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探索飞地模式 力破产业空虚论三峡库区产业发展之路摘要：由于基础薄弱，产业空虚，移民安稳致富任务繁重，三峡库区成为重庆市统筹城乡改革发展的重点和难点。随着国发20093号文件的出台，重庆市统筹城乡改革发展步伐将进一步加快，三峡库区面临新的战略机遇期。坚持科学发展观，主动出击，迎难而上，因地制宜，因势利导，努力探索“飞地”模式，大力发展相关产业，是破解库区产业空虚、促进移民安稳致富的一条可持续发展之路。飞地经济是指发达地区与欠发达地区双方政府打破行政区划限制，把“飞出地”方的资金和项目放到行政上互不隶属的“飞入地”方的产业基地，通过建立规划、建设、管理和税收分配等合作机制，实现互利共赢的持续发展、跨越发展的经济模式。飞地经济对三峡库区的发展具有十分重大的意义。是打破区域经济发展不平衡的新途径；是解决经济发展瓶颈制约的新举措；是推进经济结构调整的新思路；是改变库区经济发展落后面貌的新模式。三峡库区发展飞地经济的条件已经基本具备。一是地理相近。三峡库区与周边地区地理相近，人文相亲，经济往来密切；同时，长江将库区与西部内陆地区和东部沿海地区联结，库区处于“沿江经济走廊”的重要节点，承东启西，南引北联。二是优势互补。三峡库区人力和自然资源丰富，政策优势明显，但技术、管理、市场等方面的必备要素尚还欠缺，寻求合作，实现双赢，是库区可持续发展的现实要求和明智选择。三是成本落差。落户三峡库区的企业可享受较为优惠的土地政策；同时，库区人力成本低廉，发展环境宽松，对外地企业有较强的吸引力。四是发展时机相随。东部地区的产业梯度转移正在加大力度，市内主城“退二进三”产业转移也正在加紧推进。云阳县立足于客观实际，抢抓机遇，积极行动，不断加大探索力度，飞地经济悄然萌芽。一是互建工业“园中园”。云阳县政府与九龙坡区政府签订了互建“工业园中园”框架协议。协议约定，双方分别在辖区内市级特色工业园区划出1平方公里的工业用地，用于两个“园中园”建设。二是大力推进产业联动。在九龙坡区的支持和引导下，旭恒橡胶制品有限公司摩托车轮胎搬迁技改、蜂谷美地公司产业化养蜂及优质蜂产品深加工等项目落户云阳。三是积极实施智力帮扶。九龙坡帮助云阳县培训干部和企业管理人才，并派出优秀干部和专家到云阳实地指导工作。四是深入开展劳务合作。九龙坡有关部门积极组织辖区内企业多次来云阳现场招聘，有力地促进了云阳县移民和农村劳动力转移就业。云阳县探索飞地经济模式虽取得一定进展，但尚处于起步阶段，许多工作还需进一步完善，如发展基础平台尚未夯实，双向互动机制尚未建立，择优选良机制尚未形成，飞地经济模式尚未推开等。针对三峡库区发展飞地经济面临的诸多障碍，建立完善飞地经济模式，要重点抓好几项工作：一是制定规划，实现飞地经济科学发展。全面考虑“飞入地”的资源优势，输入符合当地需求的产业。全面考虑“飞出地”的实际需求，制定详实可行的梯次输出方案。全面考虑各地的长远利益，制订政策措施，促进飞地经济健康发展。二是放开手脚，探索飞地经济多种模式。主要是着力探索借鸡生蛋、筑巢引凤、净地托管等模式。三是放宽眼界，拓展飞地经济发展空间。突破思维定势，放宽眼界，不但要着力于“飞入”，还要争取“飞出”，力争把飞地经济做大盘活。四是加强管理，引进和创造飞地经济先进的管理模式。五是协调推进，促进飞地经济在多个产业和地区“全面开花”。在内容上，要突出工业为主的原则，也要考虑一、二、三产业的结构关系；在发展方向上，要提倡“双飞”。六是互补互利，创造飞地经济利益分配的崭新格局。关键词：三峡库区 探索 飞地经济 正文：2007年3月，胡锦涛总书记对重庆作出“314”总体部署，标志着在国家推进实施“西部大开发”战略的进程中，重庆市被赋予了建设西部地区重要增长极、长江上游经济中心的重大使命。6月，国家批准重庆为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆迈出了改革发展的新步伐。