强化地名管理提升地名公共服务水平.doc

强化地名管理 提升地名公共服务水平做好县级区域地名管理工作的几点思考兴城市民政局 张贵云摘要及关键词：本文结合县级区域实际，就地名管理的范围、存在问题、关键环节、实现途径及如何将管理与服务结合展开论述。地名是人们赋予个体地理实体的指称。地名除具有指代、指位、指类的特有属性，还具有普遍的社会（共有）、地域、时代、历史继承和相对稳定的性质。地名管理是政府公共行政管理的一项内容， 地名管理工作是地名机构依据国家有关地名管理的方针、政策和法规，通过地名管理的各项行政职能和技术手段，对地名实施统一的、有效的管理。地名管理是以行政管理的手段，逐步实现地名也是民政部门社会事务管理职能的重要组成部分。标准化和国内外地名译写规范化，以为国家现代化建设和国际交往服务为目的的系统工程。本文试图通过理论联系实际的方式，阐述县级区域强化地名管理，提升地名公共服务水平的必要性、重要性、重点工作以及实现途径和目标。1、 明确管理范围 正视面临问题地名管理的范围包括自然地理实体名称、行政区域名称、居民地名称和各专业部门设立的具有地名意义的台、站、港、场、名胜古迹、纪念地、旅游地、企事业单位及国际公有领域的中国地名等名称。就县级区域目前地名管理的现状而言，应该说，经过几十年的基础工作，特别是经过第一次全国地名普查，以及之后的地名资料补查更新，和目前正在进行的第二次全国地名普查，使地名工作的地位作用更加突出，地名工作的管理体制已经理顺，地名法规体系建设逐步完善，地名的命名更名、标准化、规范化、设标、建库、归档等重点工作成果显著。第一次地名普查取得了地名表、地名卡片、地名图和重要地名的文字概况四项成果。通过标准化处理，基本上清除了长期以来地名的混乱现象，为制定地名法规提供了依据，也为全面开展地名工作管理打下了良好基础。通过对地名的补充调查，更正过时的内容，补充遗漏的部分，增添新的地名信息，保持了地名资料的现势性、实用性和科学性。但随着时间的推移，社会的进步，情况的变化，地名发生了变化，地名管理工作的难度越来越大，地名公共服务的要求越来越高，应该说新形势下地名管理工作面临着诸多新问题。首先，地名管理工作跟不上经济社会发展的步伐。地名数据不全，资料陈旧，很多地名信息与实际情况不相吻合，现势性差，不能完全适应国内外政治、经济、文化等领域日益频繁的交往活动需要。其次，地名管理服务跟不上城市发展步伐。城市化的快速发展，使城市的地名管理任务加重，难度加大，随着城镇建成区面积的日益扩大和旧城区的改造更新，新的地名大量涌现，旧的地名变化消失，城区内新建成的街、路、巷、桥、公园、标志型建筑物、住宅区、居民区的命名更名工作量成倍增加，变化之大前所未有，地名管理服务工作的复杂性和艰巨性越来越突出。第三，地名管理法规建设严重滞后。我国现行的地名管理条例是1986年颁布实行的，其中地名管理体制、管理范围、管理方式等方面的规定都存在不适应新形势的问题。近年来一些新出现的地名，有的名不副实，有的稀奇古怪，有的封建迷信色彩浓厚，命名和更名有重复，随意性大，地名标志不规范，直接影响了城市的文化品位，与现代城市文明很不协调。这些问题，在很大程度上是由于管理法规不健全造成的。第四，地名管理体制长期处于部门分割的状态。体制没完全理顺，造成地名主管部门与相关部门扯皮不断，这种“五龙治水”、“多头管理”的现象，严重影响了地名管理和城市建设等工作的正常开展。2、 抓好关键环节 促进全面提升（1） 强化地名的命名、更名管理。地名的命名与更名是地名管理最重要的一项内容，是地名管理工作的中心环节，是实现地名标准化的关键。它关系到国家的领土主权和民族团结，关系到国民经济和国防建设，关系到国内外人们的日常生活，是一项政策性、科学性和技术性很强的工作。随着现代科学技术的迅猛发展，特别是城乡建设速度的加快，给地名的命名更名提出了刻不容缓的任务和要求。首先，要求地名用字简明、表达准确、名称稳定，即地名的命名、更名要科学化，要有统一规范的原则。地名的命名、更名要有全局观念，要与城乡建设规划相结合，要进行地名的规划管理。其次，地名的命名、更名要进行科学论证，广泛听取社会各界的意见，并严格履行申报手续，建立地名命名、更名的报批制度。任何单位和个人都无权擅自命名或更名。一个规范的地名模式，应当是地名语词结构完整、有专名和通名的。从理论上讲，无通名、通名重叠和无专名的地名，都是不规范的地名。理想的地名应当是个体地名有特征，群体地名排列有序，层次分明，易于表达，易于接受，易于记忆，充分发挥功能的。