水坝建设的生态困惑.doc

水坝建设的生态困惑水坝与发展新的决策框架的思考 中国建设报2002-02-07 编者按：最近，温家宝总理在听取“关于黄河治理、开发重大问题若干意见”的汇报时意味深长地说：一定要加强黄河的基础性研究，这种研究要伴随着黄河治理的始终。我们对黄河的认识远远不够，三门峡大坝就是一个例子。我们要善于听取各方面的意见，特别是要听取不同的意见、少数人的意见，甚至是微弱声音的意见。本文详尽地介绍了国外对水坝建设的许多新的观点，并提出了发人深思的建议。这些介绍对我国或多或少会有些借鉴意义。 几千年来，人类一直依靠修建水坝控制洪水灾害，进行水利发电，提供生活饮用水、工业用水和农田灌溉，人类由此获得了巨大的利益。由于水力发电相对于火力发电，又具有“无污染、低运行成本”的优势，因此在环境污染日趋严重的现代，一度更是备受人类的青睐。然而，水坝建设在经济、社会和环境方面也造成了越来越多的不良影响。随着人类对水坝建设认识的深化，人类已经不再满足于单一的、惟功利主义的传统思维方式，人类正在或已经找到了一种更加崭新的视角，重新思考水坝建设带来的诸多问题。 水坝建设引发了一场激烈的国际争论 自本世纪50年代以来，各国建造水坝的数量一直呈上涨趋势，目前全球至少已建成45000个大型水坝（见下表），全世界有一半的河流至少建有一座大型大坝；全世界有三分之一国家的一半以上的供电是依靠水力发电，而大型水坝的供电占去了世界总供电量的近五分之一；全球百分之五十的大型水坝是专门为提供灌溉服务而建造的，在全世界27100万公顷的水浇地中有3040的面积是依靠水坝提供灌溉的。 大型水坝的定义：水坝高度（从地基处算起）大于或等于15米；高度在5米至15米之间，且总储水量超过300万立方米的水坝。 世界大型水坝分布概况统计表 国家 数量 占世界的百分比中国 22000 45美国 657514印度 4291 9日本 2675 6西班牙 1196 3其他国家 826323合计 45000 100 随着大坝建设的快速发展，大型水坝的负面影响也日益显现。与此同时，人们对有关水坝生态影响的科学研究日益深入，国际社会对这种盲目追求“水利利益”而越来越随心所欲建筑大型水坝的做法开始引起了怀疑，并在世界范围引发了一场旷日持久的争论。 争论的初期，人们的分歧和争论还主要局限于个别水坝对当地的影响，但后来这些个别的问题逐渐演变成为普遍的问题。这场争论随着时间的推移在不断地尖锐、升级和扩大，后来竟发展成为当今世界有关可持续发展主题中辩论最为激烈的全球性的论题之一。 这场争论的实质集中于：水坝对河流的流量、河流水资源的使用权，是否会迫使已定居居民背井离乡？是否会瓦解当地的文化习俗和生计来源？是否会破坏生态环境？是否是公共资金和资源的最佳经济投资对象？支持派强调：水坝可以用来满足许多社会和经济发展的需要，诸如灌溉、发电、防洪、供水等。反对派则指出：水坝带来了许多难以根治的弊端，诸如生态系统和渔业资源的破坏、债务负担和费用超限、人口迁移及其贫困化等问题。 1997年4月在世界银行和世界自然保护联盟的支持下，国际社会就建筑“大型水坝”的有关问题召开了第一次专题研讨会议。通过充分协商，这次会议达成了一项协议，即呼吁成立一个专门的“世界水坝委员会”，负责研究评审大型水坝的综合利弊，拟订大型水坝的规划、设计、评估、建设、运作、监控和停用的国际公认检验尺度、准则和标准，起草并提出一份权威性的评估报告。 1998年5月，世界水坝委员会在南非当时的水务和林业部长科德阿斯摩尔教授的领导下开展了工作。