从户籍限制走向迁徙自由

从户籍限制走向迁徙自由 谢锐勤 第一作者简介：谢锐勤（1983 ），男，汉族，华南农业大学人文科学学院法学系学生。 李颖 钟晗（华南农业大学人文学院 广东广州 510642）【摘要】随着改革开放和市场经济的发展，我国开始放松城乡壁垒的传统户籍管制制度。本文阐述了我国现行户籍制度产生的历史背景及演变进程，分析了现行户籍制度的弊端及其改革中的困境，并提出了相应对策。认为我国户籍制度改革发展的基本特征是渐进有序地从隔离走向开放。从户籍制度改革的政策取向看，人口流动和城市就业应逐步从区别待遇走向国民待遇，从户籍限制走向迁徙自由，农村劳动力应当获得同等的迁徙和就业权利。只有实行迁徙和就业自由，才能保障农民拥有平等的获利机会；才能促进农村和落后地区的发展；才能实现城乡共同增长和繁荣；才能建构独立人格理念和提高民族整体素质；才能实现人口产业结构转移和社会可持续发展；才能有效配置资源并形成竞争性的地方政府治理机制。【关键词】户籍制度 政策演进 改革反思 迁徙自由From the residency restrictions to freedom of movement（Xie Ruiqin Li ying ZhongHan）（College of Humanities and Social,South China Agricultural University Guangzhou 510642,China） 【Abstract】With reform, opening up and development of the market economy, China began to relax the barriers of traditional rural and urban household registration control system. The expounded Chinas existing household registration system and the historical background of the evolution process, the analysis of the current reform of the household registration system and its shortcomings plight, and made the corresponding responses. That the reform and development of Chinas household registration system is the basic feature of the progressive and orderly segregation towards opening up. From the household registration system reform policy perspective, population movements and urban employment from the differential treatment should gradually move towards national treatment from the residency restrictions to freedom of movement, the low quality of the labour force should be given the same freedom of movement and employment rights. Only with the adoption of free movement and employment, in order to ensure farmers have equal opportunities for profit;To promote the development of rural and backward areas;Urban and rural growth and to achieve common prosperity;To build an independent nation and improve the overall quality of character concepts;Population transfer and social structure in order to achieve sustainable development; to be effective allocation of resources and the formation of competitive local governance mechanisms.