农村财务管理创新的有益探索--佛山市三水区引入中介组织管理村级财务调查与思考

农村财务管理创新的有益探索佛山市三水区引入中介组织管理村级财务调查与思考摘 要：本文通过实际考察，全面调查了解广东省佛山市三水区引入中介组织管理村级财务的情况：开展动因和具体做法；中介组织对村级财务的监管方式；实施以来取得的初步效果。在此基础上从公共管理的理论角度提出了引入中介组织管理村级财务为政府公共职能改革和农村社会管理改革提供了哪些基本经验和需要深入思考的问题。 关键词：中介组织 村级财务 三水经验 政府公共职能改革 党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定指出，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法有偿原则，允许农民以转包、出租、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”可以肯定，随着党的十七届三中全会精神和流转土地承包经营权政策的落实，农村土地股份合作制改革必然会在全国大范围进行，农村集体经济收入必将大大增加。应如何有效监管农村集体经济，必将成为一个新的问题。改革开放以来，虽然在规范村级财务管理方面，全国各地一直进行着有益的探索，一些地方先后采取了会计委派、村帐镇管和计算机实时监管等模式，。这些模式和方法，在一些地方和层面上取得了积极的成果，积累了一些经验，但是都没有从根本上解决村级财务发展中存在的问题。广东省佛山市三水区位于珠三角经济较发达地区，早在1997年始推进全区的农村土地股份制改革，在农村财务制度历经村会计委派制、村财镇管模式后，选择了引入中介组织管理村级财务这一创新村务管理的新模式，经过多年的实践，已初步显现成效，并形成了管理的新模式和新经验。可以预见，引入中介组织管理村级财务这一模式将会在农村土地股份制改革后农村财务管理制度的必然变革中，发挥新的借鉴意义。笔者围绕引入中介组织管理村级财务情况这一主题，利用2008年暑期先后走访了佛山市三水区委农办、区农业局，深入到最早试行这一改革的三水区芦苞镇镇政府、西南街道石湖洲村委等镇、村，收集了相关文字资料，与镇、村干部及村民进行座谈，并考察了承担业务的会计公司佛山三水睿迅会计咨询服务有限公司等中介组织和三水区政府会计核算中心。在收集、整理调研资料的基础上，用所学习的公共管理等相关理论开展了总结和研究工作，相继又到三水区有关单位补充调研，逐步充实和完善研究工作，形成如下报告。一、佛山市三水区引入中介组织管理村级财务的动因（一）农村经济快速发展使加强村级财务管理成为迫切需要佛山市三水区位于珠三角腹地，位列全国百强县第21位，全国最具投资潜力中小城市第8名，全国中小城市综合实力第20名，是广东近年来经济腾飞的新兴城市之一。2008年三水区全区实现地区生产总值429.26亿元，其中农业总产值44.05亿元，地方财政一般预算收入14.49亿元，年末城乡居民储蓄存款余额180.89亿元，农民年人均纯收入8568元。改革开放以来，随着工业经济和农业集约化生产的快速发展，在家庭联产承包责任制的基础上，自1997年开始到2008年底，全区48个村委714条自然村，全面完成了农村土地股份合作制改革，实现了土地由“分包”到“投包”，从“免费耕”到“有偿耕”的改变，不但提高了地值、增加了农民收入，而且极大地解放了农村生产力、促进富余劳动力向二、三产业的转移。与此同时，伴随着农村股份合作社的建立和工商业征地形成的征地款增多，村级集体经济收入飞速增加，使农村财务管理问题成为了农村发展与稳定的重要问题。（表）表20052008年三水区农村经济及村、组集体经济情况（二）原有村财镇管农村财务管理模式暴露问题成为进一步推进农村改革和稳定的“瓶颈”在引入社会中介组织规范管理农村财务管理之前，三水区从1984年到2000年推行了会计委派制，从2001年开始实行村帐镇管的农村财务管理模式，虽然在村级财务规范管理方面起到了一定效果，但仍存在以下四个问题： 1、村级财务管理人员素质较低 据调查，在原各村委会会计、镇财务核算中心工作人员中，普遍存在文化素质不高、专业知识缺乏的问题。