2009年1月，国务院正式下发了关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见（国发20093号），重庆新一轮改革发展有了航标灯、衡量尺和加速器。作为重庆市和全国的一个特殊区域，三峡库区也将随之进入大搬迁、大移民之后的大建设、大发展机遇期。由于基础薄弱，加上生态脆弱、产业空虚、移民安稳致富难，三峡库区成为全市统筹城乡改革发展的重点和难点。如何抓住机遇，迎接挑战，在新一轮改革发展中实现加快和率先，是各级党委政府考虑的重要问题。地处三峡库区腹地的云阳县，有着库区发展“共同的痛”，产业空虚问题突出，经济社会发展相对滞后，同时面临资金、人才等诸多制约，可谓先天不足，后劲乏力，但却肩负生态保护和移民安稳致富的重任，应该走一条什么样的路，才能实现经济社会发展又好又快地发展？笔者认为，创新思维，另辟蹊径，“飞地经济”模式不失于一条有利于云阳县及三峡库区发展的好路子，对加快全市统筹城乡改革和发展也将起到一定的推动作用。一、正确理解飞地经济的科学含义飞地经济是指发达地区与欠发达地区双方政府打破行政区划限制，把“飞出地”方的资金和项目放到行政上互不隶属的“飞入地”方的产业基地，通过建立规划、建设、管理和税收分配等合作机制，实现互利共赢的持续发展、跨越发展的经济模式。按照不同的标准，飞地经济模式有着不同的分类：(一)按飞地建设的投入方式分类1.飞出地投资型。即由飞出地负责全部基础建设投入。2.飞入地投资型。即由飞入地负责全部基础建设投入。3.两地共投型。即由两地按照协议共同分担基础建设投入。(二)按飞地产业基地的管理方式分类1.飞入地管理型。对产业基地进行属地化管理。优点是管理方熟悉当地社会经济环境，不足之处在于可能形成对企业服务的不连续性，无法有效利用飞出地的管理经验。2.飞出地管理型。由飞出地派遣管理团队对基地进行管理，对企业进行服务。优点是保证了服务、政策的连续性，使企业有“宾至如归”的感觉，缺点是管理方需要时间来适应当地经济文化环境。3.两地共管型。建立双方长期友好合作的机制，基地管理委员会由双方共同派驻人员。这样既能保证基地服务管理的延续性，又能充分利用飞入地的资源，但前提是双方真诚的合作，高效的沟通。(三)按飞地形成的原因分类1.集约用地型。该类型是飞地经济模式的最早表现形式，以福州市永泰县建立马洋工业集中区为代表。它不仅探寻了山区经济发展的新思路，克服了行政分割造成的工业布局分散、资源浪费的现象，更是探寻了一种平衡各行政区域间利益的方法。2.优势互补型。该类型中，飞入地和飞出地经济发展水平近似，但各自的资源禀赋能够形成很好的优势互补，通过飞地经济的发展能够达到双赢。典型案例如大连市长海县与普兰店市的合作。3.产业梯度转移型。该类型中，飞入地主要承接飞出地的产业转移，往往飞出地具有雄厚的资金优势、先进的基地管理经验，但由于飞出地商务成本上升，产业结构升级，必然有一部分产业需要外迁，此时飞地经济产业园成为首选之地。输出企业一方面可以继续享受高质量的基地管理服务，另一方面还可充分利用飞入地的成本优势。典型案例如广东省东莞市石龙镇产业转移到粤北始兴县。二、全面借鉴飞地经济的成功范例(一)福州市永泰县发展飞地经济实现集约用地1.相关背景2001年8月，福建省委常委、福州市委书记何立峰在永泰县调研时发现，永泰县作为典型的山区农业县，不发展工业就没有出路，而在山区搞工业，如果不集中就引不来项目，更谈不上效益。于是，他提出了在永泰县城建工业集中区的想法马洋工业集中区，规定永泰县境内各乡镇引来的项目都得安排在该集中区。2.合作方式(1)“飞地工业”与其载体工业基地关系处理方面。要求引进的项目必须符合工业基地的产业、功能定位；基地日常管理由基地管理机构统一进行；基地以优惠和地价提供土地，减免多项建设收费；基地内所有飞地企业享受基地税收优惠的同等待遇。(2)有关政绩考核的指标统计归属方面。对引进的落地项目形成的引资额、工业产值、固定资产投资额全部归属引资县(市、区)或乡镇，据此享受考核奖励。(3)有关税收分成方面。