【Key Words】Household registration system; Policy evolution; Reform reflection; Freedom of movement一、引言户籍制度，是指与户口或户籍管理相关的一套政治经济和法律制度，其中包括通过户籍来证明个人身份、执行资源配置和财富分配。(1)直至今日，我们生活中的诸多方面仍受制于户籍制度，从衣食住行到生儿育女，从升学求职到政治参与，都或多或少受户口因素的制约。当我们置身于这一制度之中时，常常不知不觉地把它作为一个既定的、不变的存在，较少去思考它存在的合理性。即便它给我们的生活带来诸多不便，我们只会绕过它或去适应它，却较少去思考改造这一制度的必要性和可能性。正因如此，把1949年后的中国户籍制度作为一个独立的考察对象，从整体上去考察它的形成、演变的原因、过程及其社会影响，进而反思它的局限性及存在的问题，并在此基础上提出解决的方法就显得格外重要。二、我国户籍制度的政策演进 新中国成立以后，户籍制度在我国经历了一个由酝酿形成到严格控制再到一定程度放开的曲折历程。确切地讲，可分为三个历史阶段：（一） 19491957年的酝酿和形成期 表1 19491957年户籍制度的酝酿和形成过程年 份法规制度内容1950关于特种人口管理的暂行办法城市户口管理暂行条例特殊人口管理城市常住人口登记管理1953全国人口调查登记办法中共中央关于粮食统购统销的决议常住人口调查和登记规定粮食收购和计划供应的范围1954内政部公安部和国家统计局联合通告建立经常户口登记制度普遍建立农村户口登记制度人口和户口变动登记和管理1955市镇粮食定量供应暂行办法关于城乡划分标准的规定粮食供应、粮票和粮油转移证管理划分农业与非农业人口1956首次全国户口工作会议的三个文件确立户口管理三项任务从表1可以看出，此时户籍制度已渐渐趋向于以界定和区分家庭和个人身份，对人进行分类控制为目标。随着政府对粮食进行集中控制，粮食及日用品供应和分配与户口开始联系起来。（二） 19581978年的严格控制期 表2 19581978年户籍制度的严格控制过程年份法规制度内容1958中华人民共和国户口登记条例关于制止农村人口盲目外流的指示的补充通知划分农业户口与非农业户口控制农村人口进入城市1959关于立即停止招收新职工和固定临时工的通知阻止农民进城1961关于减少城镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法减少城镇人口1975宪法取消公民的迁徙自由权从表2可以看出，此时户籍制度基本遵循一种反城市化的逻辑，政府一味强调用行政命令来控制城市和城市化的发展。这实际上把矛盾积压到农村，使整个社会系统的整合程度降低，社会发展不协调问题越显突出。（三） 1978年后的半开放期 表3 1978年后的半开放过程年份法规制度内容1984关于农民进入集镇落户问题的通知允许部分农民自理口粮落户集镇1985关于城镇暂住人口管理暂行规定确认中国公民在非户籍地长期居住合法性1997小城镇户籍管理改革试点方案实行以住房、职业和生活来源为落户条件1998关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见解决婴儿、两地分居夫妻、退休老人等户口迁移问题2001关于推进小城镇户籍管理制度的意见全面启动全国的小城镇户籍制度改革从表3可以看出，此时户籍制度虽历经调整，但总体上仍是一种身份制度。户口迁移政策虽有松动，但从某种意义上讲，只照顾了少数人才，而忽视了大多数公众的需要，是以新的不公平替代了旧的不公平。大城市和中小城市人口之间，尤其是城乡人口之间社会经济地位的不平等依然存在，他们之间的藩篱也仍然存在，现有的户籍制度改革远未解决当前人口迁移中的深层次矛盾。