资料显示，当时三水区村会计中只有不到30的人员受过短期会计专业水平培训。村会计在财务管理过程中管理水平较低，职业规范、法制观念严重缺乏，非规范化操作较为常见。 2、村级财务管理制度不健全 三水区原有的村级财务管理制度中存在的主要漏洞有以下两个方面：一是三水区在实行村财村管、村会计委派制和村财镇管三种模式时，均以国家财政部、农业部颁发的农村合作经济组织财务制度等框架性制度规范作为管理标准，这是一个管理全国的宏观指导文件，缺乏具体的操作规范。二是基于集约化发展的需要，三水区从2003年开始推行了并镇并村行政区划改革，由原来的11镇109个村委会合并为现在的5个镇（街道）48个村委会，由于新旧村财务衔接上的不完全，监管力度也难以跟上，造成村级财务管理中存在衔接漏洞和混乱。 3、村民对村级财务管理普遍不满 村级财务管理中，糊涂账、白头单、坐收坐支情况较为普遍，农民在村务公开中很难真实了解到村财务的实际管理、经营情况，即使公开了财务，村民也对村帐的真实性表示怀疑，直接影响了村干部的威信和管理效率。 4、村级财务重大案件时有发生 由于村级财务管理中问题的积累得不到根本解决，因此重大案件时有发生。三水区就于2004、2005年接连发生2个镇共2起，涉案金额约153万元的村会计携款潜逃案和芦苞镇1起由于账目混乱而引发的村民群访事件。 三水区农村财务存在的问题，在佛山市其它地区也不同程度存在，这引起了佛山市委、市政府的重视，提出要在全市推行引入中介组织规范管理村级财务的改革。2005年三水区芦苞镇作为试点，率先试行了这一新型村级财务管理改革，2006年三水全区各镇（街道）全面推广。二、三水区引入中介组织管理村级财务的做法（一）调查摸底，掌握农村财务和村民思想状况 2006年三水区委区政府出台了中共佛山市三水区委、佛山市三水区人民政府关于全面引入社会中介组织规范农村财务管理的意见，成立领导小组和工作机构，区、镇（街道）干部深入到各村（居）委会、村民小组，召开村干部、村民代表及村财务人员会议，对村级财务管理的现状进行调查，认真分析当前农村财务管理中存在的薄弱环节，广泛听取干部和村民群众对引入社会中介组织规范农村财务管理的意见，摸清情况和村民的意愿。（二）建立实施办法及操作细则，规范农村财务制度 在进行深入的调研了解后，各镇（街道）政府根据财政部颁发的农村合作经济组织财务制度和三水区农村财务管理暂行办法的有关规定，结合各镇实际，制订出切实可行的实施方案和修改完善财务管理制度及配套政策文件。如芦苞镇制订佛山市三水区芦苞镇引入社会中介组织规范农村财务管理试行办法和佛山市三水区芦苞镇引入社会中介组织规范农村财务管理实施细则共一百零七条，内容涉及收入、支出、备用金、固定资产、会计报表、人员及帐户账套、票据及会计档案等村级财务管理的方方面面。（三）广泛宣传，使村民了解改革内容各镇（街道）党委政府通过召开镇级党政领导班子联席会议，通过试行新农村财务管理细则，统一班子成员的思想认识。与此同时，充分运用宣传栏、有线电视、印发致广大村民的一封公开信等形式广泛开展宣传，使引入中介组织代理农村财务工作家喻户晓，为引入社会中介组织规范农村财务管理制度，营造了良好的舆论氛围（四）召开村民代表大会，表决财务改革方案在推进村级财务管理改革的过程中，各镇（街道）依法坚持村民自治的原则，在各村引入社会中介组织规范农村财务管理时，严格按照要求组织村民代表签名表决，从而确保改革合法。据调查，三水区共有48个村委714条自然村，应参加表决的户代表69300人，实际参加表决63158户，占总户数的91.13%，同意引入社会中介组织规范管理村级财务的有60586户，同意率为95.92%。图三水区引入社会中介组织规范农村财务管理村民投票表决情况（五）公开招投标，选择最优会计公司承接业务为了使这项改革成为村民放心的民心改革，各镇（街道）选择承接各村财务管理业务的会计公司，均以招投标的形式，公开、公平、公正地择优确定。