城中村改造中的拆迁补偿政策研究_以猎德村为例.docx

城中村改造中的拆迁补偿政策研究以猎德村为例廖东岚，林蓉蓉（广州大学 公共管理学院，广州 510006）摘 要：拆迁补偿是城中村改造过程中十分重要又难以解决的问题。拆迁补偿问题的解决依赖于公平、合理、有效的拆迁补偿政策。猎德村是广州城中村改造的第一个成功试点，其拆迁补偿政策具有组织形式的高效性，改造方案的 实用性，置换资金的创新性等优点，同时也存在着资金筹集方式不能普及，置换金处理不公正、支付标准不合理等缺 陷。总结猎德村改造中拆迁补偿政策的经验可以为广州今后的城中村改造提供了启示和借鉴。关键词：猎德城中村；城中村改造；拆迁补偿政策；启示中图分类号：F291文献标志码：A文章编号：1673- 291X（2011）22- 0131- 03城中村改造是城市化进程中的重要一环，已被认定为城市的改造重点。然而城中村改造并不是一个简单的拆旧建新 的过程，当中涉及面广，具体情况较复杂，其中最为突出的难 点和重点就是“城中村”房屋的拆迁补偿问题。本文对猎德村 的拆迁补偿政策进行系统的研究，分析猎德城中村改造的政 策，在这前提下对政策自身的原则以及主要内容的剖析，寻 找出猎德改造政策与其他城中村改造政策的区别，总结其优 势和局限，为广州市城中村改造提供借鉴与启示。一、关于猎德城中村改造的政策背景1.城中村改造中拆迁补偿政策的重要性。公共政策政府 发挥其职能的重要手段之一。房屋拆迁补偿政策作为公共政 策的一种，在城市建设和开发过程中，对因拆迁人拆迁被拆 迁人的房屋及其附属物，而造成了被拆迁人的物质、精神等 方面的损失，拆迁人按规定应当向被拆迁人给予各种赔偿。 它是维护被拆迁人的合法权益，促进房屋正常拆迁，实现城 市规划目标的重要保障。因此，完善城市的拆迁补偿政策对 于维护社会稳定，保护公民的合法权益，提升公民幸福感，实 现城市化的健康发展和城市的合理规划有着重要的意义。2.中国对城中村拆迁补偿的政策要求。为了保证被拆迁 人的合法权益，合理解决其拆迁后的生活问题，以及拆迁重 建促进城市经济社会的发展和效率，国家对于拆迁补偿政策 有以下要求：一要依法补偿，在城市拆迁补偿及相关政策规 章的制定过程中，要有法律为支撑。二要公正补偿，对于被拆 迁者要一视同仁，确定统一标准，坚持公开透明，做好监督，避 免政府职能的错位、越位和缺位。三要有效补偿，迁补偿的标准要保证被拆迁人的物质和精神生活得以保持或是提高。四要有公众参与，是征地拆迁工作得到监督的同时提升公众维 权行为的合法性和合理性，促进了拆迁补偿政策的有效实施。二、猎德城中村改造中拆迁补偿政策基本原则、主要内容（一）猎德城中村改造中拆迁补偿政策的基本原则1.公众参与的原则。城市拆迁涉及每一个被拆迁人的切 身利益，因此拆迁补偿应当尊重村民的集体意愿，避免因村 民权利模糊导致拆迁补偿等合法权益受到侵害的强制性拆 迁行为。猎德村旧村改造村民房屋拆迁补偿安置初步方案 公开透明地向村民阐述了“拆一补一”的原则、采取安置的方 式、合法面积的计算、暂时安置的地点、违章建筑的补偿等等 情况，使村民能够清晰、准确地把握搬迁计划的具体安排，解 除了所有村民心中的疑惑，并且有 99.9%村民同意该方案1。2.有效补偿的原则。所谓的有效补偿的原则是指拆迁 补偿标准不低于拆迁前被拆迁人有与所该居住房屋直接 相关的物质和精神价值，或足以使被拆迁人保持甚至提高 原有的物质和精神生活水平2 。