镇域村庄建设渐进式布局模式初探.doc

镇域村庄建设渐进式布局模式初探以嘉定区外冈新市镇为例蒋 颖【摘要】从理论研究和现状调研出发，以嘉定区外冈镇为例，通过对土地整合、村宅归并等方面的研究，力图探索中心村实施的过程方案，同时也为满足农民个人建房的需求，提出了镇域村庄建设分步实施、渐进发展的规划设想，在居住点规模、归并模式等方面提出相应的建议。 【关键词】村宅归并 中心村 外冈镇GRADUAL PLANNING MODE OF NEW SOCIALIST COUNTRYSIDEA CASE STUDY OF WAIGANG TOWNJiang YingABSTRACT: Based on the theoretical research and the survey of current situations, with waigang town as a case, this paper examines the dynamic development mode of the new socialist countryside. The article analyzes the mode of village relocation and combination and provides some responsible proposals.KEYWORDS: village relocation and combination, central village, waigang town1. 引言推进新农村建设是中国社会快速城市化过程中的重要环节。推进动力之一是目前农村宅基地面广量大，是一笔巨大的土地资源，将自然村宅进行归并，原有宅基地通过复垦，形成较具规模的大片耕地，可以为农业集约化、规模化生产创造条件，并提高土地利用率，缓解建设用地紧张的矛盾。另外一个推动新农村建设的动力是近几年来嘉定区各镇农民个人建房需求量日益增大。为更好的解决用地与建房需求之间的问题，避免农村零星建房与区域整体发展之间的冲突和矛盾，同时考虑发展长远性和规划衔接问题，村庄建设布局规划针对土地整合、村宅归并等方面作相关课题研究，本着规划先行的指导思想，在重点把握合理性的同时，考虑可实施性，提出村庄建设渐进式布局模式的设想即分期实施进行过渡最终形成中心村。2. 研究背景2.1. 区域发展背景党的十六届五中全会，从全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的全局出发，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。上海市委八届九次全会通过了“关于推进社会主义新郊区新农村建设的决议”，进一步明确了建设“规划布局合理、经济实力增强、人居环境良好、人文素质提高、民主法制加强”的上海社会主义现代化新郊区新农村的战略目标。规划布局合理成为新郊区新农村建设的一大目标。随着嘉定区区域总体规划实施方案（2006-2020年）的确定和实施，嘉定区将面临新一轮的发展机遇，各项城市建设将得到更明确而深入的开展，城市化进程必将加快推进。规划形成“新城新市镇中心村”三级城乡体系，规划至2020年嘉定区将建成“一城、五镇、廿五中心村”的等级结构。规划至2020年，全区形成25个中心村，全区农业人口为6万人，农用地约170平方公里，其中基本农田约140平方公里。目前，嘉定区共有160多个行政村，如何由全区现状160多个行政村发展到25个中心村也是一个重大课题。本次规划力图探索这一目标实现的过程方案，同时也为满足农民实际建房的需求，避免农村零星建房与区域整体发展之间的冲突和矛盾。2.2. 外冈新市镇总体规划概况位于嘉定区西北角的外冈镇作为五个新市镇之一，规划至2020年，镇域人口为5.9万人，其中三个中心村人口为0.9万人。外冈新市镇在结构上形成“一镇三村”，即新市镇镇区和望新、葛隆、钱门塘三个中心村。其中，镇区位于整个新市镇镇域的东侧，而三个中心村则分布于镇区外围，在现状情况的基础上对现有零散村庄加以整合，形成人口规模在3000人左右的村民居住点。规划望新中心村占地约20公顷，葛隆中心村占地约33公顷，钱门塘中心村占地约30公顷。另外根据产业布局将外冈新市镇划分为5个片区，分别是外冈新市镇镇区、上海国际汽车城产业园区、外冈工业园区、中心村和城镇发展备用地及农林用地。3. 现状发展概况3.1. 总体发展外冈新市镇用地面积为39平方公里，包括老集镇区和工业区在内的现状建设用地为9.5平方公里，占全镇用地的25%；农用地面积为22.8平方公里，所占比例较大。