在福州市属工业区中落地的新办项目，引进投资的县(市、区)与项目落地区实行7：3 分成，其中，鼓楼、台江、仓山、晋安四城区的项目，三年内市财政不参与分成，第四年开始按市、区财政规定的体制进行分成，对隶属四城区的原工业企业迁入各工业区的项目，除保底基数外，增收部分实行与各工业区7：3分成。税收分成的具体操作上，税收先实行属地征收，年终通过财政结算办法进行划转。3.合作结果通过飞地经济模式，使永昌县的飞入飞出地双方取得了如下成效：(1)集约用地，扩大了工业基地的相对规模；(2)有利于形成产业集聚效应；(3)加快飞入地城镇化建设；(4)扶贫帮困新思路给贫困地区在较好的地区取得一定的厂房，用于发展经济。(二)大连市长海县与普兰店市资源优势互补携手共赢1.相关背景大连市长海县以海洋捕捞业、海水增养殖业和苗种业为主体。渔业既是传统产业和基础产业，也是支柱产业。但由于长海县地理位置特殊，淡水资源匮乏，交通瓶颈制约，以及对外不开放等因素，致使海岛丰富的资源优势始终不能有效地转化为产业优势。而与之一海相隔的普兰店市南接大连，北通沈阳，海陆空交通十分便利，但其经济落后，海岸线一带基本处于荒废状态。 2.合作方式(1)长海县在普兰店市皮口镇规划出8平方公里皮口临港工业区，并采用一次买断土地使用权和管理权的形式，在其中购买了4平方公里土地，成立了大连长海(皮口)渔业加工区。(2)加工区主要规划为三个区域：一是海洋科技、产品研发区；二是海产品深加工区；三是物流及综合服务区。此举充分发挥了长海县的渔业潜能，并利用普兰店市的交通便利，达到了双赢。3.合作结果预计可入驻企业100家，引进投资20亿元，实现土地收益7亿元，可安排就业近9000人。所有入驻企业达产后，预计可实现年销售收入40亿元，利税5亿元。该加工区将成为东北地区乃至全国最大的渔业产品精深加工基地。(三)广东省东莞石龙镇和韶关始兴县产业梯度转移1.相关背景东莞市石龙镇土地面积少，人口密度大；“国家电子信息产业生产基地”；重点发展电子数码、食品医药支柱产业，其中电子信息产品的工业产值占全镇工业总产值的78.79%；出口重镇，年出口总额11.4亿美元；出口产品以医药、电子、数码产品唱主角。韶关市始兴县连接国道106线、国道323线、省道S244线贯穿全境；森林资源特别丰富；矿产资源丰富，以钨矿储量最多；县内电力自给有余；粤北粮仓；水果之乡；旅游资源丰富，且有很大的开发潜力；劳力资源相对集中，流动性不大。2.合作原因(1)飞出地资源紧张。对于东莞石龙镇，土地资源紧缺、劳动力不足和电力资源紧张，10.38平方公里的“弹丸之地”，拥有上千家企业。2004年完成工业总产值120.80亿元。10年来，近60家企业陆续转出石龙，其中不乏税收一年近1000万元的上规模企业。目前，石龙镇工业用地基本上所剩无几。大量小规模、高能耗、处于产业链条低端的投资项目已经无法在东莞安家落户。(2)飞入地资源丰富。对于始兴县，广东山区和东西两翼的土地资源丰富，发展空间很大，对产业和项目的限制性要求较低，但由于缺乏关键性的生产要素，如资金、人才和管理经验，招商引资有一定难度，投资项目严重不足。3.运作方式(1)组织管理方面。在始兴县开发工业区建设“东莞石龙(始兴)产业园”，并成立“东莞市石龙(始兴)产业基地开发有限公司”和“东莞市石龙(始兴)产业基地开发管理委员会”，专门负责产业园的规划和管理。(2)税收分配方面。基地产生税收的地方留成部分由石龙和始兴按5：5进行税收分成，其他经济指标原则上也按此比例进行统计。(3)基地规划方面。该产业园总体规划面积400公顷，首期128公顷，合作期50年。基地的总体规划围绕“产业转移”和“生态环保”两大概念，整个规划设计以综合产业园为核心，在体现综合产业园和生态环境的包容性的基础上，兼容部分城市功能如商贸、医疗教育和 窗体顶端房地产业的综合性小区规划意念，力争将基地建设成像石龙新城区的既适合转移产业发展，又符合人居环境的“蓝天、碧水、科技园”。4.合作结果目前，投资总额达3.8亿元，总共用地1000余亩，占工业基地总面积的1/6以上。