改造后的猎德村成为了广州的 CBD 的重要部分之一，过去的脏、乱、差现象不复存 在，过去的“握手楼”变成一栋栋整理、有序的高级住宅楼， 杜绝了安全隐患，同时，现在的楼房的价值对比过去的宅 基地提升了很多。3.物质与精神补偿相结合原则。城市拆迁不仅拆除了现 居房屋，还破坏了原有的社区秩序、社区关系以及长期形成 的生活习惯。因此，拆迁补偿要关注社会的意识、观念、心理收稿日期：2011- 04- 07作者简介：廖东岚（1987-），女，广西南宁人，硕士研究生，从事公共政策理论与实践研究；林蓉蓉（1986-），女，广东潮阳人， 学生，从事公共事业管理研究。 131 和环境，不仅包括补偿财产损失，还包括部分精神和感情损失。猎德村改造不但完整保留了村里的古建筑还建设村史博 物馆，使各种民俗文化得以保留和传承。（二）猎德城中村改造中拆迁补偿政策的主要内容1.拆迁补偿政策的参与主体。对于猎德村的改造，市、区 政府在其中主要发挥统筹指导的作用，广州市政府主要负责 城中村改造的指导，明确猎德城中村改造的总体要求，并给予 政策支持；天河区政府负责统筹组织、指导编制猎德城中村改 造方案，协调解决城中村改造中遇到各种难题；村集体是猎德 城中村改造的实施主体，负责做好土地调查确认，组织征地拆 迁、搬迁、补偿等活动，并按照基本建设程序的要求，全面实施 猎德城中村改造。而开发商没有直接参与拆迁工作。2.拆迁补偿政策的资金来源。猎德村改造的资金，主要是 在引入开发商的基础上，通过土地拍卖的形式来获取改造资 金。对于政府而言，资金问题是城中村改造最难解决的问题 之一，引进开发商参与城中村改造，能够很好分担一部分改 造成本。开发商参与城中村改造不仅能使其获得比其他地方 地产开发更多的利润，还能为城中村提供稳定的资金支持和 改造经验，使城中村改造顺利进行。3.拆迁补偿政策的补偿安置。根据方案，此次改造将 按“拆一补一”的原则进行，即被拆迁房屋有合法产权证明 部分的建筑面积以回迁安置后关门面积计算，一平方米补 回一平方米，如果村民需要增加安置面积，则按 3 500 元 / 平方米的价格购买。村民也可以选择放弃新增的安置面积， 那么村集体将会按 1000 元 / 平方米的标准给予补偿。另外， 村民房屋回迁安置原则上采用阶梯式的安置方法，以四层 为上限。除此之外，政府对须临时搬迁的居民和违章建筑给 予相应的补偿费。（三）现阶段广州城市房屋拆迁补偿政策的优点及不足 分析1.现阶段实行的拆迁补偿政策的优点。第一，房屋价格确 定的公平性。广州市城市房屋拆迁管理办法规定：“被拆迁 房屋和补偿安置用房的价格，由拆迁人和被拆迁人协商确 定。拆迁人和被拆迁人协商不能达成协议的，可以共同或者 分别委托具备房屋拆迁评估资格的房地产评估机构进行评 估。”房屋价格由拆迁人和被拆迁人自行协商确定是市场经 济条件下公平交易的前提。对协商不成的，确实属于公共利 益的需要或者由于城市建设的需要，才由评估确定 4。第二， 一次性支付补偿款的合理性。广州市城市房屋拆迁管理办 法规定：“拆迁人应当在被拆迁人搬迁前一次性支付补偿款 或者差价款，被拆迁人支付差价的，可以分期付款，首期付款 不低于差价总额的 30%。”5 补偿款或差价款必须在搬迁前到 位，而被拆迁人可分期支付房屋差价，正体现了照顾被拆迁 人的基本理念。补偿费用主要是由拆迁人通过指定银行支付 给被拆迁人保障了物权人的切身利益，并且有效地防止专项 经费在支付过程中可能产生的腐败现象，是拆迁资金管理工 作的重大成就。2.现阶段实行的拆迁补偿政策的不足。