村民自治的问题与对策.doc

村民自治的问题与对策湖北省黄石市村民自治情况调研报告胡远培（马克思主义学院0801班） 指导老师：熊德仁【摘要】村民自治是实现农村管理民主的重要途径，是建设社会主义新农村的重要内容。在当前村民自治的实际运作中，存在决策主体缺位，“两委”关系模糊等突出问题，需要从村民自治的自治主体、自治组织以及其监督、决策等方面进一步完善村民自治制度。【关键词】村民自治；黄石市；问题；对策“三农”问题一直都备受国家、社会的关注，近年来在农村实行了较多的制度改革，使得基层民主不断健全，而村民自治制度就是基层民主实施的土壤。村民自治制度，简言之，就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理与农民自身相关的事务，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基层民主政治制度。1987年六届全国人大常委会第23次会议审议通过了中华人民共和国村民委员会组织法（试行），并于1988年6月1日起试行。该法的制定，标志着我国村民自治制度的正式诞生。之后，在1998年11月4日九届人大第五次会议上，又对该法进行了修订并正式颁布实施 。经过多年的村民自治制度实践证明，村民自治深得广大农村基层干部和农民的欢迎，已成为当今中国农村扩大基层民主和提高治理水平的可靠保障，是建设社会主义新农村的有效方式，是推进新农村政治制度改革和创新的有效途径。然而，由于村民自治尚处于实践与理论互动的艰难探索时期，也缘于这种渐进性的制度性革命势必对传统的政治文化与现行的政治经济体制产生根本性的冲击，村民自治在实践中就必然面临着一系列问题。要发现村民自治的具体问题所在，进而解决这些问题，首先必须从实践中寻找答案。为了进一步深入了解村民自治制度实施的现状，湖北师范学院马克思主义学院暑期社会实践专项调查对针对黄石市村民自治进行了专项调查。本次调查采用问卷法和访谈法相结合进行开展，共发放问卷245份，回收有效问卷239份。本文旨在根据本次调查所取得的资料，同时结合我院寒假社会实践的数据和成果，对黄石市村民自治制度实施中所存在的主要问题作出分析，并提出政策性建议。村民自治存在的突出问题 自村民委员会组织法正式颁布实施以来，我国的村民自治工作经历了一个探索发展并逐步发展壮大的过程，目前已取得显著成就。但是，不可否认，村民自治在当前仍然存在这许多突出问题，其实施情况与法律制度的要求仍存在着较大差距。1、村民自治意识和能力欠缺。村民的民主参与意识和能力主要体现在参与村级规章制度建设，参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督以及村民维权状况等方面。调查中有多个选项涉及上述方面的内容：当问及是否知道本村存在着关于选举及财务等方面的规章制度或是村规民约时，只有27.20%的村民知道村里存在着关于选举及财务等方面的规章制度或是村规民约，高达72.80%的村民表示不知道或是不清楚村里是否存在着这些内容；当问及村民参加民主选举所持态度时，只有48.12%的村民表示自己积极参加，而另外的超过半数的村民要么无所谓，要么消极应对；村民对于村干部不作为或是不满意或是没有想象中的那么好时，只有11.30%的村民表示会联合其他村民对村干部进行罢免。上述情况表明，村民对于村级规章制度缺乏基本了解，那么村民参与村级规章制度建设就更加有限；村民对于村级各类民主参与方式，缺乏参与目的性，参与意愿不强烈，自我维权意识淡薄。这些问题的存在，足以说明村民自治并不具备良好的社会成员自觉性基础。2、村委会和村党支部关系模糊。村委会组织法规定农村党支部是“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”这里所强调的农村基层党支部的“核心作用”，不是村务领导核心，而是政治领导核心，党要管党，党不能代行村委会村务职权。村党支部的主要职能是从政治上、思想上和组织上管好党员干部，确保村民自治制度的有效实施，在村级重大决策问题上把握好政治方向。但是，村委会与村党支部这种关系并没有得到村民充分的认可和回应。