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第四章政府预算编制与审批 本章目录第一节政府预算编制的原则和依据第二节政府预算编制的模式第三节政府预算收支测算的一般方法第四节部门预算的编制第五节财政总预算的编制和审批 财政金融学院 第一节政府预算编制的原则和依据 一 政府预算编制的原则 中华人民共和国预算法 规定 1 及时性各级政府 各部门 各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案 从每年11月前后布置预算编制工作到次年3月人代会讨论预算草案 通常只有两个月的编制时间 2 平衡性中央政府公共预算不列赤字 地方各级预算 财政金融学院 第一节政府预算编制的原则和依据 按照量入为出 收支平衡的原则编制 不列赤字 中央预算中必需的建设投资的部分资金 可以通过举借内债和外债筹措 地方政府不能举债 3 真实性预计数应尽量准确反映可能出现的结果 应付预算的非确定性和突发事件的存在 各级预算的预备费各级政府预算预备费的动用方案 由本级政府财政部门提出 报本级政府决定 第一节政府预算编制的原则和依据 超收收入 财政超收 年度收入决算数 年度收入预算数从2003年到2006年 中央财政年均超收2000多亿元 大量超收收入的存在影响了当年预算平衡且冲击预算执行 财政超收反映出预算编制不够准确 4 合理性预算编制应从全局出发 保证重点 兼顾一般 第一节政府预算编制的原则和依据 二 政府预算草案编制的依据1 国家法律 法规是国家意志的体现 也是政府履行其职能和实施宏观经济管理的依据和行为准则2 国民经济和社会发展计划 财政中长期计划以及有关的财政经济政策是政府经济活动的集中反映 十一五计划 2006 2010 3 确定年度预算限额1 预算限额制度 财政金融学院 第一节政府预算编制的原则和依据 预算限额分为总量限额和部门限额 总量限额 政府整体的预算限额 通常在宏观经济政策 国民经济走势 中期预算规划的预测基础上确定 部门限额 作为编制部门预算的依据 预算限额的主要内容包括 支出限额 收入限额 预算盈余或赤字 政府债务限额预算限额的形式 包括比例限制和平衡限制比例限制 1 将支出限定为GDP的一部分 2 规定本年支出相对于基准水平的变动幅度 财政金融学院 第二节政府预算编制的模式 一 政府预算编制的模式根据预算理论和政策 对预算年度资金总需求和总供给的可能性进行预测 在此基础上确定当年的预算资金总量 并按某种规则 将资金有效地分配和最终落实到各个部门和单位 以及政府的各项事业上二 政府预算编制模式的主要类型 一 按预算编制结构划分1 单式预算即把国家财政收支汇编在一个统一的预算表中 不再区分各类预算收支的经济性质 第二节政府预算编制的模式 平衡表科目由收入类科目 支出类科目和平衡三个部分组成 优点 1 能从整体上反映年度内政府财政收支情况 便于了解政府财政的全貌 完整性强 体现了国库统一和会计统一的原则要求 2 也便于立法机关的审议批准和社会公众了解 缺点 1 不能反映各项收支之间的对应平衡关系 不利于经济分析和宏观调控 2 容易造成经常性支出和建设性支出相互挤占 不利于考核资金的使用效益 第二节政府预算编制的模式 单式预算18世纪首创于英国 20世纪30年代以前 世界各国都实行单式预算制 这与当时国家职能的简化 财政活动范围的狭小 以及人们对财政计划的透明 公开 简单的要求是合拍的 在当时的历史条件下 起到了监督 控制财政收支的作用 2 复式预算复式预算是将同一预算年度内的全部预算收入和支出 按经济性质划分 分别汇集编制成两个或两个以上的预算 第二节政府预算编制的模式 复式预算1927年在丹麦首次使用复式预算一般分为 1 经常预算 经常预算主要包括政府一般行政经费支出 而其收入来源主要包括各项税收收入以及一部分非税收入 在一般情况下 