首个进入产业基地的项目由广州某锂能新材料科技公司开发，已通过国家专利申请，是国家863工程的预备项目。协议书上明确，该项目占地100 亩，首期开发40亩，总投资8000万元，首期投资2000万元。另一家科技公司的业务涵盖精细化工、玩具、鞋业、制衣及其他深加工项目，还包括取得世界专利的手机屏蔽产品。总占地面积1000亩，投资总额3亿元，预计该项目实现产值 20亿元。三、深刻认识飞地经济的重大意义三峡库区经济发展滞后，导致全市统筹城乡发展任务更加艰巨，究其原因，既有三峡库区基础薄弱，发展后劲不足的原因，又有来自于体制和机制方面的原因。库区经济如何进一步在体制和机制上创新发展，是一个全新的重要课题。发展飞地经济就是重要的体制和机制创新，打破传统的行政体制限制，激发新的机制活力，按照科学发展观和市场经济需求科学合理地配置体制资源，保障社会和自然的和谐发展。可以说，“飞地经济”是三峡库区乃至重庆市科学发展的快捷之道。(一)飞地经济是打破区域经济发展不平衡的新途径。由于多种原因，重庆经济发展一直处于发展不平衡状态。主城部分地区已经逐步进入工业化中期和后期阶段，而库区大部分地区仍在工业化的初期阶段徘徊。通过发展飞地经济可以不断提升库区经济总量和质量，缩小主城与库区之间的差距，协调重庆经济平衡发展。(二)飞地经济是解决经济发展瓶颈制约的新举措。主城地区土地缺口较大，而资金、信息、技术却相对宽裕。库区的发展瓶颈主要表现在发展资金欠缺、技术落后、信息闭塞等方面，而土地资源较为充裕，人工成本相对低廉。通过发展飞地经济，将主城的信息、资金、技术与库区的土地、人力、自然资源相结合，可以一举解决主城和库区各自的发展瓶颈问题。同时，东部沿海地区因过度开发，发展空间正在逐步缩小，瓶颈制约凸显，向内地转移产业，寻求新的发展空间，发展飞地经济，加快产业转移步伐，既体现了市场机制的引导作用，又体现了科学发展观的必然要求。(三)飞地经济是推进经济结构调整的新思路。主城地区与库区在经济结构方面的差异比较大。主城地区可以通过发展飞地经济将一般制造业向库区梯次转移，将有限资源用于大力发展现代服务业、高新技术和先进制造业。而库区通过飞地经济承接转移，弥补在产业结构方面的不足，这样就解决了调整结构一刀切的难题。(四)飞地经济是改变库区经济发展落后面貌的新模式。我市的贫困地区主要集中在库区，库区内国家扶贫开发工作重点县有万州、城口、巫溪、巫山、奉节、云阳、开县、丰都等8区县，超过库区区县总数的一半，占全市国家扶贫开发工作重点县总数的57%。多年来，市委、市政府对库区的扶贫多采取资金和项目扶贫，包括以工代赈、生态移民、异地搬迁等多种方式。这些扶贫方式对促进库区脱贫致富起到了很大作用。而通过发展飞地经济可以对库区的脱贫工作产生更为积极的影响：一是在贫困地区建立飞地经济园区，可以更加调动积极性，实现高层次脱贫；二是树立榜样，实现先进理念、先进管理脱贫；三是可以尽快就近、就地转移贫困地区劳动力，实现转移脱贫。四、深入分析飞地经济的基本条件发展飞地经济，对三峡库区的发展意义重大，具备了必要性；但可行性如何，尚需论证。经过深入分析，可以认为在三峡库区发展飞地经济的条件已经基本具备。(一)地理相近。地理相近，一方面有利于飞入的企业继续维持原有的业务关系，不会因为企业的搬迁而丢失区域市场；另一方面，地理相近也意味着文化的相通，减少两地企业及政府沟通的障碍。再者，相近或相连的地理位置便于使飞出地与飞入地保持天然的联系。三峡库区与周边地区地理相近，人文相亲，经济往来密切；同时，一条长江将库区与西部内陆地区和东部沿海地区联结，库区处于“沿江经济走廊”的重要节点，加上南北出境干道已经打通，水陆空立体交通网络正在逐步构建，可谓承东启西、南引北联，具备发展飞地经济的条件。(二)优势互补。要实现双赢，必定要通过合作解决双方的困境所在。或者是人力、自然资源上的优势，或者是市场上的优势，只有对双方都能产生吸引力，才能实现飞地经济模式的重要特性“双赢”。