖娼的发生率大大高于城区，甚至还有利用宗主关系聚众闹事、暴力抗法的行为。城中村是城市的一大安全毒瘤。问题八：社会保障问题城中村改造后，原村内居民的社会保障问题是我们不得不考虑的重点。首先，在改造前身为农民的村民一般享受的有新型农村合作医疗、农村老年养老保险及农村相应水平的最低生活保障等。城中村改造后这些村民都将拥有城市户口，而成为一名市民，他们的社会保障将是否会随之改变呢？此外，这些刚由农民变成市民的城中村村民是否会适应城市的社会保障制度呢？这些制度是否适合这些“新市民”呢？在这种行政效力弱化的地区社会保障制度能否得到有效的实施呢？这一连串的问题值得我们认真思考，我认为在这些地区，我们政府应当采用灵活的方式，针对不同地区，不同城中村居民的实际情况儿采取有利于居民发展的社会保障制度，以使居民最大程度的受益。问题九：城中村腐败问题城中村改造本质上就是政府、开发商、村集体和村民的利益再分配问题。中间牵扯到的各种利益纷繁复杂，此外由于政府权力在这些地区的弱化，在这个过程中不免出现一些违规操作。比如，一些村集体占用村内集体财产，村集体领导与开发商勾结而受贿行贿。最近几年这样的例子不在少数，比较有名的如有“最牛村主任”之称的陈寨村村主任陈来运涉嫌侵占、贪污3.8亿集体财产的案例。城中村为何会成为这些违法犯罪行为的主要发源地呢？首先，这与政府权力的弱化有着密切的联系，村集体权力过大且监管宽松势必会造成一些村领导的违规；其次，改造过程牵涉到的利益非常巨大，不论是开发商还是村集体都想从中分一杯羹，利益永远是最大的诱因；此外，村内缺乏民主监督制度，村民没有主人公意识，只注重自己的利益是否得到保障而忽视集体利益，这给了一些人可乘之机。因此，加大对城中村改造过程中的监管是非常重要的，居民代表大会的重要作用应得到发挥。问题十：原居民之痛：精神层面很难都市化大规模的城市建设，将部分居民从原地搬迁，动迁户的居住环境和社会关系发生改变，原来已经习惯了的社会生态环境被打破，而新的居住环境和社会关系一时又不能适应，造成工作节奏、生活习惯、生理、心理、感情等的改变和振荡。城市的生活是紧张有序和充满竞争的，城中村的人们由于经济、文化素质等方面的原因，决定了他们暂时还不具备融入到这种生活的能力。他们固然可以凭借出卖土地获得的补偿来维持基本生活，但整日无所事事使他们依然是都市的局外人、旁观者。于是，这些人的安置、就业与精神文化生活将成为城中村改造工程的一大难题。都市化的意义就是尽可能地使都市中的每一个人都找到适合自己的位置，这样的都市才是一个和谐、安全的社会体系。四、 城中村的重要作用及意义固然城中村的存在一定程度上影响着城市的整体发展，应该对其进行科学有效的治理，但是不能被它的缺陷所掩盖，我们也应该看到城中村对人们尤其是对全国近亿农民工的重大意义。（1）有关实事求是地肯定城中村作用的观点 1、完全的自由市场机制（政府缺位）；2、城市低收入人群住房的提供者（替代“经济适用房”功能）；3、房屋的快速弹性供给者（从二层到十几层不间断地提高土地利用效率）；4、适用的，低门槛的社会配套提供者（从不提供市场不需要的配套）；5、城市平民夜总会（满足大众的丰富多彩的业余文化需求）；6、降低了城市运营和企业成本；7、降低了人们进入城市的成本（十几年，房租没有上升）； 8、企业用人的弹性需求得以保障（约20的人在找工作）。 城中村，某种程度上是一个城市投入最小，产出最大的区域，或者说是某种程度上的先进生产力的代表。（2）城中村对于农民工的重要意义1、农民工进城后首选的落脚点、居住区和属于自己的“家”。城中村之所以成为进城农民工的“家”，原因在于城中村里居住的都是和他们一样的农民，即使是村中的“老板”，也是和他们一样的当地农民，所以感到很亲切。在这里，没有盛气凌人的官员，没有专门收拾小贩的城管，没有抓超生的计划生育工作者，没有瞧不起农民工的左派精英，没有扰民的警察。农民工在这里住的很安全，差不多每天都可以睡个安生觉。2、是承受得起的专业化分工服务的小社会。 在城中村里，已经形成了一个囊括衣、食、住、行、医疗、教育等因素的小社会。在这里虽然与繁华的城市生活还有很大的差距，但是却又与农村生活有质的差别，具有城市的生活体验。刚来到城市的的农民工，从这里逐渐适应这种“我为别人服务，别人为我服务”的城市生活。 3、是接受劳动技能培训的“大学校”。城中村里人口的流动性使这里成为各种技能人才的集聚地，使人们可以相互学习、相互交流、取长补短，相互帮助，在这里学到的不仅是技能，更是经验和见识，为不如正统的城市社会奠定基础。4、是对外联络和信息交流的网络平