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西北政法大学政治与公共管理学院本 科 生 学 年 论 文题 目：中西方现代文官制度之比较学 号 20070840227姓 名 毛 咪专 业 行 政 管 理指导教师 李 博论文成绩 _ 2009年12月22日 学业论文格式要求 1.论文要求一律用A4白纸双面打印。 2.封面：论文一律用统一封面，统一格式。 3.声明：对本人论文写作内容的声明，文责自负。4.内容摘要：论文要有150-200字的摘要，能客观反映主要内容信息，具有独立性和包含性。行文用小四号楷体字。5.关键词:反映论文主题概念的词或词组,一般每篇38个。6.正文：正文标题用二号黑体字，行文用小四号宋体字。应在3000-5000字。7.脚注：论文中引用资料时要加以脚注。统一使用小五号宋体字，脚注按：著者姓名、文献名、卷册序号、出版单位、出版时间、页码次序标注。8.参考文献：论文正文后须附参考文献，著明论文所依据的文献资料情况，文献著录格式主要有下列几种：专（译）著：作者.书名(，译者).出版地：出版者，出版年. 起止页码。连续出版物：作者.题目.刊名，年，卷号(期号)：起止页码。论 文 集：作者.文章标题：编者，文集名.出版地：出版者，出版年. 起止页码。互联网资料：作者. 文章标题，完整网址，年代。9.封三：指导教师评定成绩、评语页，统一格式。需要上交存档的论文一式两份，需按要求装订，封面、封面二、封面三、封底依次装订。声 明本人郑重声明：所呈交的学业论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用的内容外，本学业论文的研究成果不包含任何他人享有著作权的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确方式标明。签 名： 日 期：2009/12/22 中西方现代文官制度之比较【摘要】 随着社会经济的发展，“文官”已经成为众人皆知的名词，文官制度也就应运而生。就其表面意思来看，文官就是一种从事文秘事业的官职，从我国历史发展的渊源角度去思考，文官制度对于维护我国国家机器的运转，全面实现国家职能的转变，都起着十分重要的作用。本文从现代文官制度的起源和发展以及中西方文官制度的区别和联系等几个方面，对中西方现代文官制度做了比较详尽的比较，最后还探讨了对中国公务员制度的若干启示。【关键字】文官制度 公务员制度 比较 特点一.中国文官制度的起源及其发展 文官，中国传统上并没有这样的称谓，而更多的是“官职”“官位”，我国古代的文官制度，概括说来就是对于文职官员的管理制度，主要包括文职官员的考选、品俸、监察、考绩等项的内容。历史上最早的文官制度应当出自古老的官法，即周朝的国家文献，它主要介绍职官的基本法以及官刑，从此拉开了古代文官制度的序幕。 中国古代文官制度的历史，是指中国进入封建社会划分文武职官之后文官制度的形成与发展、演变的历史。公元前十一世纪是中国奴隶社会的鼎盛时期，西周王朝吸取了殷商亡国的教训，采取合诸侯、安殷民的措施，加强了对各诸侯国的统治和约束，西周统治者为了确立对诸侯的永久统属权以及保持封建统治制度的稳固和长久，便将有关统治制度进行了编纂汇总，这就出现了最早的成文行政法吏典周官，由此奠定了我国古代行政法的基础。尽管当今社会仍然有许多学者对于周官的内容持怀疑态度，但就其主题规模来分析，它作为世界第一部吏典当之无愧，同时，它运用法律确定和建立职官职守的尝试，也是东方文官制度的“第一道曙光”。1李铁：中国文官制度中国政法大学出版社 1989年版 魏晋南北朝的九品中正制将我国古代的选官制度拉入正轨，九品中正制的中心是“品”，主要考查的是人品，为官者的思想品德高低决定了他们获得官职高低，这也是我国第一次将选官制度系统化，从而使文官制度得到全面的发展，这一时期文官制度的兴起不是偶然的，高度集权的封建统治，逐渐繁荣的小农经济都为文官制度的巩固提供了温床。 