地名的命名要遵循有利于国家统一、主权和领土完整；有利于人民团结、社会交往和促进经济发展；反映当地人文历史或自然地理特征；一般不以个人名作地名；在一定范围内地名不重名；不以自然地理实体名称作为行政区域专名；县以下行政区域名称与驻地名称、有地名意义的台、站、场名称与当地地名统一；使用范围的汉字或少数民族文字，避免使用生僻字；新建和改造的城镇街巷、居民区应按层次化、序列化、规范化的要求命名等原则。同时还要遵守地名命名的一般规律：一是反映自然地理实体及实体特征的命名形式；二是反映社会历史、文化、人物、事件的命名形式；三是反映人们的社会意识和意愿的命名形式；四是以移借他名为地名的命名形式。另外还要讲究命名方法，如移借命名法、象征性组合式命名法、派生地名命名法、方位性地名命名法等。地名的更名同样应遵循相关原则，讲究一定的方法。最关键的是地名的命名和更名，都不能超越国务院地名管理条例规定的分级审批权限和审批程序。（2) 推进地名标准化。地名标准化是指在全球范围或一定区域内各类地理实体称谓、书写（包括译写）的统一和规范。地名作为一种经常而广泛使用的社会交际工具，随着人类社会的发展，其社会作用显得越来越重要。历史的发展对地名管理提出了科学化的要求，这就是尽快实现地名国家标准化和地名国际标准化。国家地名标准化，是指本国范围内的地名，规定其官方语言（或通用语言）的书写形式和使用条件。地名国家标准化要求：一是地名的文字书写、汉字书写，要符合正字、正音的规定；二是地名的含义健康；三是命名、更名履行法定的审批手续；四是译写要符合国际标准。县级区域推进地名标准化关键环节是推进汉语地名标准化。第一，定音。即确定地名的标准读音，并按此读音的汉语拼音字母拼写作为汉语地名的罗马化拼写标准。第二，定字。即按照地名标准化的要求对每个地理实体在同一种语言文字中确定唯一的书写形式作为标准地名，做到一地一名。第三，定义。即研究地名的含义，含义不健康的地名不得作为标准地名，应及时予以更改，重新确定标准地名。第四，处理重名和同音。即对一定地域范围内的重名和同音地名进行标准化处理。第五，规范通名和专名。标准地名原则上由专名和通名两部分组成，通名用字应反映所称地理实体的地理属性，不单独使用通名词组作地名。第六，方言地名标准化。对于方言地名，按照定音、定字的要求处理。第七，对无名称地理实体的命名。命名时要严格按照国家对地名标准化的要求进行。（3） 逐步实现地名的译写和罗马字母拼写的规范化。一是规范地名的汉字译写。对少数民族语地名和外国地名依据国家有关法规和技术规定的要求进行汉字译写，统一译写规范，是地名管理的重要内容之一。二是对我国地名罗马化进行监督管理。以汉语拼音方案作为我国地名罗马字母拼写的统一规范。三是少数民族语地名相互之间译写的规范管理。可以通过汉字译名转写或直接从地名的民族语言转写。（4） 强化地名标志的设置与管理。地名标志是地名的物质载体和直接标识物，是指为社会公众使用所设立标示地理实体名称的标志。包括行政区域名称标志，居民地、街（路巷）名称标志，门（楼）编码名称标志，山、河、湖、岛等自然地理实体名称标志，具有地名意义的建筑物和台、站、港、场名称标志，其他起向导作用的辅助地名标志。地名标志是推广标准地名的有效形式，是城市建设不可缺少的市政设施，设置地名标志是地名管理的重要内容，是地名管理部门积极完善地名公共服务体系的重要举措，有利于促进城乡精神文明建设，起到传播历史文化知识和进行爱国、爱家乡教育的作用。强化地名标志的设置和管理，第一，要确定管理体制。地名管理部门要与城建、土地规划、市政工程、建委的拆迁等部门建立必要的联系，密切配合，使地名标志的设置方案与地名规划同步进行，地名标志的安装要与工程竣工同步进行。第二，制定地名标志实施管理办法。使地名标志的设置、更新、维护做到制度化。第三，广泛进行社会宣传，加强经常性管理，使地名标志的维护和管理经常化。第四，对地名标志设置进行定期检查。目前地名标志管理存在一定问题:一是地名标志的设置、更新与管理的系列化归口管理没有完全得到解决。二是多头的交叉管理，造成地名改了标志不改、新地名老牌子、标志名称和使用名称不一致的混乱现象。三是没有专门机构抓地名标志的设置、更新与管理。四是地名标志内容不统一，书写不规范，随意性很强。以上问题都有待在强化地名管理中逐步加以解决。当前地名标志设置的重点和难点是楼、门、户、牌的编制。工作量大，牵扯精力大，社会关注度高，要引起重视，过细工作，切实抓好。（5） 提供标准地名资料和监督标准地名的使用。