根据实际需要，招投标由各镇结合各自实际制订了招标文件，统一由区政府采购中心组织，并以向社会公开招标的方式，最终确定由所公司分别作为委托代理农村财务管理的中介机构，并由各镇（街道）、村、组分别与中标的中介机构签订了委托代理合同，明确中介机构的权利和义务。为减轻村民负担，同时避免由村集体支付中介公司代理费影响其公证性，区政府决定，中介公司代理费由区、镇两级财政各负担50%，2006年全区中介公司代理费总额为148.4万元，一定三年，这样不增加村、组集体经济负担，受到村民的拥护。表 佛山市三水区各镇0609年中标代理村财中介组织情况（六）各会计公司建立驻镇办事处，并建立巡村设点机制为方便群众和对各村账目进行就近报账和监督，各镇（街道）均设立中介机构的办事处，并在镇街内另设3到4个服务点，如大塘镇、乐平镇分别在辖区内设立3个服务点，西南街道在辖区内设立4个服务点等，以方便群众办事。据统计，目前三水区全区1126盘农村帐，移交中介组织管理的1125盘占99.9%，具体情况见表。表3 佛山市三水区各镇引入中介组织管理村级财务完成情况三、中介组织对村级财务的管理监督（一）中介组织对村级财务的管理监督方式 1、事前管理监督 （1）建立健全财务管理制度。 这是加强村级财务管理监督的基础和关键。各镇（街道）结合农村村级财务管理体制改革，重新完善和修订了各项财务管理制度，制定出详细可依的农村财务管理细则。中介会计公司聘请持有财政部门统一颁发的会计从业资格证书和会计电算化资格证的专业从业人员，统一使用农村财务信息管理软件，实行农村财务的计算机管理，对资产负债、收入支出执行情况进行科学分类，杜绝了以往财务管理中的错账、漏账现象，保证财务管理的科学规范。 （2）对村集体经济收入情况进行监督。根据村级财务管理办法规定，中介公司具有对财务管理工作进行监督和协助村（居）委会对各类经济合同和协议的执行情况进行稽查的义务。根据这一规定，中介公司在对村集体的土地、鱼塘、厂房等固定资产的承包出租收入进行复查记账时，村（居）委会应出具公开招投标的相关文件和所签订的相关合同、协议等备案。同样根据财务管理规定要求，村报账员应将包括村集体直接收入，提留统筹收入，对外投资分利收入，集体企业、土地、鱼塘水库、果园和固定资产等出租承包款收入，集体融资收入等村集体收入的编制现金、银行存款收支报表及所有承包合同和协议的收入、执行情况与中介机构进行核对、稽查。这两项措施在源头上防止了以往村集体在财务承包、出租合同和手法上的不规范、追查难、收入情况不清及村干部违规暗箱操作情况的发生。2、事中管理监督（1）建立村集体收入支出银行存取款制度。 根据村级财务管理办法规定，中介组织要为村（居）委会和村民小组分别设立银行账户和建立账簿，核算财务收支情况。双方实现印鉴联签制度，共同管理资金，村集体每一笔收入和超过规定额度的每一笔开支都必须通过银行转账，从而避免了过去村集体中通过“坐支”等手段违规留有大量现金，造成村财务人员挪用大量资金潜逃的现象发生，从而建立起村资金在中介公司监控中流入与支出的新型村级财务管理的雏形。 （2）对各类支出进行制度审查。 农村财务开支主要分为生产性开支及消费性开支两种，依据村级财务试行办法规定，3000元以下的生产性开支和1000元以下的消费性开支，由村（居）委书记（主任）审批；3000元以上5000元以下的生产性开支和1000元以上3000元以下的消费性开支，由村（居）委书记（主任）、副书记（副主任）联批；5000元以上的生产性开支和3000元以上的消费性开支，由村“两委”会议或村民代表会议集体讨论决定，按以上规定审批后必须将相关手续交中介公司审查确认无误并加盖印记后，所签发的银行支票才被银行承认为合法信用凭证，允许兑换现金。 （3）建立村预留备用金制度。 为了满足村（居）委会和村民小组日常开支，保证村（居）委会和村民小组经济活动正常进行，村级财务管理办法规定，在村委会、村民小组建立了备用金管理制度。据制度规定，村（居）委会备用金每月不超过5000元，村民小组备用金每月不超过1000元；所有超过3000元的支出和其他单位正常往来的经济业务，应采用转账方式结算，不得在备用金中支付；所有符合规定的从备用金中支付的资金必须开具正式票据在每月报账时交由中介公司统一审批，以监控村内预留资金数额。 （4）建立“白头单”问题处理制度。 白头单问题是农村集体经济管理中一个特殊的经济现象，由于农村集体经济与一般个体或公司经营单位的财务管理存在较大差异，所以在进行一些小额、常规性开支时，由于成本、施工队资历等原因难以获得有效凭证，而产生的一种制度外的折中方式。如最常见的一种情况，村内需要对村公共设施进行常规性修补维护，如果聘请零散工则没有提供有凭证的能力，而聘请具备开具凭证能力的施工单位则会大幅度增加成本。在三水目前的村级财务管理中，通过明确白头单必须为生产性支出、小数额、必须附有详细说明和经手人双方、证明人、村（居）“两委”班子及村民理财小组成员签名，才能正常报销的方式规范处理这一问题。 3、事后管理监督 （1）对生产性支出进行工程招投标合同和工程验收情况监督。农村生产性开支主要用于公共设施建设，而当村（居）委会要求从银行提取资金以支付工程款时，应出具公开招投标机关文件、所签合同协议备案，同时必须有村（居）委会主任和工程的质量审查公司“工程合格”字样的签名方可入账和提取资金，从而有效防止了乱支和暗箱操作情况的发生。（2）建立健全村财务公开制度。财务公开报表于每月20日前，年终财务报表于12月30日前，由中介机构提供包括村集体经济组织的各项收入和支出、财产、债权债务、收益分配、镇下拨经费、代收代缴费用、合同执行情况等以及群众要求公开的其他财务事项的打印版报表和具体数据，交村理财、审财小组审议通过盖章后，在村报账员协助下张贴于村务公开栏中供村民查阅、监督。（3）建立发现问题帐及时向镇人民政府报告制度。 中介组织要将每月报表资料报送镇农林水办公室和村级财务监督管理组备案、监督。凡村集体经济出现不按规定程序使用备用金、以白条抵顶备用金、贪污挪用备用金、账目单据不清、村私留现金、存在未报帐收入来源的，中介组织应向村（居）委会提出，要求查明、改正并向镇政府农林水利办公室汇报。（二）区、镇两级政府对中介组织的管理监督 为了加强对村级财务的监督管理，三水区还建立了区、镇两级政府对中介组织的管理监督制度，主要内容包括：1、委托审计公司对会计公司代管的农村账务进行抽调审查。2、建立村民对会计公司监督的制度。村级财务中介组织管理实施细则规定:各村应选举成立村民理财小组对财务公开情况进行审查和监督；代表群众查阅审核有关财务账目、反映有关财务问题；对财务公开中发现的问题提出处理建议；向上一级部门反映有关财务管理中问题的监督权。同时，区镇政府还建立了村民开展会计公司满意度年度调查制度。这种村民的监督不仅有利于管理的科学化，还保证了村民自治权利的实现。四、引入中介组织管理村级财务取得的初步效果（一）降低了政府管理费用，有利于政府“精兵简政”引入社会中介组织管理农村财务，采用公开招投标选择的会计公司，管理费低、管理水平高者中标，从而降低了管理费用。据了解，白坭镇2005年村帐镇管模式一年的管理费为53.9万元，2006年实行引入社会中介组织管理农村财务一年的费用为43.3万元，下降19.7%。其他镇在采用村帐镇管模式时，也普遍反应财务管理费用明显下降。（二）提高了农村财务的管理水平，全区实现了农村财务问题零投诉、零上访 引入农村中介组织管理村级财务后，由于监管、理财制度的完善，不但杜绝了村委会不规范财务管理的情况，也打消村干部的侥幸心理，避免了村集体的大额财产流失从而在根源上避免了农村经济问题的发生。从2005年试点到2006年全面推行引入中介组织规范管理村级财物后，三水全区没有发生一起因农村财务问题上访事件，实现了三年零投诉零上访。（三）给村民一个明白，调动了农民在新农村建设中的积极性 在调查中，农民普遍反映，村财务改革前村干部怎么用集体的钱，自己不清楚，反正用钱的是村干部，查账的是镇干部，都是干部，就跟爸爸查儿子的帐一样，都是不了了之。而引入中介组织管理村级财务后，村民觉得有个“中间人”来管账，事前、事中、事后样样公开，放心了。村民心里明白了，对村里的公共建设更加积极关心。