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2013年10月 事故调查处理政策与法规 国家安监总局政法司支同祥 2013年10月 8月22日 在全国生产安全事故调查处理工作视频会议上 国务院安委会副主任 安委会办公室主任 总局局长杨栋梁同志就贯彻落实中央领导同志的重要指示精神 进一步做好事故调查处理工作提出了明确要求 强调要依法依规强化执行力 切实提高事故查处效率 2013年10月 为贯彻落实全国生产安全事故调查处理视频会议精神 总局安排了生产安全事故调查处理知识系列讲座 总局领导德学同志带头作了第一讲 事故调查处理工作概论 聆听后很受启发 系列讲座还包括事故责任人员处理 政策与法规 典型案例等 今天我讲事故调查处理的政策与法规 2013年10月 主要内容一 有关政策和法规标准二 事故调查三 事故处理四 事故责任五 事故调查处理规定 草案 要点 2013年10月 一 事故调查处理有关政策和法规标准 一 法律法规1 综合法规 安全生产法 2002年 生产安全事故报告和调查处理条例 2007年国务院令第493号 以下简称 条例 工伤保险条例 以及 刑法 等 2013年10月 2 专业法规 矿山安全法 1992年 煤矿安全监察条例 2001年国务院令第296号 农业机械安全监督管理条例 2009年国务院令第563号 电力安全事故应急处置和调查处理条例 2011年国务院令第599号 消防法 2008年 道路交通安全法 2011年 特种设备安全监察条例 2009年国务院令第549号 特种设备安全法 2013年 等 2013年10月 3 纪律规定 公务员法 2005年 国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定 2001年国务院令第302号 行政机关公务员处分条例 2007年国务院令第495号 安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定 2006年监察部 安监总局令第11号 安全生产领域违纪行为适用若干问题的解释 2007年 安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定 2009年安监总局令第24号 等 2013年10月 二 国家标准 企业职工伤亡事故分类 GB6441 1986 企业职工伤亡事故调查分析规则 GB6442 1986 企业职工伤亡事故经济损失统计标准 GB6721 1986 事故伤害损失工作日标准 GB T15499 1995 2013年10月 三 政策规定2004年国务院2号文件 国务院关于进一步加强安全生产工作的决定 2010年国务院23号文件 国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知 2011年国务院40号文件 国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见 2013年10月 1 2004年国发2号文件 1 明确事故查处的 四不放过 原则事故原因未查清不放过 责任人员未处理不放过 整改措施未落实不放过 有关人员未受到教育不放过 2 强化有关人员的责任追究不仅要追究事故直接责任人的责任 同时要追究有关负责人的领导责任 链接 2013年10月 3 提高事故伤亡赔偿标准依法参加工伤保险 及时为从业人员缴纳保险费 依法向受到事故伤害的员工或家属支付赔偿金 进一步提高赔偿标准 建立企业负责人自觉保障安全投入 努力减少事故的机制 2013年10月 2 2010年国发23号文件 1 加大政府负责人事故责任追究力度发生特别重大生产安全事故的 根据情节轻重 追究地市级分管或者主要领导的责任 后果特别严重 影响特别恶劣的 要按规定追究省部级相关领导的责任 链接 2013年10月 2 加大企业负责人事故责任追究力度发生重大责任事故的 追究事故企业主要负责人责任 触犯法律的 依法追究事故企业主要负责人或实际控制人的法律责任 发生特别重大事故的 除追究企业主要负责人和实际控制人责任外 还要追究上级企业主要负责人的责任 触犯法律的 依法追究有关人员的法律责任 2013年10月 3 实行行业禁入对重大 特别重大生产安全事故负有主要责任的企业 其主要负责人终身不得担任本行业企业的矿长 厂长 经理 4 