食品安全和小农户适应全球市场发展项目.doc

“食品安全：消费者行为、国际贸易及其规制”国际研讨会论文集食品安全和小农户适应全球市场发展项目毕大德（Brian G. Bedard）全球粮食和农产品贸易的发展趋势以及中国加入世界贸易组织，给国内农业和小农户，尤其是西部地区的农业和小农户带来了深远的影响。中国农村正在发生的转变、快速的城镇化、以及因农业收入较低而导致的外出务工，正在影响着中国小农户生产者的生活。与此同时，城市地区可支配收入的增加，使人们要求获得更高质量、更加安全的消费食品。中国最近加入世贸组织将会给中国农业体系带来许多结构性变化，这些变化包括但不仅限于以下几个发面： 国内（短期）、国际市场（长期）的竞争加剧； 需要建立有效和透明的农业粮食产品体系，以满足国际质量和安全标准，确保公众健康并使国内动植物资源不受地方性疾病和新发疾病的影响； 根据双边和多边协议对农产品价格补贴政策管理和应用进行改革，这些改革可能会损害西部地区更加容易受到伤害的小农户。根据预测，中国加入世贸组织之后在农业方面最重要的变化将会出现在谷类粮食供应上，预期中国的粮食进口每年将增加2-4%。这为人们利用各种非传统的农产品来替代谷物生产以满足国内消费需要提供了机会。全球贸易伙伴预期中国每年7%的经济增长率将继续会成为世界贸易的推动力。因此，中国被视为发达国家出口各种农产品的一个巨大潜在市场，而且其出口产品的价格低于国内生产成本，质量则常常高于国内产品。如果中国坚持其按照世贸组织规则做出的承诺，减少农业关税并逐步取消非关税壁垒（关税配额、注册、许可等），那将会使进口产品与国内产品之间的竞争进一步加剧。根据国际标准来制订透明和科学的卫生及动植物卫生（SPS）措施，是对世贸组织成员的一项重要要求。这些措施旨在提供安全的食品来源，以减少给人类健康带来的危险，并保护国内动植物资源以避免外来疾病。这些措施应当按照“国民待遇”原则公平地应用到国内产品和进口产品上面。事实上，在中国执行这些标准还可以推动国内农业食品工业按照这些国际标准来进行食品及饲料安全标准的自我管理，以保护国内市场并克服消费者认为进口产品质量更好的传统观念。这种需求反映在整个食品链上，生产者面临着越来越大的压力，需要向市场和加工商提供安全、无污染的产品，此类产品常常通过提高价格或让利销售方式带来效益。加入世贸组织对小农户的另一个影响因素，是减少了直接影响生产成本和贸易的农产品补贴和农产品价格支持计划。由于一些“黄箱”条款允许提供高达8.5%的国内补贴的，一些“绿箱”条款被认为并不会对生产或贸易（科研、疾病控制、基本设施、食品安全）产生不利影响，这些限制条件在一定程度而得到一些平抑。中国将需要充分利用这些条款来确保西部地区的小农户不会受到损害以及不被挤出现有市场和未来市场。传统上，中国的计划经济的重心在粮食保障和足够的粮食供应上面，以解决不断增加的人口的温饱问题，并且取得了成功。虽然这仍然是一项优先任务，但它受到全球农产品、特别是谷物产品贸易环境变化的影响，这为小农户种植非传统作物创造了新的机遇。中国的人类发展指数和和营养指标较好，而且反映在饮食变化以及对更安全食品的需求上。中国的人口增长是评估从现在到2025年的国内食品供应及增长模式的最重要因素，按照目前趋势，保守估计中国人口届时将会达到14亿，每年需要生产4.9亿吨左右的谷类粮食。特别是与安全食品需求有关的农业发展动态，将会决定最终是由国内生产、进口食品供应、还是更有可能由这两者联合起来满足这些人口的粮食需求。对小生产者而言，其影响将是巨大的。消费者口味的变化以及对健康的关心，反映在对改进的乳制品、更瘦的肉类和更优质的水果及蔬菜的需求上，这些产品在城镇市场上可以卖更好的价钱。此种情况刺激了这些商品领域的扩大生产和增值食品链的发展。中国今后20年的人口转变预计和大多数中、高收入国家过去遇到的情况相似，劳动力将从农业活动转向非农业活动。不过，和其它国家不一样，预计这种转变的规模之大势不可挡，因为目前的农业劳动力占人口的67%，而将来要降低到三分之一或更少的水平。政府正在通过一些计划积极促进这种转变，比如支持农业活动的产业化和商品化，增加市场准入机会，以及为私有化和奖励建立新的机制。农村基本设施项目支持加强农业建设、电力、水资源、公路、电信和其它设施。