委员会本着“向公众开放，广泛听取意见”的原则，专门成立了一个由不同地域、不同专业、不同利害观点的人组成的“世界水坝委员会论坛”，负责提供咨询服务。经过两年半的努力，于2000年11月，世界水坝委员会完成了题为水坝与发展新的决策框架（以下简称水坝与发展报告）的“全球审议报告”，这是世界上有关针对水坝在达到促进发展目的方面的成败经验的第一份世界性、综合性的独立评估报告。报告的发布在国际上引起了强烈反响。报告问世不久即获得了当年的“国际环境评价影响奖”，科德阿斯摩尔先生也获得了当年国际环保领域的最高奖项扎伊德奖。 争论之后形成新的共识 世界水坝委员会从一开始就注意到这样一个事实以往的水坝仅仅是为了实现某个特定目的的途径，而大型水坝面临的挑战却是多方面的，目的的单一性和挑战的多面性是水坝建设的最大矛盾症结。由于认识和科学的局限，其中一些挑战又是严峻的和难以应对的。为了确保水坝与发展报告的客观性、公正性和科学性，在组织起草之前，世界水坝委员会首先确定了争论各方都可以接受的评价原则。评价原则认为：评价任何一个水坝建设项目都应该以实现长远的、根本的、可延续的人类综合福利为目的；都要做到经济上的有效性、社会上的公平公正性和环境上的可持续性的统一。具体概括为：公平性、有效性、参与性、持续性和责任性。后来这一原则得到了人们的普遍认可。 在这个原则指导下，世界水坝委员会首先组织开展了广泛深入的调查研究，包括详细研究了八项有关大型水坝的具体案例，编写了关于印度和中国的国家分析报告，编写了俄国和新独立国家的简要分析文件，编写了关于125个大型水坝的调查报告。除此之外，还就一些社会、环境、经济问题以及水坝的“替代方案”、“管理方法”和“体制安排”编写了17项专题评论报告，并在4个地区性的咨询工作中提交了947项文件和报告。所有这些调查和研究都为完成水坝与发展报告奠定了广泛而坚实的基础。 以上大规模的调研，从经济、环境、社会等方面得到了许多崭新的、前所未有的重要结论，正是这些结论支持了水坝与发展报告的出台。这些结论的基本观点如下： 有关水坝经济效益方面的主要结论 虽然经济效益是水坝建设的初衷，但是其结果并非如此。调查认为： 用于提供灌溉服务的大型水坝通常都未能达到有形目标，没有收回成本，并且在经济上获得的收益也比预期的要低； 用于提供水力发展的大型水坝趋向于接近，但通常还是低于所定发电目标，一般说来，水力发电项目可以实现经济目标，但具体项目差异较大； 用于市政和工业的大型水坝在时间上和提供大批量的用水方面，都普遍不能达到预期的目标，资金投入成本回收率不高； 用于控制洪水的大型水坝提供了防洪效益，但同时在那些仍然受到洪水威胁的地区，由于建造大坝赢得一段时期的安宁，导致人口增加，从而又增加了这一地区日后洪水的危害性；同时一些地区由于水坝管理不当或水坝质量问题，而出现的洪水溃坝现象的水灾事故也并不少见； 用于提供多种服务的综合性大型水坝一般也是未能达到预期目标，而人们对预定目标通常过于乐观。 有关经济效益调研还得出了另外两个结论： 大量案例调查表明，大型水坝普遍表现出施工期的延长和大大超过预算成本； 随着时间的推移，大型水坝不可避免的问题有：坝龄老化，维修保养费用增加；气候条件和水文特征变化，水坝安全问题更加突出，由此带来的投资也将增加（这里还不包括因水坝质量引发的溃坝问题）。 有关生态效益方面的主要结论 生态效益是被以往水坝建设普遍忽视的一个重要领域。调查认为： 由于水坝库区的淹没，必然导致天然森林、草地、野生动植物栖息地的丧失、物种数量的减少和上游集水区的环境退化； 水生动植物多样性的丧失，特别是重要渔业的衰退，下游湿地以及沿河、港湾、比邻的海洋生物多样性的丧失； 由于水流减缓，导致水体自净能力减弱，水质下降、水污染加重； 由于水坝的抬高，从而导致下游土地的盐碱化； 由于多座水坝建于同一条河流上，大面积的灌溉或是导致水体矿化度的升高，或是导致耕地的盐碱化。 