三、对我国户籍制度改革进程的反思从新中国户籍制度变迁过程来看，渐进地、分层地户籍改革虽减缓了巨大变革带来的社会震荡，积淀了人们的心理承受能力，但也使户籍改革的力度受到影响，户口迁移障碍没有从根本上解决，并显露出其局限性。（一）没有从实质上实现居民身份的真正平等人们普遍认为：我国的户籍制度不仅有力地强化了二元结构及城镇居民与农村居民两个具有明显差异的社会身份，而且在城镇户口与农村户口内部，也形成了若干不同的户口等级。例如：在城镇居民户口中，存在着大城市、中等城市、小城市、县城、县属镇、一般乡镇等标示某种利益格局和社会身份的户口；农村户口也存在着因居住区位不同而产生的差别。而在户籍制度改革的目标上，多数人却又认为，户籍制度改革就是要放宽对农村人口的迁徒限制，而较少强调实现社会身份的真正平等。现实情况是：大量农村流动人口并没有被户口管理真正钳制住。他们中有近44%的人常年居住在城市，完全从事非种植劳动；说不是农民，其户口身份却实实在在是农民，城市也并不按常住人口对待他们，他们自己也不认为自己是城里人。(2)这表明：户籍制度改革的关键不是放宽迁移管制，实现流动农民身份的真正转换，实现农民与城市居民的真正平等，才是户籍制度改革的根本。(3)但是回顾我国历次户籍制度改革，导致身份、权利、机会不平等的现象依然存在着。例如：户口仍与劳动就业、社会福利等联系在一起；在实施住房商品化、福利货币化、保障社会化的过程中，不同省区、不同市县之间不协调、难衔接、条块不统一的情况普遍存在；面对城市就业的严峻形势，一些省市采取措施限制甚至排斥农民工进城，形成了城乡劳动力有别的就业体系；人们在思想上还依然存在着城里人优于高于乡下人的观念等等。这些问题的存在，与我国户籍制度改革的治标不治本的取向是分不开的。（二）没有解决二元户籍管理制度运行中的深层次矛盾目前对农民全面开放的大都为小城镇户籍，并且多以有稳定职业或稳定生活来源和合法固定居所为前提，虽然降低了以往以购房、投资为条件的入户门槛，但实际上是以货币构筑了新的户籍门槛，并隐含了另一种二元分割城市与小城镇的分割。(4)大多数大中城市的户籍设定了“高租金收入者”准入的入户门槛，即对入户者提出了“购房入户”、“纳税入户”、“投资入户”、“高学历入户”等高租金收入准入条件。(5)如成都市规定，非成都市与城区及高新区范围内的中国公民，在成都市与城区及高新区内就业或兴办企业，向该市纳税连续5年20万元或1年内纳税10万元，可将纳税人或企业主本人及其配偶，未成年子女入户；在5城区及高新区范围内引进资金800万元以上，可将本人及其配偶，未成年子女户口迁入。厦门、重庆也有类似规定。这种准入制度虽然摆脱了以往行政控制的手段（如征收城市增容费、指标管理等），但仍与现代社会普遍确立的公平与公正精神相矛盾，使公民自由迁徙的权利难以真正实现。因为，准入制度将“过去的身份门槛量化为金钱的标尺，以财富来衡量是否有进入城市的资格”。(6)农民或者选择“小城镇”（同样有货币条件，相对大中城市略为低一些）；或者得具有大中城市的入户准入条件，对大多数农民来说，这依然是难以逾越的障碍。实际上，准入制度筛选掉了农民应普遍享有的自由迁徙的权利。更为严重的是，准入制度不可避免地会造成中部与西部、农村与城市、城市与小城镇之间二元结构进一步扩大，拉大经济发展中的贫富差距。因为高租金准入制度相对以往行政控制来说降低了入户城市的门槛，但并没有消除户籍价值化意识，而是使之加强。不仅使城乡之间、小城镇与城市之间的人口流动不对等，而且使同一城市出现主城区与非主城区、“富人区”与“穷人区”之差别。因此会鼓励农村或城镇精英迁出农村或城镇，并带走资金，从而加速农村和小城镇人才、资金的流失，导致原行政干预所产生的城乡二元分离更趋严重。(7)（三） 没有统一的管理标准导致寻租活动与腐败现象不断升级由于我国地区间经济发展水平、人口状况差异很大，因而在人口管理上不可能一刀切；但也不能因地方的特殊性而否认全国的统一性。现实状况是：改革开放以来，在户籍改革过程中，出现了农业户口、非农业户口、自理口粮户口、当地有效城镇户口以及“蓝印户口”、“红本户口”、“绿本户口”、“咖啡户口”等不同性质和不同形式并存的混乱现象；出现了以集资为目的，把户口当作稀缺资源公开拍卖的现象；出现了人户分离、空挂户口、双重户口和无户口人员的现象；出现了暂住期长达1020年“暂住”人口现象等等，给户籍管理和人口统计工作增加了难度。