第一，拆迁人既得 利益得不到保障。广州市对住房超过房改政策规定标准的部分，能否得到补偿没有明确的规定。在房屋不被拆迁的情况下，被拆迁人超过政策规定标准房屋，由于某些历史原因可 以取得的既得利益，不需缴纳任何费用。而取得这些既得利 益的历史原因与过程无从追究，很难区分其正确与错误。现 在要进行强制拆迁，如果被拆迁人超标房屋面积不能得到补 偿，即其既得利益没有获得补偿，违反了等价、有偿的原则。 第二，评估费用的承担有失公平。广州评估费是由委托评估 的拆迁当事人承担。第一次评估所产生的评估费用在任何情 况下都应该由拆迁人承担，因为拆迁是由拆迁人提出，被拆 迁人是被动地接受拆迁因而产生了评估，双方共同决定评估 机构目的是为了避免不公事件的发生，若因此双方都必须承 担评估费用有失公平6。三、猎德城中村改造中拆迁补偿政策的优势与 局限（一）猎德城中村改造中拆迁补偿政策的优势1.土地改造组织形式的高效性。猎德城中村改造确立了 以市、区政府为主导，村集体为改造实施主体的组织形式。这 种组织形式通过“市区村集体”三个层面协调分工、职责 明确的监控、管理、实施改造猎德村。而这种组织形式的确 定，是在充分发挥地方政府主导作用，全面考虑全社会整体 利益的优势下，有效地弥补政府主导的一些缺陷，发挥村集 体与村民这种一脉相传关系的作用，尽可能或杜绝减轻来自 村民的阻力。2.土地利用改造方案的实用性。猎德的土地利用改造的 方案主要是采用土地使用“三分制”原则，即土地的 1/3 用于 村民的安置建设、1/3 用于商业用地的开发、1/3 用于村集体经 济预留地的保留。根据这个原则，改造将从东部开始，村民先 自觅或者由村集体来统一安排周转房居住，在东部安置房建 好后，村民再按事先规定好的回迁方案入住，每套房屋均统一 办理集体土地的房产证。既给予村民实惠，又解决了村民的 后顾之忧，同时还让开发商可以有利可图。3.土地产权置换资金的创新性。猎德城中村改造通过拍 卖 1/3 的商业地块引进社会资金。这一举措盘活了城中村自 身的土地资产，通过拍卖的 93 928 平方米的地块，共筹集 46 亿的资金。通过自身土地资产来置换资金，猎德城中村改造 采取“土地转换为改造资金”做法，不需要开发商直接与村集 体、村民对话，只要开发商作为投标者的角色，竞标猎德村地 块，而拆迁工程则有政府来做。这一做法符合了广州市政府 投入、村集体不投资、开发商不直接进入的改造资金筹措原 则，而且取得良好的效果。（二）猎德城中村改造中拆迁补偿政策的局限1.开发商为了追求利益最大化，导致容积率过大。猎德城 中村改造过程中，一方面，开发商为了降低成本，追求利润最 大化，不得不提高建筑容积率；另一方面，村民、村集体获取 充足的改造资金的支持后，也倾向在改造后希望通过提高容 积率来获取尽可能多的居住面积。猎德建筑的高容积率直接 导致的后果是楼房间隔差，外部设计没特色、村民住在里面 不通风、房屋采光差等。 132 2.拆迁补偿资金的筹集方式，不具备普及性。猎德村位于广州市珠江新城地区，是一直以来广州都试图去开发珠江新 城地区，导致珠江新城地区的地价随之水涨船高，广州社会 科学院研究员彭澎博士称：“猎德村的改造模式并不是所有 的城中村都可以借鉴的，因为其他很多城中村所处的位置， 不可能有珠江新城这里的地价那么高昂”7。由此可见，猎德 村优越的地理位置决定其改造资金的筹集优势，但这绝对不 是其他城中村改造可以复制的，尤其是西部地区的城中村改 造，其更不可能具备这样的条件。