环卫保洁作业市场化的实践与思考.doc

XX市环卫保洁作业市场化的实践与思考近年来，XX市城市管理局在市委、市政府的正确领导下，从实现公共服务的优质化、高效化和满足人民群众日益增长的公共环境卫生产品的需求出发，创新环卫管理体制，大力推进环卫保洁作业市场化，较好地解决了城市环卫保洁不到位、效率低下等问题，环卫保洁质量和管理水平大幅度提升。去年初，“城区市场化保洁作业机制”项目荣获XX市2010年度振兴徐州老工业基地创新实践奖，受到XX市委、市政府表彰。一、改革的背景传统福利经济学认为，包括环卫保洁在内的许多公共服务具有公益性特征，每一个社会成员都能从中获益且不能排除其他人，属于公共物品，必须由政府来提供和安排。正因为此，包括西方资本主义国家在内，许多国家不仅是公共服务的提供者和安排者，而且还是公共服务的生产者。20世纪70年代末，实施凯恩斯主义的西方各国政府都面临着现实的困境：一方面，由于政府的全面干预市场和社会，包揽了很多不属于政府的经济职能和社会职能，政府的财政压力越来越大；另一方面，由于路径依赖，人们也希望政府能够继续提供已有的公共服务。面对政府垄断所造成的公共服务质量低下、效率不高和资源浪费等问题，人们要求变革的呼声越来越高。现实的压力迫使政府探寻公共服务供给的多种渠道，以满足公众日益增长的公共需求。在这种背景下，自20世纪80年代开始，以美国、英国为代表的西方国家逐步推行了公共服务的市场化改革，其核心内容是引入竞争机制，以降低运营成本和提高服务质量。传统体制下，我国政府也是集公共服务的提供者、安排者和生产者于一身，采取包揽包办的方式，也面临着财政入不敷出、服务质量低下、效率不高等问题，改革开放后，这些问题更为突出。因此，从上世纪90年代开始，我国也开始了包括环卫保洁在内的公共服务市场化改革。1992年，国务院发布了城市市容和环境卫生条例，明确规定“对企事业单位按量收取城镇生活垃圾清扫、收集、运输和处理费，并逐步向居民征收城镇生活垃圾处理处置费”，各地也相继出台了符合当地实际的环卫有偿服务价格体系，这标志着环卫社会化服务的开始。1998年旨在转变政府职能、实现政企分离、提高政府效率为目的的政府改革的力度开始加大，中央政府率先完成政府重组的任务，地方上也开始进行改革。在这种背景下，许多城市开始深化以“政企分开、管干分离、企业经营、市场竞争、政府考核”为主要内容的环卫管理体制改革，各地分别建立了以国资投入为主体的环卫作业公司，环卫保洁作业作为试点开始实行社会公开招标。目前，我国许多城市已初步建立起产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理的新型环卫管理体制。二、XX市环卫保洁作业市场化改革的基本情况为破解环卫保洁服务质量不高、效率低下等问题，XX市从2002年起，在市区环卫保洁领域逐步推行了市场化改革。2002年10月，XX市开始在淮海路、中山路两条主干道试点市场化保洁，以委托的方式将保洁权交由2家民营物业公司，保洁面积62万平方米；2004年1月，以公开拍卖的形式将清扫保洁扩展至5条道路，保洁面积约126万平方米；2006年6月，首次采用政府采购的方式，将市区15条道路保洁向社会公开招标，保洁面积231万平方米。2008年6月市政府下发了关于全面推进城区道路街巷清扫保洁市场化的实施方案，将公开招标范围扩展到城区所有区管道路和小街巷，保洁面积880万平方米。目前，XX市主城区主次干道234条、计1336.54万平方米，街巷439条、计147.06万平方米，道路绿化带256.75万平方米，交通护栏6.3万米全部实行市场化保洁，城区实现了环卫保洁市场化、一体化全覆盖。另外，园林部门管理的公园、广场，贾汪区、经济开发区、新城区和铜山区范围内近1000万平方米道路、广场清扫保洁也全部实行了市场化。主要做法和成功经验是：（一）树立客观、理性的市场化理念环卫保洁作业市场化是以市场为导向，找到一种有效方案，把政府统管的公益性事业行为转变成政府引导与监督、非政府组织参与和企业运营的企业行为，以实现社会效益、经济效益和环保效率最佳化。其原则是“政事分开、政企分开、事企分开、管干分离”，改变过去的“直接作业服务”为现在的“花钱购买服务”，从而提高城市环境卫生作业服务和管理水平，促进环卫行业健康发展。