这不利于社会治安，不利于科学地制定国民经济和社会发展计划，不利于保护流动人口的合法权益，不利于控制人口生育等。这种种现象的产生，与传统户籍制度的人口类型划分有关，也与地方各行其是、缺乏全国性的政策有关。(8)户籍天然不是商品，但是当我们在户籍身上赋予了种种的福利和权利时，户籍这东西就真实地产生了价格。(9)在现实生活中，“农转非”在许多地方变成了交易活动，有的地方是由政府公开标价，经由专门的领导小组、办公室等采用公告的方式公之于众，向那些要求进城的人征收城市建设费、增容费；更多的地方是实行暗箱操作，那些希望获得城市户籍的人，为了改变自己的、由户籍制度所赋予的“命运”，开始了积极的寻租活动，拉关系、走后门，向官员行贿等等。户籍管制成为产生腐败的原因之一。（四） 没有合理产业结构导致对城市化及三农问题的负面效应无论是与世界其他国家相比，还是与我国的工业化进程相比，我国的产业结构都表现出了畸形发展的特点：第一二产业比例过重、第三产业严重滞后。在造成这种情况的诸多原因中，户籍管制政策是其中之一。户籍管制不仅造成了城市化过程滞后，而且因为第三产业的发展更依赖于城市化过程的进展，户籍管制又成为我国第三产业发展不足的原因。由于人口众多，可用地少，我国耕地资源一直十分紧张。随着中国人口的持续增长，农业生产技术的提高和农业生产方式的初步变革，产生农业剩余劳动力。而城乡分割体制导致使人口按着配克定律向第三产业的转移受阻，城市化过程滞后和第三产业发展不足，反过来进一步削弱了我国经济在结构推移过程中吸收剩余劳动力的能力。(10)户籍管制限制了农业人口流动，导致我国农业发展滞缓、农业产业竞争能力低下。(11)主要表现在：（1）户籍制度强制中断农业劳动力转移的流程，使农业成为无限劳动力就业的部门，农村隐蔽失业严重。（2）过多的农业剩余劳动力和过慢的剩余劳动力转移是导致农副产品价格上涨的一个因素。（3）农业人口转移受到制约，阻碍了农业土地的规模经营。而户籍制度改革滞后又导致了农村工业布局分散，农业劳动力仍滞留在农村，农业现代化受阻的“农村病”。(11)主要表现在：（1）极为分散的就地转移农业剩余劳动力和就地兴办企业，导致农村工业布局与发展缺乏同农村城市发展的配套，导致资源浪费和规模效益损失。（2）“离土不离乡”导致农业人口素质低下，抑制着人力素质的提高。因此农业剩余劳动力的就地转移政策，不仅导致农业剩余劳动力越积越多，而且使农村人口与城市人口在素质方面的差距越来越大。（五）将城镇化作为户籍制度改革的价值取向的局限性宏观地看，户籍的松动的确为农村剩余劳动力的转移打开了一个缺口，使人力资源得以合理流转和配置，有助于进一步解放劳动力，加速产业结构就业结构的优化，从而使经济整体发展水平提高，带动城镇化的发展。但微观地看，户籍制度改革并不总是具有城镇化意义。城镇化发展的根本动力在于城镇经济整体水平的发展。随着户籍制度改革的推进，体现在原来城市户口中的“特殊利益”逐步丧失，同时在现代化过程中，城乡空间距离缩短以及城乡差距缩小等，都使城镇化对人们的吸引力逐渐减弱，尤其是小城镇化。(12)另外，我国城镇化策略主要强调从农村到城市的迁徙，而现实中的人口迁徙既有从农村到城市的迁徙；也有从农村到农村的迁徙；还有从城市到城市和从城市到农村的迁徙；因此，以城镇化作为户籍改革的价值取向，不能完全涵盖人口迁徙的内容，会忽略其他类型的人口迁徙，很难使户籍改革迈出实质性步伐。(13)所以，城镇化只是影响户籍制度改革的因素之一，而不是户籍制度改革的全部预期，不能作为户籍制度改革的价值目标。公民迁徙自由、平等权利的实现才是户籍改革始终不变的价值内涵。(14)以石家庄为例，已经出现了“非转农”现象。位于石家庄市区东南、二环路以里的南王村，由于地理位置优越，市区正向东南扩展，土地租金上涨，集体收入增加，年底甚至可以分红，一些已经成为城镇户口的人又打算把户口迁回去。石家庄附近农民的户口观念日渐淡薄，桥东区桃园乡三个村的约五千口人刚刚集体转为城镇户口，但是没有人认为这是件“大事”。按乡长张海涛的话说：“这是上面的要求。”一位老太太的话似乎能代表多数人的心态：“城里也有不少人下岗，在城里生活就容易吗？”(15)四、确立迁徙自由的改革价值取向迁徙自由在现代社会中扮演着一个重要角色。