3.土地置换资金全额返还给村集体，有违公正原则。猎德 村将地块拍卖所得资金除支付成本外，其余所有部分都返还 给村民，从法理上来讲是站不住脚的做法。因为从产权上看， 拍卖的土地是属于国有土地，而中国宪法明文规定，国有土 地的收益是收归国家所有的。再者，猎德村能拍的 46 亿元的 高价，与广州市政府在进行城市规划过程中，对于基础设施 建设的投入和对珠江新城的重视是成因果关系的。因此其收 益应当是由整个城市来共享，而不仅仅让猎德村民去享用， 这样对其他没有享受到珠江新城 CBD 规划带来的好处的市 民来讲是不公平的。4.猎德村违章建筑的补偿规定，缺乏法律支撑以及支付 标准。虽然猎德经济开发公司规定，对于违章建筑给予 1 000 元 / 平方米的补偿费，但是其没有存在一个的区分合法建筑 与违章建筑的具体标准。同时，也没有存在对补偿中的一些 特殊情况如天井、阳台、花园等详细的规定，导致在实际操作 中出现区分不明、标准不清的问题。当然从根本看这就是一 个没有法律基础支撑的规定，因此，从合法性上来讲，施行这 样的标准是很难保证实施效果的。而且“制定规则者执行规 则”也是导致违章建筑补偿标准引发村民争议的重要原因。四、猎德村拆迁补偿政策对广州市其他城中村 改造的启示与借鉴的情况、总拆迁的面积等，使其能够制定出最合适的开发方案。同时，对开发商的相关改造活动进行严厉的监督，防止其 利用财力、信息等优势去损害村民的合法利益。最后，政府应 该满足村民的合理要求。对于村民要求高价补偿的情况，政 府应采取平等对话的方式与村民进行谈判，并通过村集体对 其进行解释、游说，使其自愿将补偿金额降到最合理的水平。2.坚持实施“一村一策”的原则。猎德村作为广州城中村 改造的第一个试点，其成功的改造经验对广州其他城中村的 改造具备一定的借鉴意义。但由于各村之间的实际情况存在 较大的差异，因此其他城中村不能盲目复制猎德的改造模 式。猎德改造模式的成功必须有以下三个前提条件：第一，有 土地的剩余且区位的优越。第二，村民对猎德改造的自主意 愿较强。第三，其他市政工程的推动。因此，政府或其他城中 村在参考猎德改造方案之前，必须考虑具体各村的实际情 况，实施“一村一策”。除猎德改造模式外，还可以采用公共实 施的推进方式、置换模式以及分期滚动开发方式等，只有因 地制宜地制定其改造方案，才能保证城中村改造的顺利进行。3.用创新的土地利用改造方案推动城中村改造。猎德城 中村改造方案是根据猎德村的实际情况以及总结中国近十 年来城中村改造经验的基础上提炼出来的。此方案的创新之 处分为三点：首先是通过开发商不直接介入的方式引进社会 资金；其次是实行土地产权置换资金；最后采用“三分制”的 土地利用原则8。以“开发商不直接介入引进社会资金”为例， 为了防止开发商为追求利益最大化而损害公共利益，政府在 本次改造中通过总体指导，明确改造要求及改造方案等手段 引导并且监控开发商介入猎德城中村改造。如果不进行思维 创新，那么就不可能突破原来的规定，猎德城中村改造所需 的巨额资金也必将难以解决。4.拆迁补偿政策要体现社会公正。一般情况下，公共政 策要在保护弱者的基础上，也要体现公正平等的原则。在城 中村拆迁补偿上，对劳动能力较弱的村民要妥当安置，保证 其能够过正常的生活，但对年轻一代则应刺激为主，如果过 度保护村民，防止出现“养懒人”的现象。猎德村将地块拍卖 所得资金除支付成本外，其余所有部分都返还给村民的做 法，从法理上讲站不住脚，因为宪法规定国有土地的收入