调查显示（如表一），只有20.08%的村民能够正确认识到村委会与村党支部之间的关系，另有17.57%的村民认为村委会与村党支部之间是平级关系，34.23%的村民认为村委会与村党支部之间是指导与协作的关系，有27.62%的人对于村委会与村党支部之间的关系不清楚。表一：您认为村委会与村党支部两者之间的关系平级关系指导和协作关系领导与被领导关系不清楚数量42834866百分比17.57%34.23%20.08%27.62%近80%的村民未能正确认识村委会和村党支部之间的关系，这是村委会与村党支部权能没有分开，权利义务界限模糊等现象在群众中的反映。事实上，在许多村出现村委会和村党支部是 “两个班子，一套人马”或村党支部“一元化”领导的情况，完全混淆了村委会与党支部的关系。3、镇政府和村委会的关系尚未理顺。村委会组织法规定：“乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”从而从法律上明确了镇政府和村委会的指导与协作关系。然而我们调查发现，能够正确认识镇政府和村委会二者关系的乡镇干部、村委会成员占少数。调查显示（如图二），只有32.64%的乡镇干部、村委会成员能够正确认识镇政府与村委会两者之间的关系，5.02%的乡镇干部、村委会成员认为二者无任何关系，34.31%的乡镇干部、村委会成员认为二者是领导与被领导的关系，28.03%的乡镇干部、村委会成员表示对于二者的关系不清楚。同时，在访谈调查的过程中我们还了解到，镇政府通过干预村民委员会的选举以及对村治的行政控制等手段干预村内事物，从而使得二者关系出现模糊错乱，弱化了村委会的权力。4、村委会人员的产生形式不规范。村委会人员的选举是村民自治的第一步，村委会是村民自治的工作机构，直接关系到村民自治制度的推进。村委会组织法第十三条规定:村民委员会的选举，由村民选举委员会主持；村民选举委员会由村民会议或者各村民小组推选产生。然而在现实中村委会人员的产生却出现不规范甚至是违规操作的现象。调查显示（如图三），只有29.71%的村民认为自己村里的村委会成员是通过村民直接选举产生的，有22.60%的村民认为自己村里的村委会成员是由镇政府直接任命产生的，有35.56%认为自己村里的村委会成员是由上级提名，村民选举产生的，有19.25%的村民认为自己村的村委会成员是通过花钱买官产生的。5、村务公开的周期长、透明度低。村务公开是村民实施民主监督的重要途径之一。调查显示，村务公开的透明度不高，甚至出现做假帐的现象。84.10%的村民对本村的财务状况不了解。同时在对“您认为本村的村务公开的真实可靠吗”的回答中，只有18.83%的村民认为本村公开的村务是真是可靠的，另有60.67%的村民认为公开的村务内容存在虚假成分，还有20.50%的村民认为本村没有公开过村务或是对公开村务的真实性不了解。同时我们通过访谈和实地考察了解到，村务公开的周期长，一般情况都是一年公开一次，同时公开的项目内容也只是“粗枝大叶”型，缺乏细化。6、民主决策过程中决策主体缺位。村民自治作为农村居民的直接民主，其基本精神、 基本内容就是：凡是关系到村民群众利益的重大事项，由村民自己决定；涉及到村务日常管理，政策宣传以及与乡镇衔接等日常事务，由村委会决定。村民对村级事务的决定权，是村民自治权的集中体现，也是村民自治的关键环节。村委会组织法第十九条规定：涉及到村民利益的一些事项，必须经过村民会议讨论决定方可办理。村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议。从调查的结果看，多数地方的村民认为许多村级事务并没有征求自己的意见。55.66%的村民认为本村村务都是由村长和村委会决定的，18.41%的村民认为本村村务是由村党支部决定的，8.79%的村民认为本村村务是由村委会和村党支部进行协商决定的，另有2.51%的村名认为本村村务是在镇政府的干涉下决定的。可见，村级民主决策的实际运作与国家法律和村级制度的规定还有很大差距，村级民主决策在很大程度上还停留在“墙”上或“纸”上。优化村民自治的对策探讨针对当前村民自治实施的诸多问题，我们认为主要应当采取以下对策加以完善:1、提高村民的民主意识和民主参与能力。村民的民主意识和民主参与能力不高，归根结底受制于村民自身的知识和素质。