至隋唐，封建制度发展到顶峰，经过南北朝的分裂动荡，隋唐又一次迎来了大一统，依托这样的社会背景，隋炀帝创立了分科考试录用制度科举制，从此开创了文官选拔制度的新时代，这也对未来一千多年的封建统治起到了一定的巩固加强作用，科举制始行于隋，而成就于唐。2刘海峰.中国科举史.东方出版中心.2004版3倪越：西方文官制度.劳动人事出版社.1990年版它历经唐、宋、元、明、清五代，时达一千三百多年，纵观中国古代历史，科举制的创立使得文官制度趋于成熟，它相对于以前的举孝廉，九品中正制都较公平，它注意吸取乡举里选和九品中正制的人才品评与官职授予相分割的特点，同时又通过科目和吏部的双重考试克服了九品中正制的弊端，科举制同以往的任何时代的文官制度相比较，的确是青取之于蓝而胜于蓝。唐之后，至宋、元、明、清，中央不断加强皇权，造成皇权的不断膨胀，军权、财权集于皇帝一人之手，至于中枢机构无法进行正常工作，虽然三省六部的官僚体制使得封建统治有了一定的管理体系，但是极端的君主统治仍然促使文官制度日趋衰落。科举制在我国持续了1300多年，考试的科目内容前后发生了很大变化，但其基本形式一直未变，这种制度到明清趋于僵化。综观起来，中国的文官制度发展其实是一种官吏选拔制度的成熟，它是以选优择仕为主要目的的官员录用制度，而西方的文官制度主要是为了解决政党内部矛盾而发展起来的官吏制度。这从根本上也体现了我国文官制度与西方文官制度的各自特色。从九品中正到科举制再到现代的国家公务员制度，中国的文官制度日趋成熟，在择优取仕的过程中也无不体现着社会公平，人人平等的原则。这恰恰从侧面体现了中国社会的进步和发展。世界各国的管理制度都有其自身的独特历史，我国古代官吏制度经历了萌芽、发展和成熟阶段，形成了一套比较系统的文官体系，在世界各国中独放异彩。二现代文官制度在西方的产生和完善在西方国家“文官”一词，首先是一个专有名词，它是从英文civil servant意译过来的，civil servant的原意应该为“文职服务员”，而我们把它翻译成“文官”。所以，这个名词更确切的应该是个中国式词语，它是指社会上有一定职位的特殊人群，他们享有一些我们一般人所不能享有的特权，英美等国家对于文官也有不同的解释，英国文官，每日九时去上班，他们头戴黑色硬礼貌，这种特殊的形象一下子就能被人们所识别，因此我们把英国人的civil servant译成“文官”而不是“文职仆人”。在美国，人们更习惯地称civil servant为政府雇员，他们受雇于政府，政府是雇主，他们是雇员，政府雇员毫不掩饰地表述了两者之间的雇佣与被雇佣关系，在法国，文官统称为公务员，无论是政府公务人员、检察机关工作人员，司法机构工作者，都统统归入公务员行列，由此封建色彩的官味已经抹掉了。 现代意义的文官制度建立在英国，封建统治下的英国，通过“军主恩赐制”来选拔官员，所谓的军主恩赐制就是一切官员都由君主任命，因此只有封建贵族阶级才有当官的机会，这样就在无形中限制了平头百姓的发展，因此造成的结果就是国家大权掌握在资产阶级手中，政府机构涣散，管理系统冗杂，这些都给中央统治造成了一定的障碍。由于这样的社会现状，迫切需要建立稳定的、廉价的、高效政府，于是“自由竞争、社会平等”的文官人员选拔制度陆续被提出，1853年，麦克莱领导的三人小组对人事工作进行了调查研究并提出麦克莱报告，他提出，用人要注意一般教育程度及适应能力，必须经过公平公开的录用考试，通过考试后还要接受两年的培训，之后按照成绩的好坏而分配工作，这套制度奠定了英国文官制度的基础，1855年5月，英国政府颁布了关于文官制度改革的枢密院令，成立了文官事务委员会。1870年，英国政府再一次颁布了关于文官制度改革的第二个枢密院令，确立了公平竞争、公开考试的文官录用制度，到此，英国近代文官制度正式建立。