依法加大处罚力度对非法违法生产造成人员伤亡的 以及瞒报事故 事故后逃逸等情节特别恶劣的 要依法从重处罚 链接 安法 2013年10月 5 对事故企业的投融资限制对于发生重大 特别重大生产安全责任事故或一年内发生2次以上较大生产安全责任事故并负主要责任的企业 由省级以上安全监管监察部门会同有关部门向社会公告 并向投资 国土资源 建设 银行 证券等主管部门通报 一年内严格限制新增的项目核准 用地审批 证券融资等 并作为银行贷款等的重要参考依据 链接 安法修订草案 2013年10月 6 建立事故查处督办制度事故查处 实行各级安全生产委员会层层挂牌督办 重大事故查处 由国务院安全生产委员会挂牌督办 较大事故查处 由省级人民政府安全生产委员会挂牌督办 2013年10月 国务院安委会出台 重大事故查处挂牌督办办法 2010年9月安委 2010 6号 国务院安委会督办 安委会办公室承办 国务院安委会对省级人民政府下发挂牌督办通知书 事故调查报告形成初稿后 省级安委会向国务院安委会办公室书面报告 经审核同意后 由省级人民政府作出批复决定 链接 2013年10月 国务院安委办出台 非法违法较大生产安全事故查处跟踪督办暂行办法 2011年4月 安委办 2011 12号 国务院安委会办公室跟踪督办 省级人民政府安委会重点挂牌督办 由国务院安委会办公室向省级人民政府安委会下达跟踪督办通知书 事故调查报告形成初稿后 由省级安委会办公室审核同意 并报告国务院安委办备案 由地市人民政府批复结案 链接 2013年10月 跟踪督办的事故范围 一 无证 证照不全或者未取得有关安全生产的其他许可 以及超出行政许可范围从事生产经营建设导致的较大事故 二 依照国家和地方政府规定应当关闭而未按照标准关闭继续生产经营 或者关闭后又擅自生产经营建设导致的较大事故 三 证照过期 停产整顿 整合技改未经验收擅自组织生产 或者违反建设项目安全设施 三同时 规定导致的较大事故 四 拒不执行安全监管监察指令或者抗拒安全执法导致的较大事故 五 需要跟踪督办的其他非法违法较大事故 2013年10月 7 提高事故死亡职工一次性赔偿标准从2011年1月1日起 一次性工亡补助金标准调整为按全国上一年度城镇居民人均可支配收入的20倍计算 2004年 工伤保险条例 48个月至60个月的统筹地区上年度职工月平均工资 依法确保工亡职工一次性丧葬补助金 供养亲属抚恤金的发放 2012年的人均可支配收入24565元 2013年度的一次性工亡补助金为49 13万元 2013年10月 3 2011年国发40号文件明确 科学严谨 依法依规 实事求是 注重实效 的原则 强调严厉查处事故背后的腐败行为 及时向社会公布调查进展和处理结果 强化事故查处分级挂牌督办 跟踪督办 警示通报 诫勉约谈和现场分析制度 深刻吸取事故教训 切实改进安全生产工作 链接 2013年10月 二 生产安全事故的调查 总体要求 贯彻落实国务院同志反复强调的 四不放过 和 科学严谨 依法依规 实事求是 注重实效 原则 坚持 政府统一领导 分级负责 的原则 在各级人民政府的统一领导下 按照事故等级大小分级负责 同时 兼顾煤矿 民航 铁路 交通等行业的特殊性及其现行做法 2013年10月 一 生产安全事故的概念生产安全事故 生产经营单位在生产经营活动 包括与生产经营有关的活动 中突然发生的 造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故 2013年10月 这里讲的生产经营活动 既包括合法的生产经营活动 也包括违法违规的生产经营活动 安全生产法 所称生产经营单位 指从事生产活动或者经营活动的基本单位 既包括企业法人 也包括不具有企业法人资格的经营单位 个人合伙组织 个体工商户和自然人等其他生产经营单位 2013年10月 二 条例 的适用范围1 条例 的适用 第2条 生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故 2 条例 的衔接适用 第45条 特别重大事故以下等级事故 法律 行政法规或者国务院另有规定的 依照其规定 例如 农机 特种设备等 2013年10月 3 条例 的依照适用 第44条 没有造成人员伤亡 但是社会影响恶劣的事故 国务院或者有关地方人民政府认为需要调查处理的 4 条例 的参照适用 第44条 国家机关 事业单位 人民团体发生的事故 5 条例 的排除适用 第2条 环境污染事故 核设施事故 