该项研究还特别指出：人们以往认为，水力发电比火力发电具有一个很大优势就是减少温室气体的排放，其实并不完全如此。专家们对巴西的一个水力发电型项目进行了具体的案例分析，认为由于植物的腐烂和集水区流入水库的总“碳”量大于同等规模的火力发电项目。当然，由于水库的情况不同，其散发的温室气体数量也不尽相同。但从总体上说，大型水坝给有关生态系统，特别是物种所造成的影响往往是负面多于正面，有些影响是重大的、甚至是不可挽回的。 专家们认为：以往为解决因建造水库给生态系统和野生物种保护造成不良影响的行动，并没有获得长期性的成功，利用人工鱼道缓和迁徙鱼群遇到的阻塞其成功率也很低。由于传统的生态补救措施的效果一般不佳，因此越来越多的国家开始寻求新的解决途径，包括改变水坝选址、保护重点河流河道的自然状态、选取水坝开发的替代方案等。一些国家通过增加投资，采取生态补偿性措施，弥补或减轻大型水坝带来的生态损害。目前，一些工业化国家已经开始停建或诉除一些水坝，以确保重点水域生态系统的恢复。例如，挪威已宣布今后停建大型水坝，美国目前每年拆除的水坝多于新建的水坝。 有关社会效益方面的主要结论 有关社会问题受到了水坝建设者的重视，但认识的程度远远不深，解决的措施也不得力。调查认为： 下游依赖渔业资源为生的居民将不得不为此选择新的就业，而这些祖祖辈辈以渔业为生的人们面临着许多就业的困难； 水库区内的居民将失去肥沃的土地，并且不得不进行大量的移民，而在以往的许多水库移民中，有很多人并没有得到足够的安置补偿费用； 大型水坝建设造成了当地历史、文化资源的流失； 在移民中，土著社区、部落和少数民族通常所占比例较大，他们的宗教、文化、民俗受到了冲击； 在受到影响的社区中，性别的鸿沟加宽了，妇女通常承担了不成比例的一份社会代价，并且常常在分享利益时受到歧视； 由于在一条河流兴建多座大型引水水坝，导致上游、中游、下游之间在分水问题上的关系趋于紧张。 问题产生的根源分析 世界各国建设大型水坝带来以上诸多问题的根源主要在于： 在大型水坝的建设实施过程中，往往没有体现全面的参与性和公开的透明性； 在对被选方案进行评估时，评估的范围狭窄，通常仅限于技术和经济方面，很少涉及环境、社会等领域；即使涉及到环境、社会等方面的评估，其内容设计往往不是过于简单，就是有关这些内容的评估时间滞后，大都发生在整体方案的评估后期，其评估作用受到了限制； 大型水坝建成并投入运行以后，有关监控和后评估工作未能受到应有的重视，由于大型水坝的环境、社会影响复杂，前期评估难以周全，这样不利于吸取经验教训； 许多国家没有通过立法，规定大型水坝拥有者在水坝的许可使用期内和许可使用期以后的相关责任； 一些水坝由于管理体制、贪污腐败等方面的问题，扭曲了决策和项目的顺利执行。有关改进的建议和措施 为了解决上述问题，水坝与发展报告提出如下改进建议： 提高现有资产的使用效率； 避免对生态系统产生不良影响，或是将不良影响减少到最低程度； 对发展的需要和被选方案进行科学的、深入的、广泛的论证，从利弊分析中得出结论； 确保移民和受到项目影响的群众生活得到改善，使这部分人群成为项目的受益人； 坚持对大型水坝建设项目进行经常性的监控和定期评估； 在经济方面，特别在环境和社会方面建立奖励、制裁和补偿机制。最终的结论 经过深入的调查，激烈的辩论，详细的分析，反复的论证，水坝与发展报告最后得出了五条不容质疑的结