这与关闭和出售国有资产及效率不高的国营企业，以及支持过去一直为农村的农业家庭提供收入增长机会的村镇企业是一致的。加入世贸组织带来的一个值得注意的结果是，预期它会进一步影响并加快中国农业劳动力的女性化。对土地密集型农产品如谷类粮食和棉花的需求预计会减少，因此主要会使妇女失去这些劳动力密集型的创收机会。虽然农业领域的男性和妇性都会逐步减少，但将生产投入（主要是劳动）转向牲畜饲养之类的增值活动将会给妇女带来最大影响。牲畜饲养中，80%以上的劳动投入是由妇女提供的，这种状况加上以男性为主的劳动力向城市地区的迁移，将会给妇女带来日益沉重的农业生产负担。这在西部地区尤为明显，因为西部地区是民工的主要来源，并且在小规模养畜专业户中占的比例也是最大的。在中国加入世贸组织之后，预计妇女的状况会进一步恶化，这可能会使她们在农业上不稳固的社会地位和经济地位进一步降低，并且可能损害她们为生产力和竞争力做出的贡献。受影响最大的将是中国西部的农村地区以及主要依靠农业来维持生活的以女性为主的家庭。预期的农村转型必须与大力提高农业劳动生产率结合起来，以便使农业收入与非农业收入保持相当。这样可能会使那些达到了某种规模经济的农民吸收和兼并闲置土地，继续用于农业生产，使农业收入同时获得增长。引进合适技术，更有效地使用基本投入，增加入市机遇，改善推广服务，进行职业技能培训以及对农村基本设施进行投资，也是必须解决的一些问题，以确保在农业生产日趋产业化和农业规模不断扩大的情况下实现农村社会的顺利过渡。因加入世贸组织而带来不利影响的人群，将会是城市贫困人口以及在城镇中被边缘化的流动工人。另外一个“失利人群”将是作为纯粹粮食购买者的农村贫困人口以及仅能维持生存的农民。从以农业为主的生产成功地转向增值产品如水果、蔬菜、园艺和牲畜（在市场上可卖更好的价钱）的农民，将会是那些通过增加进入市场和获得递增收入的机会而变成的“成功者”。不过，这些机遇可能因为生产者无力满足人们对没有残留物和污染物的安全食品的更严格要求而受到损害。农业土地和水资源的恶化将继续成为提高农业效率和生产优质安全食品的一项重要限制因素。大片农业土地用来扩充城市，以及因为过多使用杀虫剂和除草剂而造成土壤污染，越来越多地引起人们的担忧。如果要确保向食品链提供安全产品，农业水资源缺乏以及因为农业实践导致的土壤和地表水污染必需得到抑制。例如，已经证明农业生产给中国北方地区的某些河流带来了高达80%的有机污染，而且这种现象正随着畜牧集约生产的迅速发展而增加。如果这种趋势持续下去，农业实践的可持续性以及小农户为增值加工业生产适销水果、蔬菜和畜产品的能力，将会受到严重损害。如果农业要继续发展，以适当价格来提供足够的饲料和纤维供应，就需要采取一些重要的干预措施，以确保中小农户获得切实可行的入市机会。生产者、加工者、消费者和政府必须建立新的制度，并采取可持续的方法，树立人们对国内生产的食品的信心。小农户适应全球市场发展项目中加两国最近签署一项支持实施双边发展项目的谅解备忘录，以解决努力适应国内国际市场新环境的小农户所面临的一些新问题（图1）。本项目旨在将那些以中国西部地区小农户为目标的主要成分纳入进去，并将重点集中在与下列有关的研究、政策发展、推广和培训上面：1) SPS与食品安全农业部门的主要决策者和管理员们将会了解到根据国际上的透明、报告、风险评估、监测、监督、执行和顺从标准来制订综合全国食品安全体系和规章制度的现代方法。2) 农业管理改革中国要实现农业现代化和产业化就必须进行关键的管理改革，这是大家公认的。各级部委之间的合作是建立综合食品安全体系所必不可少的，本项目包括了涉及中国农业和食品安全问题的那些部委的参与以及与这些部委之间的合作： 农业部 卫生部 商务部 国家食品药物管理局 国家质量监督检验检疫总局 国务院发展研究中心 国家发展改革委员会中国西部地区小农户的入市机会与地理位置（基本设施、销售渠道）、管理（质量保证）、投入（种子、化肥、资金、土地所有制、水等等）以及技术服务和推广等的复杂互动紧密相关。目前正在试验一些独特的方法来扶持农户，包括改进自主组织或协会，通过集团、加工商实现合同农业，以及促进农工联合企业和龙头企业。3) 科研小农户适应新的全球市场发展将会获得与农业基础研究有关的各种行动计划的支持。许多研究活动将集中在最有可能为中国