国防科研生产事故 2013年10月 三 事故调查处理的原则1 实事求是 尊重科学 的原则 安全生产法 第73条 事故调查处理应当按照实事求是 尊重科学的原则 条例 第4条 事故调查处理应当按照实事求是 尊重科学的原则 2013年10月 2 四不放过 的原则国发2号文提出 事故原因未查清不放过 责任人员未处理不放过 整改措施未落实不放过 有关人员未受到教育不放过 3 科学严谨 依法依规 实事求是 注重实效 的原则初期作为工作要求提出 国发40号文进一步明确 已纳入 安全生产法 修正案草案 2013年10月 四 事故的类型按行业划分 火灾 交通 矿山 化学危险品 烟花爆竹 民用爆炸物品 建设施工 特种设备 其他等 国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定 国务院302号令 按致损因素划分 物体打击 机械伤害 起重伤害 触电 淹溺 灼烫 高处坠落 坍塌 冒顶片帮 透水 车辆伤害 火灾 放炮 瓦斯爆炸 火药爆炸 锅炉爆炸 容器爆炸 其他爆炸 中毒和窒息 其他伤害等20类 企业职工伤亡事故分类 GB6441 2013年10月 五 事故等级 2013年10月 六 事故调查主体和事故调查组1 负责事故调查的主体特别重大事故 国务院或其授权的部门 重大事故 省级人民政府 较大事故 设区的市级人民政府 一般事故 县级人民政府 其中 未造成人员伤亡的一般事故 县级人民政府可以委托事故发生单位组织调查 2013年10月 2 事故调查组的组成 1 遵循精简 效能的原则 2 由有关人民政府 安全监管部门 负有安全生产监督管理职责的有关部门 监察机关 公安机关以及工会派人组成 并应当邀请人民检察院派人参加 3 可以聘请有关专家参与调查 2013年10月 六 事故调查和分析根据事故调查所确认的事实 确定事故性质 分析事故调查确认的事实 确定直接原因和间接原因 根据直接原因和间接原因 确定事故责任单位和责任人员 根据事故后果和事故责任者应负的责任 提出处理意见 有关内容在 事故调查处理规定 草案 中再讨论 2013年10月 三 事故的处理 第一步 事故调查的批复 重大事故 较大事故 一般事故 负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复 特别重大事故 30日内做出批复 特殊情况下 批复时间可以适当延长 但延长的时间最长不超过30日 第二步 处罚责任者 有关部门对负有事故责任的单位和人员进行处理 负有事故责任的人员涉嫌犯罪的 依法追究刑事责任 2013年10月 第三步 单位整改 部门监督 安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门应当对事故发生单位落实防范和整改措施的情况进行监督检查 第四步 公布处理情况 由负责事故调查的人民政府或者其授权的有关部门 机构向社会公布处理情况 依法应当保密的除外 2013年10月 今年7月18日的中央政治局常委会第28次会议 总书记在听取安全监管总局汇报后 严肃并明确指出 各级党委和政府要增强责任意识 落实安全生产责任制 落实行业主管部门直接监管 安全监管部门综合监管 地方政府属地监管 坚持管行业必须管安全 管业务必须管安全 管生产经营必须管安全 而且要党政同责 一岗双责 齐抓共管 四 事故责任 2013年10月 一 安全生产三个层面的责任 企业 部门 政府 1 企业主体责任 是指企业遵守有关安全生产法律法规的规定 加强安全生产管理 建立安全生产责任制 完善安全生产条件 执行国家 行业标准确保安全生产 以及事故报告 救援和善后赔偿的责任 2013年10月 生产经营单位全员安全生产责任制 全员安全生产考核 包括有关分管负责人 职能部门负责人 生产车间 班组 负责人及从业人员在内的全体人员 都有安全生产职责 都是 一岗双责 2013年10月 安全生产法 第4条 生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律 法规 加强安全生产管理 建立 健全安全生产责任制度 完善安全生产条件 确保安全生产 安全生产法 第5条 生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责 2013年10月 企业主体责任的主要内容 1 具备法律法规和国家标准 行业标准规定的安全生产条件 2 