经常预算的收支应保持平衡并力争结余 结余额转成资本项目的收入项目 2 资本预算 资本预算主要包括政府的各项资本性支出 如政府对国营企业的投资 对公共工程项目的投资 战略物资储备 政府贷款以及偿还 第二节政府预算编制的模式 国债和国外借款等支出 其收入来源主要包括经常预算转来的结余额 国债收入和国外借款收入等 复式预算的特点是用特定的预算收入来保证特定的预算支出的需要 在预算收入和支出项目之间建立稳定的对应关系 优点 具体反映预算平衡情况 特别是预算赤字和盈余的成因 便于改善财政资金的管理 避免不同性质的财政资金相互挤占 增强预算透明度 第二节政府预算编制的模式 缺点 1 把统一的财政收支分列在不同的平衡表内 打破了预算的整体性 2 复式预算的资本支出的资金来源主要依赖于举债 如果举债规模控制不当 容易导致通货膨胀 物价上涨 影响国民经济的稳定 3 结构比较复杂 增加了编制的难度 复式预算的出现与政府开支大幅度增加有直接的关系 由于政府活动范围扩大 财政开支也随之增加 正常的收入已不能满足支出的需要 政府只有通过借债来弥补 由于债务不仅要还本 第二节政府预算编制的模式 而且要支付利息 因此用债务收入安排的支出应该是有收益的项目 这样就有必要将政府的支出划分为一般性支出和资本性支出 我国的复式预算 1994年 中华人民共和国预算法 第26条规定 中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制 1995年 中华人民共和国预算法实施条例 第20条规定 各级政府预算按照复式预算编制 分为政府公共预算 国有资产经营预算 社会保障预算和和其他预算 第二节政府预算编制的模式 二 按预算编制方法划分1 基数预算2 零基预算 三 按预算编制的导向划分1 投入预算2 绩效预算绩效预算亦称为效益预算 它是在本世纪50年代初由美国联邦政府首先提出并应用于政府支出管理的预算模式 绩效预算作为一种公共支出预算模式 是由绩 效 第二节政府预算编制的模式 和预算三个要素构成的 绩 财政支出要实现的目标效 用具体指标评估完成目标的情况和取得的成绩预算 财政为这一支出目标提供的拨款额降低政府提供公共产品的成本 提高财政支出效率绩效预算关注的不是预算的执行过程 而是执行结果 四 按预算作用的时限划分1 年度预算2 多年预算 第二节政府预算编制的模式 五 按预算收支平衡状况划分1 平衡预算2 差额预算 第三节政府预算收支测算的一般方法 一 定性法1 基数法2 零基法二 时间序列法1 移动平均法2 指数平滑法三 因果分析法四 模型法 第三节政府预算收支测算的一般方法 国债余额管理制度立法机关限定年末不得突破的国债余额的上限 国债余额 1 中央政府历年预算赤字和盈余相互冲抵后的赤字累积额 2 向国际金融组织和外国政府借款统借统还部分 3 经立法机关批准发行的特别国债累计额在国债余额管理制度下 财政部在一个预算年度内可以自行安排国债的规模 只要年末国债余额不 第三节政府预算收支测算的一般方法 超过人大审批的限额即可 财政部需考虑以下因素 1 当年预算赤字一般情况下 年度预算赤字就是当年新增国债限额2 对企业债券的挤出效应3 居民应债能力4 与货币政策的协调 第四节部门预算 一 概念部门预算是部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要 由基层预算单位编制 逐级上报 审核 汇总 经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划 1 编制范围 涵盖部门所有收支2 支出 全面反映部门各项资金的使用方向和具体使用内容3 编制程序 从基础预算单位编制开始 逐级审核汇总形成 第四节部门预算 4 具体化程度 反映了本部门所有收支预算总额 反映了收支按单位和预算项目的构成情况 反映了单位和项目的收支按功能分类的具体构成情况5 合法性 二 