三峡库区人力和自然资源丰富，政策优势明显，但技术、管理、市场等方面的必备要素尚很欠缺，寻求合作，实现双赢，是实现库区可持续发展的现实要求和明智选择。(三)成本落差。土地成本、人力成本以及其它收费成本的因素无疑是双方合作的重要经济条件，但是这种成本的落差只有达到一定的水平才会有吸引力，据调查统计，这种成本的落差要达到1/3以上通常才会产生吸引效应。具了解，对在三峡库区落户企业的土地使用费征收，有不少区县执行的是国家最低限价，甚至零地价（以承诺税收为前提）；同时，库区人力成本低廉，发展环境宽松，对外地企业有较强的吸引力。(四)发展时机相随。发展飞地经济的两地区域经济发展的时机要相随。东部沿海战略的成功实施，为现今的中部崛起、西部大开发提供了契机。长三角的持续高速发展已使区域吸引资金的综合优势凸显，但高速发展也使得商务成本显著提高。很多迹象表明，东部的产业梯度转移已经开始，并且这种转移是有规律可循的，是符合邓小平同志“先富带动后富”的渐进发展思路的。同时，市内主城“退二进三”产业转移也正在加紧推进。正是这样，形成了三峡库区的发展机遇。抓住机遇，积极应对，承接发达地区产业转移，才能尽快实现库区经济的跨越式发展。五、初步探索飞地经济的生动实践飞地经济的一个重要特征是“互动”，终极目标是实现“双赢”。积极创造条件，寻找发展契机，创新发展方式，实现“你中有我”、“我中有你”，形成合谋共进、同步发展的机制体制，这便是飞地经济的本质。近年来，云阳县立足于客观实际，不断加大探索力度，飞地经济的种子已根植于经济土壤并悄然萌芽。(一)正视现实，产业空虚问题突出云阳是库区农业大县、人口大县、移民大县，由于历史和自然的原因，产业基础差、底子薄。据统计，1950年至1985年，国家向云阳累计投入人均仅98.81元，是全国同期平均水平的9.26%。由于国家投入少，全县交通、通讯、能源、水利等基础设施建设严重滞后，经济社会发展缓慢。在移民搬迁过程中，处于淹没线下的181家工矿企业，经过关、停、并、转，仅存25家，就业岗位减少1.5万个，食盐、氮肥、杜公酒、针纺等26个优势产品随之在市场上消失，原本薄弱的工业家底几乎消耗殆尽。随着库区蓄水，县内沿江沿河大批经济林木被砍伐，一些种植、养殖等优势农业产业遭受重创；大片良田沃土被淹没，全县淹没耕地2158.44公顷，人地矛盾更加突出，人均耕地仅0.7亩；耕地综合生产能力下降，人均稳产高产农田不足0.3亩。农民生产生活条件变得愈发恶劣，生计面临困难，“三农”问题更加突出。由于上述原因，云阳县产业发展更加滞后，具体表现在：一是农村经济以粮猪型结构为主体，农业基础脆弱，处于“靠天吃饭”的局面。二是工业经济以传统产业和产品为主，企业量少体弱，技术落后，科技含量低，缺乏市场竞争力。三是旅游、商贸流通及服务业尚处在移民搬迁后的恢复成长期。2000年，全县实现地区生产总值22.61亿元，人均GDP为2200元，工业总产值8.29亿元，工业经济效益综合指数53.4%，地方财政收入1.08亿元，农民人均纯收入1495元，各项指标在全市排名均靠后。全县共有贫困人口36.59万人，占全县农业人口的31.7%。(二)另辟蹊径，飞地经济初现端倪进入“十五”时期，三峡库区工作重点逐步由移民搬迁转向生态保护和经济发展。通过深入调研，借助国家优惠政策扶持，立足于自身优势，着力于生态保护、破解产业空虚、解决移民就业，“借鸡生蛋、借力发展”成为云阳县委、县政府一班人的共识。云阳县立体气候明显，生物资源丰富，特色突出，曾是全国油桐、山羊板皮、中药材基地县。通过近年来农业产业化战略的实施，山羊、中药材、油桐、柑橘、蚕桑等优势农产品规模逐渐扩大、品质逐渐提升。主要矿产资源储量大、品位高，其中粉石英储量达5000万吨，居全国第四，含二氧化硅98%以上；岩盐储量6.7亿吨，含氯化钠87%以上；煤炭基础储量3000万吨。此外，云阳县还拥有比较丰富的水能、风能和天然气等能源，拥有廉价的劳动力资源，为产业发展提供了必备条件。市级工业园区的发展、民营企业的壮大、三峡移民文化的汇聚、生态环境建设的推进，也为承接产业转移、加快产业发展奠定了坚实的基础。