地名机构要在全国地名普查的基础上，根据国家的有关规定，定期进行地名资料的更新工作和建立年报制度，按照国家统一要求定期、逐级上报，并应以公告或标准地名录、图等形式及时向社会公布和向有关部门提供。地名档案是在地名工作中直接形成的，对国家和社会具有查考和使用价值，并按归档制度集中保管起来的文字、图表、声像等各种形式的历史记录。具有专门、社会、地域、连续和保密的属性。要充分发挥地名档案的功能，加速地名档案的开发利用。充分体现地名档案的社会效益和经济效益。同时要重视和抓好地名信息系统的建设和开发利用。（6） 强化地名规划的编制与管理。城市地名规划是城市规划的重要组成部分，是城市地名管理的基础，是个体地名命名、更名的依据，也是深化地名管理，使地名管理工作变被动为主动的关键，是实现地名标准化的一项必不可少的基础工作。地名规划是在城市建设规划的基础上对规划区域内的地名形成、演变、发展和空间布局进行总体设计，使之与城乡建设规划同步制定、同步实施的过程。目前城市地名的命名和更名与城市规划、城市建设还存在一定程度的脱节，命名、更名不及时、不规范的问题大量存在。制定和实施城市地名规划尤为重要。编制城市地名规划，要突出以人为本、好找好记、规范有序、名副其实、雅俗共赏、内函优美、方便实用的基本原则，同时要尊重历史、照顾习俗、注重实用。在具体编制工作中要坚持城市地名规划与城市建设规划相同步、局部与整体相衔接、新区规划与老区优化相协调、规范通名与优化专名相结合的原则，按照收集资料、调查研究、设计总体和分区地名规划、编绘地名规划图、编制地名规划命名、更名设计方案表、广泛征求意见和科学论证、将论证报告及地名规划设计书报政府审批的步骤制定。一经批准，就应不折不扣的按规划实施。3、 优化管理途径 加大工作力度 （一）实施行政职能管理。通过行政、法律、经济、纪律和宣传等行政职能手段实施地名管理。利用以上行政手段对地名行使行政权力，履行行政职责，强调行政指令的强制性和约束力，是实施对地名行政管理的有效方法，从而使国家的地名工作计划、任务、措施得以顺利进行，达到令行禁止。地名机构应当强化地名的行政管理职能，有效地运用各种手段，相互配合，交叉使用，充分发挥行政管理职能的威慑作用。 （二）实行法制化管理。地名的法制化管理就是通过立法将地名的组织机构、职能权限、管理范围、内容、方法及管理的有关原则、制度以法的形式固定下来，依靠国家权力实施地名管理的过程。依法行政是地名管理的保障，运用法律手段依法行政是现代行政管理科学化的标志。建立健全地名法规体系，把地名管理的行政行为纳入国家法制管理系统，是从根本上提高地名管理行政效能和管理水平的关键，是实现地名标准化、规范化的有力保证。实行地名法制化管理，一要加强地名的法制化建设；二要加强对已有法规的宣传、教育和监督，充分发挥地名法规的法律效力；三要严格执法行为，严肃法律规定，树立地名机构的法律权威。 （三）实施行政监督管理。行政监督是充分发挥地名行政管理职能的重要措施，监督、检查是实行控制的主要手段。进行必要的、有效的监督和检查，可以及时纠正在地名管理工作中出现的偏差，提高地名机构行政职能的权威性。地名机构实施监督检查的内容一是要严格地名命名、更名的审批；二是要严格各专业部门启用地名的地名标准化；三是要地名标志上书写地名的规范；四是要严格各种文告、出版物、牌匾证章中地名的书写。 四、管理与服务结合 寓管理于服务中 强化地名管理的落脚点，或者说是根本目的，就是提升地名公共服务的水平。要使管理和服务更好地结合起来，首先要明确和处理好地名管理与公共行政的关系。（一）地名机构属于行政机关。地名管理是指地名机构依据国家有关地名管理的方针、政策、法规，通过地名管理的各种行政职能和技术手段对地名实施统一、有效的管理。地名机构是国家行政机关的一部分，是按照法律和有关文件组建的行政机构体系。它依法行使国家行政权力，管理国家确认的公共行政事务。地名管理机构是国家行政机关的组成部分。（二）地名管理是一种公共行政行为。地名管理具有公共行政的一切职能形式。地名管理是通过公共行政手段，实现地名工作的近期、远期规划，以达到实现宏观战略决策的目的。地名管理的主管机关是地名行政机关，它是依据国家有关地名法规实现对地名的直接管理、协同管理和监督管理，从而达到标准地名得以推行使用的法律效力和达到地名标准化、规范化的目的。（三）地名管理是政府公共服务的一部分。地名管理不仅是一种公共管理活动，同时还具有公共服务的职能。地名信息化就是地名公共服务的重要特征。地名作为人们从事社会交往和经济活动广泛使用的媒介，与各种经济社会活动和人民群众的日常生活息息相关。