部门预算与功能预算的区别功能预算 收入按类别 支出按功能来编制 不以预算部门作为划分标准 根据政府的职能和经费性质对支出加以分类 第四节部门预算 部门预算是按部门分类来编制预算 在部门下又根据部门行使的职能不同安排不同功能支出 部门预算的优点 一个部门行使各项职能所需要的经费在一个预算中反映 使预算在形式上更加完整一个部门所有的资金编入一本预算 使预算在内容上更加全面预算从基层汇总形成 不仅包括收支总数 还包括全部收支的单位构成 功能分类构成 使预算内容更具体 第四节部门预算 部门预算与功能预算的区别 1 预算编制分类基础不同 功能预算 按支出功能分类部门预算 按部门分类 部门将涉及本部门的所有资金统一编入部门预算2 预算涵盖范围不同功能预算 限于财政预算内资金部门预算 预算部门的全部收支 预算内外收支 第四节部门预算 3 预算管理的侧重点不同功能预算 侧重于财政收入 支出结构分析和财政宏观情况分析 有利于国家宏观经济政策和财政调控政策的实施 部门预算 侧重于反映某一部门的全部收支情况 强调部门行使职能过程中各项预算的全过程管理 突出预算的事前控制作用 4 预算管理的方式不同功能预算 同一部门不功能的经费由不同的机构 第四节部门预算 管理部门预算 同一部门所有经费都由一个机构管理5 预算编制的方式不同功能预算 自上而下部门预算 自下而上6 预算细化分类不同功能预算 按功能细化部门预算 以部门为基础 对部门内的各项资金再按功能 科目细化 第四节部门预算 三 部门预算编制的程序中央部门预算的编制程序是 两上两下 1 单位提出概算 经主管部门审核汇总后报送同级财政部门 一上 目前中央部门不报收入预算 只报支出 2 财政部门下达预算指标 一下 3 各单位根据财政分配的预算指标 编制正式预算 报送同级财政部门 二上 第四节部门预算 4 财政部门正式批复预算 二下 四 部门预算的编制部门预算由一般预算和基金预算构成 它们又分别由收入预算和支出预算构成 1 部门收入预算的编制1 一般预算收入的编制内容包括由财政拨款形成的一般收入 单位自行组织的预算外资金收入和其他收入 第四节部门预算 2 纳入预算管理的政府性基金收入预算的编制内容实行收支两条线 收入全额上缴国库 先收后支 专款专用 并且在预算上单独反映编列编制原则 综合预算 优先保障 定员定额2 部门支出预算的编制1 部门基本支出预算的编制基本支出预算是行政事业单位为保障其机构正常运转 完成日常工作任务而编制的年度基本支出计 第四节部门预算 划 具体包括人员经费和日常公用经费2 部门项目支出预算的编制项目支出预算是行政事业单位为完成特定的工作任务或事业发展目标 在基本预算支出之外编制的年度项目支出计划 项目分类 基本建设类 行政事业类 其他类 编制原则 综合预算 合理排序 追踪问效项目支出预算的编制方法实质是零基预算 第五节财政总预算的编制和审批 一 中央政府预算的编制内容包括 1 本级预算收入和支出 2 上年度结余用于本年度的支出 3 返还和补助地方的支出 4 地方上解收入二 地方政府预算的编制内容包括 1 当年预算收入和支出 第五节财政总预算的编制和审批 2 上年结余当年安排支出的部分3 上级返还和补助收入4 返还和补助下级的支出5 上解上级的支出6 下级上解的收入三 全国总预算的编制财政部将中央预算和各省级财政总预算进行审核和汇编后形成全国总预算 第五节财政总预算的编制和审批 四 政府预算的审批 一 预算审批的意义审批部门包括 1 财政部门 2 立法机关意义 1 体现了公众的预算权利 2 能够统筹和优化预算 二 发达国家的预算审批类型 1 立法机关权利较大 如美国 第五节财政总预算的编制和审批 2 立法机关权力较小 如德国 英国 日本可借鉴的经验 1 组织体系 美国在国会内部成立了预算办公室 有专门负责预算支出审批和预算收入审批的委员会 国会审计总署2 审批时间一般要求政府提前三个月到半年将草案提交给议会