4牟信勇、李磊：国家公务员制度新论.文化艺术出版社.1988年版美国的文官制度是在反对政党分赃、借鉴英国文官制度的基础上，并经过多次调整、改革而逐步建立和完善起来的。19世纪后期，随着选举制度的广泛推行，各主要资本主义国家先后形成了政党政治和官职分赃制度。使得内阁更替犹如走马灯。执政党一上台，便把管制作为战利品，合法的公开的进行分赃，无功受禄者和昏庸之辈纷纷登上权力宝座，这种人事管理制度严重阻碍了政党的办事效率，无法保证政府工作的连续性，同时很大程度上减缓了资本主义经济和政治的改革和创新，是社会经济的进步陷入困顿。在那种社会背景之下，政府改革势在必行。 在英美等国建立起现代文官制度之后，欧洲、北美、大洋洲以及拉丁美洲等其他较发达国家，也都先后建立起了国家文官制度。西方发达国家的人事管理制度从君主恩赐制、政党分赃制，发展到考试择优录用和功绩制，标志着现代西方国家文官制度的基本形成。从更深层次来看，西方文官制度的产生是为了不断适应资产阶级政治统治的需要，或者可以说是为了解决政党内部矛盾而发展起来的一种人事制度。资产阶级通过斗争，夺取了政权，但是封建势力并未彻底倒台，反映在各国的人事制度上就是“君主恩赐制”，从而形成了资产阶级贵族政府。这与专制制度下的封建统治相差无几。长期采用这样的制度必然带来大量的贪污、腐败等现象，而且平庸之辈凭借地位和钻营之术，也可平步青云，因为当权者可以随时提拔“人才”，而根本不需要理由。这同资产阶级中的平等、自由思想是相矛盾的。随着资产阶级政权的不断巩固，统治者又逐渐把择仕的标准转向为每个人在政党竞争中出力多少。每次激烈的政党竞争之后，获胜的一方都会把官职作为“战利品”拿来论功行赏，5黄达强、朱庆芳：各国公务员制度比较研究.中国人名大学出版社.1990年版这种“政党分肥制”较之“君主恩赐制”是有一些社会进步的，因为它使得贫民有了进入政府的机会。但是“政府分肥制”也有它致命性的缺点，就是它必然会带来资产阶级政府的周期性政治动荡。为了克服这些矛盾，资产阶级必然要从政治上寻求合租的解决途径，从而适应其统治的需要。在这样的社会背景之下，现代文官制度应运而生。它有助于政局的稳定，通过各种公平竞争的途径，把社会中的有志之士选拔到政府中任职，不拘一格的选贤举能，广开才路。官员的素质能力相对稳定，他们能够作出较为客观的判断，可以降低各种利益集团和各种背景对政府决策的袭扰，解决政府分肥制所带来的周期性政治动荡，以保证社会的安定和发展。 三中西方现代文官制度的比较 西方文官制度从根本上讲，它是一种对中国古代选官制度的复制，西方资产阶级在充分借鉴了科举制之后建立了一套自己的官员选拔制度。科举制，这一中国土生土长的选官制，它是中国文官制度的基石。科举制的基本原则使西方资产阶级产生了极大的兴趣，在西方国家文官制度的形成过程中，通过考试择优录用官员制度的建立，极大程度上避免了政党冗杂时期的任人唯亲，埋没人才现象，为政府官员的选拔提供了一定的制度保障，从而提高了政府的行政效率。中西方国情有很大的区别，从而使得在这样的社会背景下产生的文官制度也出现了各自的特点和优势，那么我们就来探讨一下两种制度的异同点。首先，西方的文官制度在很大程度上受到了中国科举制的影响，所以两者有一定的关联。1、实行以考任制为核心的任用制度公开竞争、择优录用是现代文官制度的普遍特征，在经过公平、公开、公正的考试之后，通过考试成绩高低进行录用，整个考试程序也大致相同，首先是参加小规模的联考，然后一层一层的经过筛选，参加考试的考生也必须面对全社会，在统一的考试标准面前，人人平等，只有知识和能力的优劣，而没有权利、地位、金钱、人事关系等方面的比较，其中要注意的是西方国家在实行考任制的同时还实行聘任制，这两种做法并不是互相矛盾的，因为政党机关在聘任人员时，也要形成由专人组成的聘任小组，对参聘人员进行面对面的详细考察，另一方面也可以理解为变相的考任制。