就公民个人而言，迁徙自由是公民的一项基本权利，属于公民人权的范畴，是公民追求幸福生活、实现人身价值的前置条件；就整个国家而言，迁徙自由直接反映了一国公民人权和基本权利的广度和深度，体现了一国关于公民权利与政治权力的基本观念，是否确认公民的迁徙自由是判断国家是实行政府权力至上还是公民权利至上的重要标准。(16)正是出于迁徙自由的重要性的考虑，世界上大多数国家已经接受并确认了这项权利，并多以宪法的形式所确认。(17)（一）自由迁徙有利于打破城乡二元经济结构，有利于保障农民的平等获利机会；有利于增加农民收入，减少乡镇工业的环境污染，促进农村社会的全面发展进步。(18)当前，二元户籍结构是造成城市和发达地区单极发展，农村和落后地区欠发展的重要原因之一。现行户籍制度与公民就业、教育、住房、医疗、养老等福利直接挂钩，从而造成城市对乡村、发达地区对落后地区的制度性歧视，并强化了城市人与乡村人的身份等级意识。改革开放以来，农民虽然获得了职业流动自由，他们能够进城务工经商，但却不能取得合法的“市民”身份，更不能获得同等发展机会、社会地位和公民权利，甚至连基本的人身安全感都缺少保障。他们随时要留意警察查验暂住证件，稍有疏忽就可能被收容遣送回原籍。只有实行迁徙自由，才能保障农民拥有平等的就业和获利机会，才能促进农村和落后地区的发展，实现城乡共同增长和繁荣。几十年来，“缩小城乡差距”一直是中国社会发展所追求的基本目标之一。在城乡“二元”壁垒和迁徙限制的制度框架下，城乡差距不是越缩越小而是越拉越大，这是有目共睹的事实。自由迁徙通过及时转移农村剩余劳动力，有助于实现农业的产业化和规模化经营，化解长期困扰社会发展的“三农”问题，有利于促进农民增收和农业现代化；自由迁徙有利于充分发挥城市的规模经济效益，化解乡镇企业的规模不经济问题，促进经济发展和提高经济效益；自由迁徙有助于减少农村环境污染，缓解农村人口过剩给生态环境造成的压力；自由迁徙有利于扩大城乡交流，提高农村人口素质，促进农村社会的全面进步。（二）自由迁徙有利于形成竞争性的地方政府治理机制；有利于减少贫困地区的人口承载量，减轻贫困地区的扶贫开发任务。(19)传统户籍制度限制了人力资源的合理流动和优化配置。在这种刚性的制度壁垒下，劳动者失去了选择工作和就业环境的自由权利，甚至连躲避某些地方政府的恶治作风的权利也被剥夺了。在自由迁徙的制度框架下，劳动者获得了自主选择工作和居住地区的权利，CM蒂博特提出的“用脚投票”机制将会发挥作用。(20)为了吸引更多的投资、技术和人才，各个地方政府不得不在公共产品的供给上展开竞争。由于地方政府具有改进治理能力的内在动机，逐渐地地方经济竞争将从资源禀赋的比较优势竞争，转向公共政策的治理绩效竞争。在自由迁徙的制度框架下，地方政府再也不能无视社会公众的合法权益和合理要求，它们必须竭尽所能地为社会公众提供优质服务。我国贫困地区面临的主要问题是自然环境恶劣，基本生活条件得不到保障。有的喀斯特山区和干旱地区连草和树都长不出来，怎么能生产出足够的粮食和经济作物呢？很多偏远地区，自然环境十分恶劣，“就地扶贫”的成本太高。孤零零的一个小村子，十几户人家，修一条路要几十万元，拉一条电缆要几十万元，“就地扶贫”得不偿失。如果不允许人口自由迁徙，国家既使投入再多的扶贫开发资金，也只能是源源不断的“输血”工程，而不能从根本上培育贫困地区的“造血”功能。只有取消人口迁徙的制度障碍，赋予贫困地区劳动者平等的发展机遇，允许他们行使追求幸福的权利，逐渐地将贫瘠的土地上所超载的人口迁移出来，才能保障贫困地区走上可持续发展之路。（三）自由迁徙有利于建构独立人格理念；有利于提高民族整体素质。迁徙自由有助于塑造具有独立价值和自治理念的“自由公民”形象，进而有利于提高一个民族的整体素质和建构人格独立的现代社会。当今世界上一些强大的民族，之所以有较高的整体素质，其中一个重要的原因就在于他们具有不断迁徙、开拓、进取的历史。美利坚民族的西部拓荒史充分揭示了这一真谛。众所周知，美国是个典型的“移民社会”，自由的迁徙生活在潜移默化之中培养了移民强烈的个人意识及进取精神，为美国社会的发展注入了生生不息的活力。可以说，美国人标榜的“美国精神”在相当程度上是由一代代西部移民熔铸而成的。