3.2. 农村发展农村现状居住体系由“镇行政村生产队自然村”构成。外冈镇现有行政村20个，生产队196个，自然村276个。平均一个行政村含810个生产队，一个生产队含12个自然村。现状农村人口为7265户，村宅占地472公顷。受自然环境的影响，外冈镇自然村宅多依水而建，呈“一”字型布局。村宅布局在镇域范围内均质分布，且大多数自然村东西向距离较大，南北向距离较短，呈水平线状发展。村宅周边配套服务设施建设亟待完善，缺乏公共卫生设施、学校、社区文化活动中心及商业等配套设施。村落规模普遍较小，50户以下的村落个数约占总数的91。但是户均占地面积较大，约为650平方米。现状村宅建房多为农民自建房，建筑层数多为12层。4. 规划难点中心村是上海新农村建设的重要载体，是新时期农村发展的新模式，同时也是现阶段农村发展的合理目标。但不可否认的是，在当前的生产力水平和行政管理制度，以及农村居民生产、生活习惯等因素的制约下，规划与现实的差距使得郊区中心村的实施不可一蹴而就。4.1. 中心村的实施涉及行政村合并问题中心村是上海城乡规划体系中心城、新城、新市镇、中心村四级规划体系的基本组成。中心村是郊区农民生产、生活和居住的基本单元，是由基本农田和一个或几个村民居住点构成的。中心村涵盖行政村范围和居住点两个层次的内容。依据嘉定区区域总体规划实施方案（2006-2020年），外冈新市镇的规划中心村行政范围均有所扩大，例如规划葛隆中心村由现状巨门、施晋村合并而成；规划钱门中心村由现状泉泾、古塘、中泾村合并而成；规划望新中心村由现状望新、周泾村合并而成。中心村不仅仅涉及目前居住点的合并，还涉及现有行政村的合并问题。因此中心村的实施在当前的行政管理制度下具有相当难度。4.2. 规划中心村与现状自然村规模存有较大差距根据上海市郊区中心村规划编制技术标准（试行），中心村的人口规模一般为15003000人，大约为 5001000户。而目前，外冈镇村落规模普遍较小，50户以下规模的村落个数约占总数的91，30户以下的村落个数约占总数的59。若按1个中心村有5个居住点计算，平均一个居住点的人口规模为100200户。根据现状村落规模，则需34个现状自然村进行归并。而这一归并力度在现阶段是相当大的。4.3. 耕作半径对居住点规模大小影响较大依据2020年全区农业人口6万人，农用地约170平方公里，其中基本农田约140平方公里，由此可推出人均耕作用地约3.55亩。若按一个中心村仅一个居住点，由此推算出对应的耕作半径为12001500米。而对于务农合理的作业半径和步行接受时间的调查上，大部分的村民认为越近越好，可以接受的范围为5001000米。不同的耕作半径对应不同的耕作人口，因此，耕作半径与居住点规模存在一定的对应关系。规划从村民可接受的耕作半径出发，推算出相应的居住点规模：以耕作半径500米、人均耕作用地3.55亩、户均3.5人计，耕作面积达78.5公顷，约1200亩，所需耕作人口为50100户，为小规模居住点。以耕作半径1000米、人均耕作用地3.55亩、户均3.5人计，耕作面积达314公顷，约5000亩，所需耕作人口为250400户，为中等规模居住点。由此可见，受耕作半径、发展动力、相关政策等因素影响，规划一步形成中心村在实施上存有难度。但根据目前的行政村规模、农民可接受的耕作半径以及现有生产方式，在一定时期内通过村宅归并形成一个中等规模居住点和几个较小规模居住点相结合的方式则是可行的。5. 村宅归并制约因素将村宅发展现状与规划中心村特征进行比较不难发现，两者之间缺乏过渡形式，在现有的政策法规和生产方式、居住方式的影响下，中心村的建设在一定程度上缺乏动力，主要的制约因素有以下几点：5.1. 行政村界根据现行的土地法、村民组织法等相关法律法规，本村农民建房只能在本村行政区域内；若建造在其他村，因涉及集体经济再分配问题需经该村村民小组开会讨论决定。因此，在近期的村庄归并过程中，行政村界是主要的制约因素之一。5.2. 耕作半径对于务农合理的作业半径和步行接受时间的调查上，大部分的村民认为越近越好，可以接受的范围为5001000米。耕作半径和居住点规模存在一定联系，因此在现有的生产方式基础上，居住点的规模受到一定限制。5.3. 居民迁移意愿在调查中发现，农村居民对居住地选择的优先次序为本村城镇农民集中居住点，由此可见农村居民对于跨村合并的认同度较低。在迁移方向上，大多数农村居民可以接受的迁移方向为往东往南靠近镇区。