2、对官员实行科学的统一管理无论是在西方发达国家还是在中国，对文职官员的统一管理已经自成体系，这里的统一管理就是对各部门、各岗位的工作人员实行综合管理，并使它们在各部门之间，甚至在中央和各级地方单位之间可以互相转调、轮换、流动，在英国和美国，人事制度通常有一个文官事务委员会统一管理，在中国，西汉的三公九卿、唐朝的三省六部、明清的内阁制、新中国的公务员制度，这些部门、制度的设立无不体现着中央对于官员的统一管理。在中国古代，文官制度建立在高度集权的封建统治下，大权归中央，而从中央到地方，权利逐层下放，这也是一种统一管理，而在西方国家，在统一管理的基础上，注重综合管理，这里讲的综合管理并不是把一切人事行政都集中到中央来，而是指把政府各部门的人事管理统一到“全国一盘棋”上，有统一管理人事的制度。3、实行以考绩制为基础的晋升、奖惩以及待遇制度所谓考绩，就是文职官员工作效绩的高低，取得成绩的优劣，文官的晋升兼有精神奖励和物质奖励两者的作用，是对文官最直接最有效的奖励方式，在中国古代，就有论功行赏之说，按照军功大小进行奖励，这样既不失公平，又可以安抚人心，同样有利于提拔实际工作能力突出的官员。西方国家对文官的考核，主要靠考绩来进行，西方各国实行的文官晋升制度，主要有考试晋升制、功绩晋升制、年资晋升制和越级晋升制等形式，这些大大小小的晋升制度都体现了文官制度中考绩的重要性，在奖惩方面，其根据是工作标准和对文官法所规定的文官义务的履行情况，认定方式也是考绩，根据工作成绩的大小而给予相应的报酬和待遇。4、有较为严密、完整的文官管理制度和管理机构在对现代文官的管理方面，中西方国家根据自身的具体国情都想成了一套与之相协调的人事管理制度，这套体系作为一个庞大的系统工程，标志着现代文官制度的完善。6牟信勇、李磊：国家公务员制度新论.文化艺术出版社.1988年版公务员的管理制度主要包括政务类公务员的监督、弹劾、奖惩、免职、工资福利制度等。这些具体的管理制度和公开考试录用制度相配合，构成了公务员制度的主体内容。无论是资本主义国家还是社会主义国家，各国都是统一设立文管人员的管理机构，如英国的文官郡、美国的联邦文官委员会、日本的人事院等，这些统一文官管理机构的设立，有助于文官选拔标准上的统一和公平，有利于公务员各部门之间，甚至在中央和地方之间的转调、轮换和流动。以上四个相同点说明，文官制度从某种层面上来说其实只是国家劳动人事制度的一部分，它依托行政体制的存在而存在，这些特征是同文官的生活环境尤其是工作环境分不开的，文官制度并不是独立于政治制度之外的，相反，文官制度本身就是在一定的政治环境之中实行政治统治的需要，是政治制度的一部分，只有加强从政治方面的考虑，才能更加全面地了解文官制度。其次，中国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家有着质的不同。文官制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。因此，中国的现代文官制度与西方文官制度相比，有着质的区别，主要表现在以下几个方面。1、 不同的社会政治背景决定了东西方文官官制度各具特色中国的文官制度初次萌芽于西汉，朝气勃勃的新兴地主阶级，在网络人才加强国家行政职能，强化中央集权的过程中，的确是开一代雄风，创中国文官选举的先河。汉高祖实行多元选拔，不拘一格降人才的选举制度，逐步制度化，成为建立文官体系的蓝本7黄留珠.中国古代选官制度纵横谈J .西北大学学（哲社版）.1998，（3） ，而西方国家的文官制度建立在英国，它依附于封建统治而产生，最初的官吏选拔办法是军主恩赐制，它的产生，巩固了资产阶级的改革成果，西方文官制是在反对“军主恩赐制和“政党分肥制”的斗争中建立起来，即是在反对封建主义残余影响的政治中建立起来的，因而它更具有革命的进步意义。