依法履行建设项目安全设施同时设计 同时施工 同时投入生产和使用的规定 3 依法为从业人员提供劳动防护用品 并指导 监督其正确佩戴和使用 2013年10月 4 按规定提取和使用安全生产费用 确保资金投入满足安全生产条件需要 按规定存储安全生产风险抵押金 依法为从业人员缴纳工伤保险费 积极投保安全生产责任险 5 依法设置安全生产管理机构 配备安全生产管理人员 6 建立健全安全生产责任制和各项规章制度 操作规程 7 保证安全生产教育培训的资金 依法组织从业人员参加安全生产教育培训 取得相关上岗资格证书 开展安全生产宣传教育 2013年10月 8 定期组织开展安全生产检查 及时消除事故隐患 依法对重大危险源实施监控 9 依法取得安全生产行政许可 10 统一协调管理承包 承租单位的安全生产工作 11 依法报告生产安全事故 及时开展事故抢险救援 妥善处理事故善后工作 12 负责作业场所职业危害的预防和职业病防治工作 13 法律 法规规定的其他安全生产责任 2013年10月 主要负责人职责 安法第17条 1 建立 健全本单位安全生产责任制 2 组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程 3 保证本单位安全生产投入的有效实施 4 督促 检查本单位的安全生产工作 及时消除生产安全事故隐患 5 组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案 6 及时 如实报告生产安全事故 2013年10月 安全管理机构及安全管理人员职责 1 组织或者参与拟订本单位安全生产规章制度 安全操作规程和生产安全事故应急预案 2 检查本单位的安全生产状况 3 制止和纠正违章指挥 违反操作规程的行为 4 组织开展本单位安全生产教育和培训 5 其他安全生产管理职责 2013年10月 2 部门监管责任 1 安监部门的职责一是综合监督管理职责 指导协调 监督检查本级人民政府有关部门和下级人民政府安全生产工作 监督考核并通报安全生产控制指标执行情况 监督事故查处和责任追究落实情况 二是监督管理职责 按照分级 属地原则 依法监督检查工矿商贸生产经营单位贯彻执行安全生产法律法规情况及其安全生产条件和有关设备 材料 劳动防护用品的安全生产管理工作 2013年10月 2008年国家安全监管总局 三定规定 加强对全国安全生产工作综合监督管理和指导协调职责 加强对有关部门和地方政府安全生产工作监督检查职责 2013年10月 2 行业部门的职责一是具有行政许可 行政处罚 行政强制等权限 对特定行业领域的安全生产实施监督管理的职责 二是对特定行业的安全生产实施管理 指导的职责 例如工业和信息化部 三定规定 中的 两指一参 指导工业 通信业加强安全生产管理 指导重点行业排查治理隐患 参与重特大安全生产事故的调查 处理 详见 安委会成员单位安全生产职责 链接 2013年10月 3 政府属地管理职责依照 安全生产法 的规定 一是统一领导 国务院和地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导 支持 督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责 第8条 二是组织协调 县级以上人民政府对安全生产监督管理中存在的重大问题应当及时予以协调 解决 第8条 2013年10月 三是开展宣传教育 各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式 加强对有关安全生产的法律 法规和安全生产知识的宣传 提高职工的安全生产意识 第11条 四是组织安全生产大检查 县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况 组织有关部门对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查 发现事故隐患 应当及时处理 第53条 五是奖励举报投诉有功人员 县级以上各级人民政府及其有关部门对报告重大事故隐患或者举报违法行为的有功人员 给予奖励 第66条 2013年10月 六是应急救援管理 县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案 建立应急救援体系 第68条 七是事故抢险和调查处理的职责 