6. 村宅归并6.1. 归并思路根据现状情况，单纯的按照自然村规模的大小来进行简单的“一刀切”决定其“撤”或“留”显然是不可行的。规划应从长远发展的角度出发，针对各自然村具体情况例如区位条件、规模大小、建设条件、发展动力等方面进行综合评估，并结合镇域总体规划对其发展前景进行预测。因此，规划采取的工作思路是第一步依据上层次规划对该地区的控制要求，结合耕作半径、现状村宅发展状况等因素推算出不同时期的合理规模，第二步结合相关规划、相关政策以及村民建房的需求，制定不同时期的布局方案，确定各自然村的发展方向，重点考虑规划衔接和规划可操作性。规划近期将村庄进行归并形成相对集中的居住点，旧村改造与新村建设并举；中远期形成一个中等规模居住点和多个较小规模居住点结合的过渡模式，进行适度集中，形成区域重点；远期通过逐步归并形成中心村。6.2. 归并原则与归并对象归并原则：1）符合土地利用总体规划和新市镇总体规划；2）符合耕作半径要求，宜居近产；3）有利于具体操作，向较大规模自然村和行政村村界集中发展，尽量不跨行政村；4）向有利发展条件方向发展，考虑长远性。在归并对象方面依据不同的时期进行对应的对象确定，具体如下：近期规划根据现状情况和规划前景等因素确定归并对象。近期归并对象：1）规划重点考虑规模为30户以下的自然村、生产队，规模较小且现状发展较滞后的自然村予以归并；30户以上规模、但区位条件、发展前景较差的自然村和生产队规划予以归并；2）对于区位条件较差自然村予以归并，向附近区位条件或发展前景较好的保留自然村发展；3）对于现状自然条件较好，但与规划道路或高压走廊控制线冲突的村宅控制其发展方向或予以归并；4）对于位于规划新市镇镇区、工业园区等规划控制范围内的自然村予以撤销。中远期一方面将规划中心村周边的自然村逐步归并至中心村；另一方面在中心村12001500米耕作半径范围外形成少数农村居民保留点作为补充以满足耕作半径的要求。6.3. 归并形式根据不同的归并对象，规划形成四种归并方式。1）自我更新型近期有建房需求的迁入 区，逐步形成村庄归并。 区内有建房需求的在原址建造，进行自我更新。此类型普遍适用于规划保留、规划合并、特殊情况区。新宅旧宅自我更新区域原则上在原自然村范围内进行更新，使用原宅基地和其他非耕地建房。规划现状规划道路、高压线迁移在规划高压走廊范围内或规划道路对自然村造成穿越的自然村，应将受高压线和规划道路影响范围内有建房需求的迁出。2）向心型将规模较小的自然村迁至较大的自然村、集镇周围。近期有建房需求的迁入 区，逐步形成村庄归并。 区内有建房需求的在原址建造，进行自我更新。3）向阳型规模较大 自然宅迁移迁移现状/规划道路等有利发展条件迁移将规模较小的自然村向现状或规划道路等具有有利发展条件的方向迁移。近期有建房需求的迁入 区，逐步形成村庄归并。 区内有建房需求的在原址建造，进行自我更新。4）见缝插针型在不跨越村界等限制条件的情况下，将规模较小的自然村进行适当集中，仅在空间形态上形成相对较为集中的大自然村。村界等限制条件迁移迁移7. 规划分区与分期建设7.1. 规划分区控制针对现状情况，结合各镇总体规划发展要求，规划提出规划保留、规划合并、迁入动迁基地和特殊情况四种类型，予以分类指导。1）规划保留近期建设意向规划将规模较大，且道路交通、公共服务等基础设施以及自然条件较好的自然村或农民居住点予以保留。2）规划合并规划将规模较小、现状条件较差的自然村合并至较大的自然村。3）迁入动迁基地规划将现状位于规划工业区、镇区等规划控制范围内的自然村予以拆迁。4）特殊情况规划对自然条件较好，但与规划道路或高压走廊控制线冲突的村宅控制其发展方向，严禁在规划控制线内建房。7.2. 分期实现集中7.2.1. 空间结构从分散到逐步集中远期规划图中远期规划图以农业地区为例，对规划保留片区、特殊情况片区进行建设控制，划定可建范围；对于规划合并片区，禁止新建农宅，有建房需求的农户必须至指定区域或中心村新建农宅。近期通过将规模较小、发展前景较差的自然村进行适当归并，形成相对集中的农民居住点，中远期通过进一步归并集中形成一个较大规模居住点和若干较小规模居住点的过渡模式，远期通过逐步归并形成中心村。7.2.2. 规划衔接从无序到有序控制传统农村的发展具有随机性和松散性，这种无序的拓展是对土地资源极大的浪费。通过村庄布局规划，在规划的层面上对于“在哪里建房比较合理”这个问题进行了研究。一只手紧紧把握住上层次规划对于该区域的规划控制要素，另一只手对现状情况进行摸底，认真落实规划衔接问题，兼