村民自身的知识和素质提高了，村民对于村民自治的认识才会更加深刻，对于维护自身权利意识的就会增强，要求和参与民主的意识和能力就会提高。但是怎样来提高村民的知识和民主参与能力？我们认为应从以下两方面入手：一是对村委会组织法在农村进行广泛和深入的学习宣传。通过学习宣传让村民熟悉村民自治政策的各个环节，明确自己在村民自治中所扮演的角色以及所享有的权利，从而激发和树立起村民的民主参与意识；二是在镇政府的指导下、村党支部正确的领导下，开展民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的学习讲座，同时要求村委会在实际工作中规范村民自治内容和形式，严格按照村委会组织法的要求来进行操作。正所谓“一回生两回熟”，规范的次数多了，村民的民主参与意识与能力自然就能得以提升。2、进一步落实村级党政分开。要正确处理村委会和村党支部关系，必须在制度上明确合理的划分党支部和村委会的职权。既要在村党支部领导下充分发挥村委会的作用，又要加强村党支部对村委会工作的指导和监督。应出台相关的法律条文把规范村党支部和村委会之间关系的成果巩固下来。同时依据村委会组织法以及相关的法律法规，制定有关村委会与村党支部的实施细则，对村委会与村党支部的职权范围做进一步明确、具体的规定，使之具有可操作性。村党支部对村委会要做到领导但不包办，支持但不干预，监督但不越位。这是村党支部支持和保障村委会依法充分行使职权的一项原则，也是理顺两者关系，确保村民自治正常运作和深层拓展的关键。3、理顺镇政府和村委会的关系。如何去正确处理二者的关系，其实，村委会组织法对正确处理村委会与乡政府的关系已从法律上作出了明确界定，即“乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但是不能干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”村委会作为村民自治的工作机构，要正确对待“自治”，自治是在法律规定的范围内的自治，绝不是要搞独立，为所欲为。对于镇政府的依法行政，村委会应积极配合。镇政府是我国政权的最基层，是联结国家与农村社会的纽带，所以，镇政府要明确定位，其与村委会的关系不再是领导与被领导的关系，而是指导、帮助与支持的关系。对于村委会组织法规定的属于村民自治范围内的事务绝对不干预，要从“什么都要管”的思维中跳出来，明确什么该管，什么不该管，但同时也要对村民自治过程进行监督。4、规范民主选举。民主选举是村民自治的基础和前提。对于如何规范民主选举，我们认为应按照宪法、村民委员会组织法等法律法规，由村民直接选举或罢免村民委员会成员。村民委员会由主任、副主任和委员三至七人组成，每届任期三年。在选举过程中，村民委员会成员候选人由村民直接提名和参加投票选举，当场公布选举结果，做到公正、公开、公平。对于那些上级任命、花钱买官等产生的村委会成员应积极抵制，积极推崇由村民自己直接选举产生的村委会成员。5、深化村务公开，确保民主监督落到实处。必须规范村务公开的程序，保证村务公开的真实性，调整充实公开的内容，把村民迫切想知道公开出来，增强村务公开的针对性；创新和丰富公开的形式，可在充分利用公开栏之外，也可通过召开村民大会向村民报告工作，也可利用发放宣传单形式把村务的各种信息细化发放给村民等，确保公开的及时性。通过村务公开，化解各种矛盾，确保民主监督落到实处。6、纠正民主决策的决策主体。民主决策是村民自治的核心。鉴于当前村委会与村党支部在组成人员上的高度重合，甚至联合办公的现状，我们认为应加强村民会议，特别是村民代表会议的建设，真正发挥村民代表会议在村民自治中的最权威地位。对于村里的重大事物可以让村委会和村党支部分别进行讨论，然后以提案的形式提交给村民代表会议，由村民代表会议做出最后决定。结 语村民自治制度在我国普遍推行已有二十多年，它在实践中所显示出来的积极意义和成效有目共睹。但是，从政策的制定到具体的展开实施重视会暴露出许多新的问题，需要在实践中不断的加以创新，并着重在提高村民的民主意识和民主参与能力；明确村委会和村党支部各自的职责权限；理顺镇政府和村委会的关系；规范民主选举；深化村务公开，确保民主监督落到实处；纠正民主决策的决策主体等方面进一步推进和完善村民自治制度。参考文献：1、 福