据了解，在去年三水区全区推行的以村容整洁为突破口、开展社会主义新农村建设中，全区共投入新农村建设资金9,031万元，其中区投入1019万元，镇投入1499万元，村集体经济投入5263万元，村民自筹681万元，社会各界支持新农村建设款物合计569万元，农民参与新农村建设的积极性十分高涨。全区9000多万元的新农村建设工程没有发生一起上访、投诉事件。（四）还村官一个清白，村干部可以一心一意投身农村发展建设 调查中一些村干部反映，以前自己一心一意为村里办事，但仍遭到村民猜疑，干工作缩手缩脚，自从引入中介组织管理村级财务后，村民放心了，村干部可以把全部心思放在村未来发展的计划和建设上。西南镇石湖洲村的村委会书记说，在财务改革以前，我每天都要仔细审过账目才能睡得安稳，很大一部分精力都放到了账目的审查管理上。现在虽然村集体财务开支手续增多了，但用时麻烦比用后“麻烦”（发生财务问题）好，用时麻烦容易解决，但改为“而”用后“麻烦”就没法解决。我们现在是清清白白做人，干干净净做事。对这项改革，不但村民支持，村干部聚到一起时，也都说这个制度搞得好。去年该村集体收入达700多万元，现在他们正计划投资1.5亿元开展拆旧村建新村的新农村建设活动，并将腾出的500亩旧村土地出租，年收入将增加1000多万，村干部在群众中的威信大大提高了，在去年的村两委换届选举中，石湖洲村的村委会书记等多名村委会干部顺利连任。在今年全区村委会换届选举中，共有169164名选民人参加了投票，参选率达到99。选出新一届村委会成员247人，社区居委成员140人。其中村委干部连选连任的有153人，占62。81%的新一届村委会成员在提名选举中达到“两个过半”直接当选，83%的支部书记、村委主任两职“一肩挑”，46%的“两委”成员交叉任职。充分显示了村民对村干部的信任和村干部与村民之间的和谐。（五）加强了农村的民主法治建设，带动了农村整体工作水平的提高以前村级财务管理模式的执行中，往往采取的都是硬性行政命令的方式，绕过了“村民委员会是为了保障农村村民依法实行自治，由村民群众依法办理自己的事情而成立的，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”这一规定，直接往村中派驻会计或通知其村级账务将由镇财务核算中心代管。但是，与这一做法不同的是，三水区为实行新型管理模式而制定的中共佛山市三水区委、佛山市三水区人民政府关于全面引入社会中介组织规范农村财务管理的意见中明确规定，各镇（街道）引入这一新型管理模式时，必须加大宣传力度，使每个村民都清楚地了解到这个新模式，必须通过民主表决的方式，由村民自己依法决定自己的财务管理方式，变以前的政府包管为现在的村民自己选择。这一做法的施行，不但提高了村民的民主法制观念，而且据所得数据证明，更有利于农民接受、支持政府施政，提高村民的认可度和满意度，为农村的管理和工作开展奠定了良好的基础。 五、实行中介组织管理村级财务的基本经验和理论思考（一）“小政府，大社会”是政府社会管理角色转变的方向 根据现代管理学“小政府，大社会”理论，政府在社会生活中应主要承担宏观决策和领导的作用，许多市场自身可以调节的社会问题，应该由非政府组织、中介组织、民间协会处理。然而在我国现实操作中，政府却通常扮演着直接参与者和监督者的双重角色，这一方面导致政府权威丧失，另一方面也使本应由政府承担的调解、裁判者角色在社会生活中长期处于真空状态，许多社会矛盾无从解决。随着经济、政治和社会管理体制改革的深入，把政府不该管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构，使政府更好地发挥协调和服务功能成为社会发展的必然。三水区政府公共管理社会化的实践，为我国社会管理体制改革提供了有益的经验。（二）要积极引入 “无缝隙” 政府管理理论管理社会无缝隙政府管理理论强调以顾客为导向，以结果为导向，以竞争为导向，在与顾客保持直接的联系中，提供其所需要的个性化选择，更好地满足顾客多层次的需求。引入中介组织管理村级财务，是政府向社会管理市场化尝试的一次有益探索。由政府为村民提供选择平台、为中介组织管理村级财务提供制度规范并对中介组织进行监管。通过“无缝隙”管理，在提供及时有效管理、服务