放眼国内，随着经济的快速发展，沿海等经济发达地区受土地稀缺、资源贫乏、用工成本高等制约日益明显。为了提高土地利用率，在更大范围内进行资源整合，实现快速发展，合作共赢，积极发展飞地经济，部分地区已取得一定成效。同时，随着沿海产业加快向内地转移，三峡库区建立飞地经济试验的绝好时机已经来临。通过建立飞地，不仅可以做到产业转移，人才、技术、资金都能转移。这是发展与保护并重，内引与外联并举，将取得优势叠加、多方共赢、经济与社会统筹、人与自然和谐的效应。正是基于这种认识，云阳县委、县政府决定利用资源优势和政策优势，借助对口支援机遇，借鉴各地成功经验，探索飞地模式，积极建立飞入地，主动寻找合作伙伴，大力招商引资，引进科技含量高、投资规模大、经济效益好、污染程度低、技术密集型的大项目，实现经济发展的大跨越。1994年，江苏省开始对口支援云阳。通过积极接洽和大力争取，云阳县不但在社会事业项目建设上获得较大援助，双方还在经济合作方面取得较好成效。特别是从2000年开始，双方加大了经济合作力度，江苏省帮助云阳县引进大批工业企业，并在技术、资金、人才方面给予大力支持，推进了云阳工业的发展，增强了云阳经济发展的造血功能。苏州市太湖绢麻纺织有限公司2005年2月在云阳组建了云阳太湖丝绸有限公司和金福绢麻纺织有限公司，安置职工500人，2008年实现产值6000万元。目前，第二期工程已竣工投产，计划在两年内实现绢丝年产量720吨，年销售收入1.73亿元，安置从业人员1450人。江苏恒顺醋业股份有限公司于2003年在云阳投资建立了调味品公司，2008年，公司完成技改扩能，形成年产香醋2000吨、豆瓣2000吨产能，当年实现产值1080万元，安置移民80人。峻西实业有限责任公司年产9000吨铜材加工项目，于2008年5月正式投入生产，实现产值过2亿元，位居云阳工业企业榜首。江苏雨润食品产业集团拟投资2.5亿元，在云阳建标准化屠宰加工场、生猪种繁场各1个，年屠宰生猪150万头，项目建成后可实现年销售收入10亿元。该项目已与云阳县正式签约，并完成工商注册、厂房选址及初设等前期工作。2006年，随着市委二届九次全委会作出由重庆主城区对口支援三峡库区的决策，云阳县成为了九龙坡区的对口支援帮扶县。九龙坡区委、区政府高度重视对口支援云阳工作，在重庆市率先拉开了主城区对口支援三峡库区的序幕，组织专门班子深入调查研究，编制了九龙坡集团对口支援云阳县“十一五”规划和重庆市九龙坡集团对口支援三峡库区云阳县工作五年（2008-2012年）规划，并对年度帮扶任务进行逐一分解，使对口支援工作思路清晰、目标明确、措施具体，确保了对口支援工作有序进行。云阳县抓住这一千载难逢的机遇，主动对接，扎实工作，三年来，对口支援及飞地经济结出了丰硕成果。一是互建工业“园中园”。为创造性地贯彻落实重庆市委二届九次全委会议精神，加快库区产业发展步伐，拓宽移民就业渠道，助推两地经济更快发展，按照“发挥优势、整合资源、市场配置、互利共赢”的原则，2006年8月，九龙坡区政府与云阳县政府签订了互建“工业园中园”框架协议。协议约定，双方分别在辖区内市级特色工业园区内划出1平方公里的工业用地，用于两个“园中园”建设。基础设施建设由双方各自负责。九龙坡区和云阳县分别负责为在对方的工业园区建设的“园中园”定位核心产业，策划、引进关联产业项目，打造特色产业链。项目的前期筹建、土地出让、债权债务及建设中的管理工作遵循属地管理原则，由当地政府和工业园区负责，另一方协助。入驻“园中园”的企业用工应优先安排云阳移民工。在九龙坡区的“云阳工业园”所实现的税收收入按现行财政体制，税收分成留九龙坡区部分归九龙坡区政府所有，税收分成留市部分由双方积极向市政府争取按三峡库区政策全部返还云阳县；在云阳县的“九龙坡工业园”所实现的税收收入地方留成部分全部归云阳县政府所有。两地政府正在按照协议积极推进相关工作，截至目前，已完成“园中园”选址定点和范围确定工作，并启动基础设施建设。同时，为帮助云阳县搭建工业发展平台，增强招商吸引力，九龙坡出资，首期援建云阳工业园区2万平方米标准厂房，目前已开始场坪。