其主要内容包括：一是完善并依据法律法规以维持市场化秩序；二是政府逐步开放环卫保洁作业市场；其内涵主要是社会化、市场化、集约化和法治化。主要特点为：首先，实行管干分离，有利于提高环卫行业管理水平。可以使政府部门从原来既要组织实施环卫作业，又要实施监督管理的全能模式，转变为主要从事监督管理的模式，实现从“花钱养人”向“花钱办事”的转变，真正从繁杂的环卫工作具体事务中置换出来，更好地发挥政府在环境卫生管理和公共服务中的主体作用，提高工作效率；其次，市场竞争机制的引入，有利于提高环卫作业服务质量。通过引入市场竞争机制，有效解决长期以来环卫行业由政府统包统揽、难以激发内部活力、作业服务效益低等问题。实现运动员、裁判员分立，有监管、有考核，激发了环卫作业企业的内在动力，增强了企业职工的质量意识和责任意识，提高了工作积极性。市场的竞争也促使环卫企业更加注重作业质量，加强内部制度建设和管理，从服务质量中赢得信誉、挖掘效益；第三，市场要素的投入，有利于提高环卫行业发展活力。引入市场的力量，变一个积极性为多个积极性，可以尽快改变环卫设施、装备的落后状态；第四，企业化经营机制的建立，有利于促进环卫队伍更新和职工利益的保障。利用市场竞争机制，可以促进环卫企业不断发展，不断加强企业管理，不断提高环卫队伍素质，逐步解决环卫行业人员年龄结构老化、文化知识水平偏低等问题；总之，要客观、理性地看待市场化，需要强调以下三点：一是将环卫作业服务推向市场的同时，必须按照市场经济规律办事；二是市场化的目的不是为政府节省成本，而是引入竞争机制，提高作业水平；三是改革的根本不在于事业模式还是企业模式，而在于是垄断的市场还是竞争的市场。如何引导是创造市场化条件的要素之一。（二）建立规范有力的领导保障机制XX市委、市政府主要领导及分管领导对推进环卫保洁市场化非常支持，经常亲临环卫作业一线检查指导、调查研究，强调在推进城市现代化的过程中，要善于应用市场机制来解决城市建设和管理中存在的问题。为加强对城市管理工作的高位指导、协调，市政府成立了市城市管理委员会，下设办公室，定期研究、解决市容环卫工作问题；明确了各成员单位的工作职责，实现了部门之间的责权明晰化，避免了工作推诿扯皮。为了全面推进环卫保洁市场化工作，市政府专门下发市区环卫保洁市场化全覆盖实施方案，对保洁范围、经费标准、筹集方式、保障措施等都作出了明确规定。同时，将市容环卫工作纳入全市经济社会发展综合考核和绩效考核分值。为加快推进城乡统筹垃圾处理工作，市委、市政府还将环卫保洁市场化纳入了市对镇域科学发展综合目标考核和中心镇建制内容，进一步强化了对城乡统筹工作的落实力度，为保洁市场化全面推进提供了强有力的领导保障。（三）建立精细高效的保洁作业机制按照国家和江苏省环卫保洁作业标准要求，制定了XX市环境卫生作业规范，细化了清扫保洁、冲洒水等基本要求，在作业时间、次数、流程和管理机制等层面实施标准化、规范化、精细化管理，抓好保洁作业的每个环节、细节。针对不同道路实际，制定不同的作业标准，合理调整人员、机械配备和作业时间，确保环卫作业质量稳定高效。市区重要干道作业时间从早晨4点到晚上10点，每天机械普扫两次，冲水一次；其他城市干道（一级路）按2班安排；小巷按1班安排，推行快速巡回机制，建立专门队伍及时捡拾快车道漂浮物。（四）健全严谨规范的市场准入机制按照住建部城市生活垃圾管理办法和江苏省住建厅有关规范、文件要求，制定了XX市发放管理办法，对从事生活垃圾经营性清扫服务市场作业主体许可的条件、申领、合法程序、监督和管理等给予了明确规定，如要求注册资产达到200万以上，机械清扫能力达到总清扫能力的20%以上，主要负责人要具有2年以上的环卫从业经验等；严格市场准入，确保环卫作业市场规范有序。所有道路、街巷、公厕保洁权一律由市政府采购中心向社会公开发布采购信息，按照公平、公正、公开的原则和政府采购法等有关法规规定，由市政府采购中心组织有关专家，根据投标文件和评分标准严格打分、评定，确定中标作业企业。按属地原则，由辖区市容环卫主管部门与中标企业签订相关服务合同。（五）建立科学稳定的投入保障机制为确保市场化作业经费的有效落实，XX市主要采取了以下做法：一是实行政府分级承担。市政府在有关文件中明确了市、区保洁作业经费比例，根据道路不同分为市财政全拨、市和区财政1：1分担和区财政全额承担三种。总体讲市、区财政分担比例为7:3。