(21)在法治社会，公民的迁徙自由权是现代文明的标志，公民基于理性选择的自愿、自发及自由的公众迁徙行为往往可能发展成为民意表达的手段，俗称“用脚投票”，通过对政府当局施加无形的“信任压力”，有助于形成尊重人权、尊重民意及尊重人才的良好局面。我国目前因为“城乡悬殊过大，实行迁徙自由可能导致农民大量进城”而否定迁徙自由、暂缓户籍制度改革的观点，实际上是某些城市既得利益群体的要求。他们从维护既得利益出发，对社会发展缺乏预见性，忽略公民“迁徙自由”这一基本权利的重要性，看不到迁徙自由、农民进城所引发的巨大的社会变革意义，看不到城市自身发展的潜力，因此本能地对迁徙自由充满恐惧和不安。从法律和制度意义上讲，农民应享受平等的国民待遇，城乡之间应当分享利益、共担风险，而作为城市人应当有勇气接受来自“新城市人”的生存竞争与挑战。对城市居民来说，迁徙自由可以使他们挣脱人事制度的羁绊，通过迁移到异地、寻找能最大限度地发挥自己才能的地方。因此，不仅农民要求迁徙自由，城市居民同样呼唤迁徙自由。(22)（四） 自由迁徙有利于实现人口产业结构转移；有利于社会可持续发展。人口城市化是农业社会向工业社会过渡的必经之路，没有人口产业结构的转移，就没有生产的工业化、商品化、社会化、现代化。国际经验表明，当城市化水平达到70%时，城乡差别才能消除。(23)而我国仅为30.4%。从发达国家经济现代化的历史看，大都经历了一个“由农业人口占多数的手工业劳动力为基础的农业国，变为非农业人口占多数的现代化工业国”的过程。我国现有农业人口9亿，占人口总数的78.33%，农村3亿多劳动力平均每人不足亩耕地，按标准工作量计算约有2/3的人无事可干，这就必然导致农民进城谋求生产出路。(24)“农民苦、农村穷、农业真危险”的“三农”问题成为当今中国社会经济发展过程中最为严重的问题，不打破城乡分割，实行经济一体化政策，“三农”问题无法解决，中国就不可能真正现代化。这与世界经济一体化的趋势大相径庭。只有确认迁徙自由，取消市民特权，允许农民进城择业，按照竞争中适者生存、优胜劣汰的自然规律，通过自然淘汰使部分农民定居下来，成为市民。这是实现人口产业结构的最佳途径，能逐步改变农业人口与非农业人口之间的比例。(25)赋予公民迁徙自由，让部分农民走向城市，让人才和劳动力资源流动起来，一方面，会形成巨大的市场需求和强大的经济增长动力，将有利于教育和现代化知识的普及，促进国民整体素质的提高；另一方面，城市化能更有效地控制人口增长，大大提高土地的利用率，减少土地的消耗，使环境的整治更为合理有效，从而也会更好地保障社会经济的可持续发展。（五） 自由迁徙有利于资源有效配置；有利于市场经济发展。市场经济是高度发达的商品经济，迁徙自由是市场经济中人力资源合理配置所必须的制度安排。市场经济形成和发展的基本要求是：商品及其生产要素能在全社会范围内自由流动，并且通过价格信号的引导，使各种资源获得最佳配置。人口流动和自由迁徙是市场经济赖以存在和发展的主要条件之一。市场调节这只“看不见的手”比政府直接干预这只“看得见的手”愈来愈多地在公民迁徙中起作用。迁徙自由通过人力资源的流动和合理配置，可以为实现人尽其才、人尽其力和安居乐业的终极价值创造有力条件，市场经济发展的内在必然要求即迁徙自由。在我国，干部和技术人才的户口与档案成为人事部门或单位所有制的主要依据，以追求学以致用和收益最大化为目的的人才流动和户口迁移难于上青天，农业户口则把农民束缚在生产队的土地上，为了发挥自己的特长，追求更丰厚一些的待遇，迁到异地都是不易之事，至于把农业户口转成为城镇户口，除了提干、升大学等几种情况之外，几乎是不可能的。可以这样说，我国改革开放以来，工业化、城市化的发展和成就，从某种意义上来说是以牺牲广大农民的利益为代价换来的。这样不仅会影响我国的工农联盟，而且严重阻碍了人力资源的自由流动及合理配置，无法为市场经济的发展提供有序流动的劳动力和人才。(26)尤其是加入后我国经济与国际接轨的大趋势必然要求以迁徙自由为动力，促进市场经济积极、健康、有序地发展。我国劳动法等法律已经承认公民的择业自由和营业自由，而两者的前提之一是异地择业和营业自由。因此，确认和保护迁徙自由，是劳动力资源得以合理配置的前提条件，我国宪法应适应市场经济的这一内在要求，重新确立迁徙自由权。五、结束语无论从制度的效率，还是从公平度来看，具有传统色彩的户籍制度与现时代的社会发展需要已显得不相称。因此，致