二是大力推进产业联动。在九龙坡区的支持和引导下，旭恒橡胶制品有限公司将摩托车轮胎生产线项目整体搬迁到云阳县，自开工建设以来，项目进展顺利，于2008年9月投入试生产，累计完成投资3300万元，形成年产摩托车内外胎600万条产能，项目达产后可实现年销售收入8000万元，年利税750万元，提供就业岗位300个。产业化养蜂及年产1000吨优质蜂产品深加工项目建成投产，总投资1000万元，预计实现年产值3000万元，年利税200万元，新增就业岗位100个。九禾农资公司建设完成云阳测土配方施肥中心及农资销售点，已实现销售收入3000多万元；建设10万亩高芥酸油菜基地，首期2万亩于2007年底启动，2008年平均亩产达到150公斤，当地农民增收686.3万元。伟盛燃气公司投资800万元建设民用天然气项目已开工建设。重庆隆鑫工业（集团）有限公司和鑫源摩托车等公司积极采购云阳曲轴产品并帮助云阳县曲轴有限公司推进技改，2008年云阳县曲轴有限公司年产80万套通机曲轴技改项目建成投产，生产摩托车及通机曲轴356万套，同比增长103.4%，实现产值近亿元。此外，九龙坡还积极组织引导有关部门和多家企业多次来云考察洽谈，开展对口支援活动，招收农民工，为促进两地经济合作，实现产业联动献计出力。三是积极实施智力帮扶。三年来，九龙坡帮助云阳县培训各类人才597名，接收挂职干部70名。九龙坡对口支援集团向云阳派出20名优秀干部和专家，用新理念新方法指导和带动云阳乡镇、部门工作，为云阳的经济社会发展作出了很大的贡献。四是深入开展劳务合作。九龙坡除了在经济合作、社会事业援建、人才交流培训等方面给予云阳大力援助外，还始终把促进云阳移民的安稳致富作为重要工作来抓。在九龙坡各级领导的关心支持下，有关部门积极组织辖区内企业多次来云现场招聘、点对点招聘，有力促进了劳动力转移就业并取得了实效。截至2008年，共接收云阳县劳动力转移就业7322人次，其中直接转移就业6321人次，开展中长期技能培训1001人。转移就业不但使移民增加了收入，还让他们学会了一技之长，拥有了谋生的手段，解决了他们的后顾之忧。这些移民务工人员工作、生活安定，情绪稳定，并逐渐融入了当地社会，为九龙坡区经济社会发展贡献力量，基本实现了安稳致富的目标。通过深入开展对口支援活动，大力招商引资，发展飞地经济，云阳县经济社会实现较好较快发展。2008年，全县实现地区生产总值66.48亿元，比2000年增长194%；人均GDP达到6575元，增长199%；工业总产值32.5亿元，增长292%；工业经济效益综合指数116.9%，提高63.5个百分点；实现地方财政收入2.61亿元，增长141.7%；农民人均纯收入达3349元，增长124%。全县共有贫困人口14.9万人，比2000年减少21.69人；占全县农业人口的13%，降低18.7个百分点。(三)冷静审视，飞地经济尚还稚嫩云阳县探索飞地经济模式虽取得一定进展，但尚处于起步阶段，机制体制还不健全，许多工作还需进一步细化和完善。1.发展基础平台尚未夯实。由于库区环保要求，基础条件差，客观上形成招商引资的壁垒，招引项目数量少、质量差，对其他地方的工业园区缺乏吸引力，无法实现“借鸡生蛋”。同时，由于建设资金严重匮乏，本县工业园区基础设施尚不完善，影响项目入驻，特别是一些高科技、环保节能型的好项目，因迟迟不能入驻而“改嫁”，让人扼腕叹息。2.双向互动机制尚未建立。目前的飞地经济尚以“对口支援”为动力推进，缺乏平等的对话机制，动力不足，推进不力，效果差于预期。2006年8月，九龙坡区政府与云阳县政府签订了互建“工业园中园”框架协议，时间已过去两年多，尚未取得实质性进展。据了解，同在库区的奉节县与重庆主城沙坪坝区发展飞地经济，已经取得一定进展，奉节县通过在沙坪坝区建立“飞地”，发挥沙坪坝主城区和奉节优惠政策相结合的优势，有效提高了招商引资的吸引力。3.择优选良机制尚未形成。三峡库区由于基础条件差，加上准入条件较为苛刻，限制高能耗、高污染的项目，导致承接产业转移的能力不强。