二是设立财政专户。所有市场化道路、街巷作业经费在招标完成后，由市、区及相关职能部门在每月25日前将核定的经费足额拨入专户，从而保证经费及时到位和拨付。三是引导环卫保洁企业加大投入。XX市在招标文件中明确了中标环卫保洁企业应该配备的工具和机械，引导促进中标企业自己加大投入。2008以来，参与XX市社会化保洁企业累计投入近2000余万元，先后增置高压清洗车、洗扫一体车、扫地车等机械设备24台。2、问卷的发放与回收调查对象主要包括政府部门职员、沿街商户、小区住户和行人。此次问卷的发放采用现场发放和现场回收的办法，共计发放和回收300份问卷，有效问卷287份，有效率也为95.7%。本文通过问卷的调查收集数据后，确定了15个关键细分指标，同时每个指标的分值在1-5分之间，分别代表“完全不满意”、“不太满意”、“一般”、“比较满意”、“完全满意”。3、数据分析（1）问卷的有效性检验为检验此次问卷设计的有效性，并检验调查结果是否真实可靠，在进行数据分析之前，首先就问卷的有效性进行检验，在实证分析中，测量数据可靠性的最常用方法是计算Cronbachs 值来检验问卷的内在一致信度，通过SPSS17.0软件对数据变量的可靠性进行分析可知，各个指标的值均大于0.7，表明各个维度都具有较高的信度（见表3）：表3变量的可靠性检验由于SERVQUAL模型的维度是由测量问项的数据体现出来的，而且维度和测量问项之间存在相互统一、相互促进的关系，所以认为测量问项也基本具有较高的信度。其中，变量期望的响应性和安全性的值在0.80以上，变量表现的响应性、安全性的值也在0.80以上，说明这几个维度的提出都具有较高的现实意义，并且验证了本文研究和提出的保洁服务质量SERVQUAL评价模型的准确性和可行性。（2）维度的权重根据问卷表中各个维度的平均期望得分高低，对五个维度指标进行重要性排序。先确定重要性排序最低的维度K，标度为1，然后对各个维度进行两两相比。例如：确定维度w1与维度w2之间的重要性差异属于“相同”或“稍微大”，若“相同”（w1:w2），则取权重(w1:w2=0.5:0.5);若k1的重要性比k2的重要性“稍微大”（w1:w2=1.354:1)，则取权重(w1:w2=（1.354/(1+1.354):1/1(1+1.354)）=(0.58:0.42)若w1的重要性比w2的重要性比“稍微大”还要“稍微大”(w1:w2=(1.354*1.354):1)，则权重为(w1:w2)=(0.65:0.35)。依次类推，依据两两属性的比值，可得出五个维度的权重，即不同维度的重要性由大到小是如下关系：有形性可靠性响应性保证性安全性（见表4）。表4五个维度之间的赋权关系以及权重表（3）SERVQUAL分值通过信度分析后，便可依据公式计算各个问项的服务质量期望分值和服务质量感知分值之间的差距值（见表5）表5 SERVQUAL测试问项数值和均值分布总体来看，目前人们对环卫保洁服务的期望平均值为4.55分，并未出现期望值过高或者过低的情况，这表明市民为各个问项的期望值打分还是客观和理性的。对环卫保洁服务的感知平均值为4.00分，反映出人们对当前环卫保洁服务质量比较满意，作为老工业基地和煤炭资源型城市，徐州的环境曾经以脏乱差而广遭诟病，人们感知的变化说明环卫保洁作业服务质量有明显的提升。当然，人们感知与期望之间的差距值仍然不小，反映出XX市的环卫保洁作业服务质量还有一定的提升空间。从维度上看，五个维度的重要性从高到低依次为有形性、可靠性、响应性、保证性、安全性，说明环卫保洁服务一般按照这个顺序对人们的日常生活产生影响。五个维度的SERVQUAL评价数值均值分布（见表6）显示，可靠性维度的SERVQUAL差距值在五个维度中最大，反映出人们对可靠性期望值如路面的清洁程度、作业时间的合理性和工作人员的积极主动性等方面的要求较高，这也是提升环卫保洁服务质量的支撑点和落脚点；有形性维度得分的差距值次之，说明人们对先进环卫保洁服务设备和规范化的服务也怀有相当的期待；而响应性和保证性的SERVQUAL差距值也较大，显示出人们在评价环卫保洁服务质量时也非常重视保洁企业的实力、保洁人员的结构以及他们的应急能力；安全性的SERVQUAL差距值相对较小，反映出保洁员工在自我安全意识和公共安全意识等方面的表现相对较好。