有关地方人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门的负责人接到重大生产安全事故报告后 应当立即赶到事故现场 组织事故抢救 并依法组织事故调查 对有关责任人员作出处理 第70条 2013年10月 二 安全生产的三种法律责任分为行政责任 民事责任和刑事责任 1 刑事责任 1 刑法关于事故犯罪的总体情况刑法关于事故犯罪的规定 集中在分则第二章危害公共安全罪中 共11个条文 12个罪名 2013年10月 重大飞行事故罪 第131条 铁路运营安全事故罪 第132条 交通肇事罪 第133条 重大责任事故罪 第134条第1款 强令违章冒险作业罪 第134条第2款 重大劳动安全事故罪 第135条 大型群众性活动重大安全事故罪 第135条之一 危险物品肇事罪 第136条 工程重大安全事故罪 第137条 教育设施重大安全事故罪 第138条 消防责任事故罪 第139条 不报 谎报安全事故罪 第139条之一 带 的是 刑法修正案 六 所涉及的罪名 2013年10月 2 关于犯罪构成和立案标准的规定 高法院 高检院关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释 法释 2007 5号 高检院 公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定 一 公通字 2008 36号 高法院关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见 法发 2011 20号 高法院 高检院 公安部 总局关于依法加强对涉嫌犯罪的非法生产经营烟花爆竹行为刑事责任追究的通知 安监总管三 2012 116号 2013年10月 3 事故犯罪的基本构成犯罪主体 自然人 具体包括生产 作业负有组织 指挥或者管理职责的负责人 管理人员 实际控制人 投资人等人员 以及直接从事生产 作业的人员 过失犯罪 过失 是指对危害结果的发生存在过失 如果故意 就不再是事故犯罪 立案标准 死亡1人 或重伤3人 或直接损失50万 矿山是100万 2013年10月 4 所涉及的其他犯罪 主要8个 非法制造 买卖 运输 邮寄 储存爆炸物罪 第125条第1款 生产 销售不符合安全标准的产品罪 第146条 非法经营罪 第225条 提供虚假证明文件罪 第229条第1款 第2款 出具证明文件重大失实罪 第229条第3款 滥用职权罪 第397条 玩忽职守罪 第397条 徇私舞弊不移交刑事案件罪 第402条 2013年10月 5 有关安全生产非法违法行为的司法解释为进一步加大刑事惩治力度 严厉打击非法违法生产行为 借鉴关于办理危害食品安全刑事案件的司法解释 总局组织研究起草了 关于办理涉及安全生产非法违法行为的刑事案件具体应用法律若干问题的解释 草案 提请最高法院按照有关司法程序审核办理 2013年10月 在以下方面争取有所突破 第一 拟明确四类犯罪的定罪量刑 一是明确应当对安全生产非法违法行为 以危险方法危害公共安全罪 定罪处罚 未取得有关保障安全生产的行政许可或者行政许可失效后从事生产 经营活动 危害公共安全的 明知自己的行为发生危害社会的结果 仍然违反法律的强制性规定 在城镇 乡村的居住区域或者公众聚集场所进行生产 作业活动 致人重伤 死亡或者使公私财产遭受重大损失的 2013年10月 二是明确非法制造 买卖 运输 邮寄 储存黑火药 烟火药或者其他具有爆炸性的危险化学品的 依照刑法第一百二十五条第一款规定定罪处罚 三是对 刑法 第一百四十六条规定的 电器 压力容器 易燃易爆产品 予以细化 明确 生产 销售不符合保障人身 财产安全的国家标准 行业标准的电气设施 压力容器 矿山井下设备 危险化学品 烟花爆竹等产品的 依照刑法第一百四十条和第一百四十六条处罚较重的规定定罪处罚 四是明确非法经营危险化学品 烟花爆竹制品的 依照刑法第二百二十五条规定的 非法经营罪 定罪处罚 2013年10月 第二 拟提高量刑档次和幅度 一是提高量刑档次 按照 国务院办公厅关于集中开展安全生产领域 打非治违 专项行动的通知 国办发明电安委 2012 10号 等文件规定 结合 打非治违 实际工作 列举了11种情形 对 刑法 有关条文中的 情节特别恶劣 予以细化 二是加大了量刑幅度 明确了非法生产 经营活动 导致发生生产安全事故 构成数罪的 按照 数罪并罚 执行 按照刑法有关规定 数罪并罚的刑期 