同时，作为“飞入地”，往往处于劣势，强烈的发展愿望导致“饥不择食”，而“飞出地”输出的多为当地较为落后或者发展空间受限的企业和项目，有的产品附加值低，技术含量不高，产业链不长，在一定程度上与内地经济缺乏密切联系，最终将给当地的经济可持续发展带来一定的负面影响。4.飞地经济模式尚未推开。我县飞地经济的实践尚只在县级以上层面进行，县乡之间、乡乡之间层面尚未展开。几个重大乡镇的工业小区建设处于起步阶段，“全民招商、借力发展”的意识还不够浓厚，“产业共育、利益共享”的格局尚未形成。六、快速推进飞地经济的健康发展飞地模式的成功运用，为三峡库区发展工业和招商引资项目落地提供了平台，为农村富余劳动力转移提供了机会，为产业集聚提供了空间，是三峡库区实现生态修复、经济发展、社会和谐的有效途径。但目前库区发展飞地经济尚面临诸多障碍，一是制度性障碍，飞地经济合作模式牵涉到两地政府的行政权和管辖权，需要协调和沟通；二是观念性障碍，由于受地理区位、自然环境等条件限制，“飞出地”和“飞入地”人们的改革意识、开放意识、价值观念有所不同，如何树立共赢观念；三是管理性障碍，作为“飞入地”，三峡库区教育水平、经济状况、社会文化背景等相对落后，由此导致管理理念的落后。飞地经济是一件新鲜事物，有待于我们在实践中探索、在实践中发展、在实践中完善。就目前来讲，建立完善飞地经济模式，推进库区产业发展，要重点抓好以下几项工作：(一)制定规划，实现飞地经济科学发展按照科学发展观的要求，根据统筹城乡发展、建立内陆开放型城市的目标，结合对口支援工作，认真分析主体功能区的分工和定位，对三峡库区发展飞地经济进行科学规划。一是全面考虑“飞入地”的资源优势，输入符合当地需求的产业。三峡水库是国家重要的淡水资源储备库和生态环境战略保护区，特别是云阳县地处库区腹心，产业定位只能是“生态特色产业”。要严把准入关口，严控高耗能、高污染的项目，要大力引进科技含量高、带动能力强、清洁环保型项目，才有利于区域经济结构的提升和经济社会的可持续发展。二是全面考虑“飞出地”的实际需求，制定详实可行的梯次输出方案。近年来，主城地区因受资源、土地、人力等制约，产业结构调整步伐进一步加快，机械制造、服装电子等劳动密集型产业和农副产品加工等资源加工型产业正在实施梯度转移，三峡库区因距离近，同时政策优惠、资源丰富、人力充足，成为主城“飞出地”的首选承接地。制定规划时，要从“飞出地”的实际出发，制定梯度输出方案，推进产业转移有序进行。三是全面考虑各地区的长远利益，制订政策措施，促进飞地经济健康平稳地发展。(二)放开手脚，探索飞地经济多种模式从三峡库区目前的情况来看，发展飞地经济可采取三种模式：一是借鸡生蛋。借其他地方的工业园区来发展自己的招商引资项目。如三峡库区的秭归县，工业项目可享受国家优惠电价，该县引进的20万吨电石项目，由于受市场准入限制，不能放在本县，于是将该项目落户在了宜都开发区。二是筑巢引凤。可在库区各区县现有开发区中划出一片，固定用作专业园区，形成“园中园”。或者在园区之外的某个地方设立新的产业园区，作为现有开发区的延伸，形成“园外园”。三是净地托管。即工业园区规划不变、行政区划不变，拆迁安置由当地政府完成后，净地交给有实力、有品牌的开发区来建设、管理、开发。(三)放宽眼界，拓展飞地经济发展空间目前库区更多扮演的是“飞入地”的角色，正因为这样，在一定程度上限制了飞地经济的发展。要突破思维定势，放宽眼界，不但要考虑库区作为“飞入地”承接国外、市外或市内主城区产业转移，还要充分考虑库区内各区县间“飞出”与“飞入”的关系，同时，不但要着力于“飞入”，还要争取“飞出”。要扩宽视野，采取扎实有效措施，力争把飞地经济做大盘活。拓展飞地经济，重点要实施好优势企业“走出去”战略。要充分认识到，在新一轮经济发展格局中，争夺资源和要素的主战场，将由发达地区转移到欠发达地区。资源性为主的产业，构成了飞地经济的基础。要鼓励优势企业到省外、国外发展，建立域外飞地经济基地，加快“走出去”步伐，这样有利于重庆市特别是三峡库区在经济发