表6 SERVQUAL五个维度测试数值及均值分布从测量问项上看，SERVQUAL差距值最大的是12、7、9和5，超过了0.7，它们分别是保洁人员年龄结构合理、保洁作业时间安排合理、积极应对紧急情况和保洁路面清洁干净，目前保洁人员整体年龄偏大及由此带来的应急反应迟缓，加之作业时间不尽合理和保洁区域的卫生死角等问题的确较为突出，说明人们对这四个方面的满意度相对较低；SERVQUAL差距值最小的是2、3和11，分别代表保洁员工的衣着规范、环卫设施的安放合理和保洁公司的实力雄厚，表明人们对这三个方面较为满意；8、6、14和1的SERVQUAL差距值也较大，它们分别代表了热心解决商家住户行问题、保洁人员勤快负责、保洁人员的他人安全意识程度和具备现代化的服务设备等，反映出这些方面相对于人们的期望还有较大的提升空间（见表5）。四、存在的问题及深化改革的方向XX市环卫保洁作业市场化改革虽然取得了一定的成效，但从促进环卫事业健康持久发展，不断满足人民群众对环卫保洁服务需求上看，当前环卫保洁市场化工作还存在着一些亟待解决的问题：一是市场化的程度有待进一步提升；二是环卫部门的监管水平有待进一步提高；三是保洁作业人员的结构有待进一步优化，四是环卫保洁企业的服务内涵有待进一步拓展。因此，我们有必要进一步深化改革：（一）进一步提升环卫保洁作业的市场化程度尽管改革已取得了一定的成效，但整体上环卫保洁市场化改革还不够深入，竞争机制的作用没有得到充分的发挥，因此，有必要进一步提升环卫保洁作业市场的市场化程度。首先，应进一步强化环卫保洁作业市场的竞争机制。由于地域管辖权的限制和经费投入标准不一，XX市的环卫保洁作业市场还存在相对封闭、多重管理、竞争机制被弱化的问题；另外，由于市场准入条件的非标准化，使得社会资本以及外地企业进入本地保洁市场存在一定的障碍，这也降低了保洁作业市场的竞争程度。因此，应积极推动全市保洁作业市场一体化开放，对现有体制、机制进行适当调整，同时消除社会资本和外地企业进入本地保洁作业市场的壁垒，形成统一开放的环卫保洁作业竞争市场。只有这样，才能形成对现有保洁服务企业的外在竞争压力，也才能促使它进一步强化管理和技术更新，并不断降低作业成本和提高服务质量。其次，应进一步拓宽市场化的范围。当前XX市环境卫生管理工作，已经在道路、街巷、公厕保洁、垃圾处理等领域推行了市场化运作，下一步，应在巩固环卫保洁市场化成果的基础上，按照统一规划、分步推进的思路，逐步将生活垃圾收集、转运、处置，以及环卫设施的建设、维护等工作实施市场化运作，将具体业务实施交由社会企业承担，实现服务外包、管干分离，进一步提升环境卫生总体管理水平和服务质量。（二）进一步提高环卫部门的监管水平环卫保洁作业市场化以前，政府环卫管理部门既是环卫保洁服务的提供与安排者，也是环卫保洁服务的生产者，改革后，环卫管理部门将保洁作业服务外包给专业化的保洁公司，其职能主要是制定环卫作业的规范与标准、监管环卫保洁市场的有序运行。职能的转换也对环卫管理部门的监管提出了更高的要求，如何进一步提高环卫部门的监管水平，直接关系到市场化改革的成败。为此，首先应强化对保洁服务质量的监管，制定环境卫生行业监管办法和规范的检查考核标准，采取定期检查、随机抽查等方式，由相关方以及专家、中介机构共同组成考评小组，定期对环卫保洁服务企业提供的服务进行检测和评估，建立奖惩分明的考核机制，实行优胜劣汰；其次，应加强环卫管理信息化建设，广泛使用数字城管平台资源对环卫保洁质量进行实时监管，提高问题和整改问题的及时性、有效性。同时应用信息化管理，对全市环卫资源进行优化配置，由定性分析向定量分析转变，真正实现精细化管理；第三，应规范对环卫保洁市场进入与退出的监管，市场进入就是保证符合条件的保洁企业都有机会进入，形成开放的竞争性的保洁作业市场，市场退出就是现有企业的服务如果没有达到政府的要求或是违法经营，管理部门就有权力让其退出此市场；另外，还应适应市场化改革不断深入的需要，及时充实和完善监管的相关法规，加强人才队伍建设，为高水平管理提供保障。（三）进一步优化保洁作业人员的结构由于传统观念的束缚，环卫行业历来是社会弱势群体相对集中的行业，环卫作业人员大多文化程度低、年龄偏大、应急能力弱。然而，随着环卫保洁体制改革的逐渐深入，环卫保洁企业的规模逐步扩大，机械化程度不断提高，设备也越来越先进，其对管理的科学化和作业的精细化要求也越来越高，