最高为25年 2013年10月 第三 拟明确规定不适用缓刑的情形 针对实践中有关犯罪案件适用缓刑比较多的情形 解释 明确 因非法 违法行为导致事故 具有法定从重情节的 或者数罪并罚的 一般不适用缓刑 2013年10月 第四 做好司法解释之间的衔接适用 一是有关案件的立案追诉标准 按照 最高人民检察院 公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定 等有关规定执行 二是对于矿山以外的其他生产安全事故 按照 关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释 法释 2007 5号 的相关规定执行 2013年10月 2 行政责任 1 行政处罚 安全生产法 的 单罚制 即 只对事故责任人员设定了事故处罚 安全生产法 第80条 第81条 条例 的 双罚制 即 对事故责任人员 事故发生单位均设定了事故处罚 条例 第5条 第36条 第37条 第38条 2013年10月 2 纪律处分 国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定 国务院令第302号 2001年 安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定 监察部 安监总局 2006年 安全生产领域违纪行为适用若干问题的解释 中纪委 2007年 关于实行党政领导干部问责的暂行规定 中办 国办 2009年 安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定 安监总局24号令 2009年 2013年10月 3 民事责任 安全生产法 第48条 职业病防治法 第59条 劳动合同法 第88条 工伤保险条例 非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法 人力资源和社会保障部令第9号 最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释 法释 2003 20号 2013年10月 劳动关系 工伤保险待遇替代用人单位对从业人员的赔偿 雇佣关系 由雇主承担 事故由第三人造成的 雇主赔偿后 可以向第三人追偿 非法用工 一次性赔偿 30年标准 即 造成从业人员死亡的 按照上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍支付一次性赔偿金 并按照可支配收入的10倍一次性支付丧葬补助等其他赔偿金 连带赔偿 发包人 分包人知道或者应当知道接受发包或者分包业务的雇主没有相应资质或者安全生产条件的 应当与雇主承担连带赔偿责任 2013年10月 4 安全生产 尽职免责 2009年 总局24号令建立了执法计划制度 提出了尽职免责的概念 规定 按照批准 备案的安全监管或者煤矿安全监察执法工作计划 现场检查方案和法律 法规 规章规定的方式 程序已经履行安全生产监管监察职责的 行政执法人员不承担责任 2013年10月 2011年底 最高人民法院关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见 提出 对于负有安全生产管理 监督职责的工作人员 应根据其岗位职责 履职依据 履职时间等 综合考察工作职责 监管条件 履职能力 履职情况等 合理确定罪责 2013年10月 2012年底 国家安全监管总局关于进一步深化安全生产行政执法工作的意见 提出 对已经按照年度执法工作计划 现场检查方案和法律 法规 规章规定的方式 程序履行安全监管监察职责的 依法免予追究执法责任 2013年10月 今年5月份 总局对部分省区生产安全事故所涉职务犯罪的情况进行调研 拟会同有关部门 对监察部 高检院 总局2006年印发的 关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定 等文件予以修订 2013年10月 当前正在研究制定的 生产安全事故调查处理规定 草案 中明确 已经按照所在单位年度安全监管监察执法工作计划 现场检查方案和法律 法规 规章规定的程序履行安全生产监管职责的 对事故的发生不负责任 2013年10月 五 事故调查处理规定 草案 按照总局领导同志的要求 政法司会同有关司局起草了初稿 经征求各方面意见 总局