2、从划分公务员的范围来看，中西方各具特色在西方不少国家，国营企业、事业单位的工作人员都被列为公务员范围，有一些国家把军人、将士也列入公务员。而我国的公务员不包括这些人员，中国是公有制占主导地位国家，我国绝大多数企事业单位都是人民的，如果将其事业单位的中作人员都列入公务员的范围，势必造成公务员管理上的新的政企、政事不分的局面。造成干部概念笼统、管理模式单一，不能适应正在进行的经济体制、科技体制、教育体制、文化体制等改革的需要。另一方面，部分西方国家由于实行地方自治制度，所以他们的国家公务员不包括地方政府公职人员，而这点与我国也有较大差异。3、在对待政治的态度上我国公务员与西方文官明显不同我国公务员制度根据党的组织人事路线、方针、政策制定，坚持党对人事工作的领导。这是我国公务员制度与西方文官制度最本质的区别，同时也是我国公务员制度最坚定的政治基础。我国公务员必须坚持中国共产党的领导，要贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线，各级政府组成人员的国家公务员是由各级常委及其组织部门负责考察，依法由各级人民代表大会及其常务委员会选举或决定任免。而西方国家文职官员要求保持“政治中立”，要求这些为文职官员不得参加政党的竞选活动，在公务活动中不得带有所谓的“政治倾向性”，在各党派中保持中立。8龚祥瑞：文官制度.人民出版社.1985年版4、根据具体国情，现代文官制度对各自都具有突破性的意义在中国建立国家公务员制度，有利于实现分类管理。国家公务员制度改掉了传统的人事管理制度的模式单一，缺少法制，缺少竞争机制等弊端，有利于调整人员结构，提高政治、业务素质，保证机关工作人员队伍的优化，从而提高国家行政机关卓有成效地担负起组织经济建设和管理国家行政事务的职能部门，以适应社会主义市场经济体制的建立和改革开放、发展社会生产力的需要。对于西方国家来说，各国的公务员制度，是适合各国国情而设立的，是各国政治经济发展的产物，对于推动各国政治，经济的发展都起到了积极的作用。同时，对完善我国的公务员制度也有很好的借鉴经验。当然，对于我国管理制度的完善，西方公务员制度都起到功不可没的作用。公务员的管理强调“与党派脱钩”，公务员职务晋升不受政党干预。结语：自改革开放以来，我国的社会主义现代化事业取得了巨大的成就，社会现代化，政府现代化是社会发展的必然趋势，因此政府机构的人事管理和公务员制度的推行势在必行，不改革就无法发展前进，也就谈不上走现代化。由于我国经济发展的底子薄，起步晚，整体体制方面也很不完善，因此中国的人事制度改革任重道远。9李俊清：现代文官制度在中国的创构.三联书店出版社.2007年版在中国的社会环境下建立和实行公务员制度，是一项既艰巨又复杂的任务。为了中国能够顺利实施公务员制度，我们必须正视现实。充分发挥其有利条件，改变不利条件，只有这样才能不被偏见所左右，从而采取正确的对策，在我认为有以下几点启示。（1）坚定不移的搞好政治建设，为我国公务员制度的顺利实施提供制度保障，创造良好的政治条件。（2）完善国家计划与市场调节相结合的体制，国家要在加强宏观调控的情况下，把国内市场与国际市场结合起来，大力发展商品经济。（3）要正确对待我国古代的官吏制度，在继承传统文化精华的同时，必须逐步清除腐朽的封建意识，取其精华去其糟粕。（4）客观对待西方公务员制度，吸收和借鉴西方公务员制度的有益经验，避免资本主义误区，要从现实出发，建立适合我国国情的现代公务员制度。（5）要抓紧我国公务员培训机构的建立。我国干部队伍总体素质比较低、底子薄，我们必须抓紧建立以公家行政学院和地方行政学院为主体的培训机构。 参考文献1李铁：中国文官制度中国政法大学出版社 1989年版2倪越：西方文官制度.劳动人事出版社.1990年版3黄留珠：中国古代选官制度纵横谈J .西北大学学（哲社版）.1998，（3）4邵介闻：中国古代选官制度研究现状述评J .西北大学学报.1989，（4）5黄卫平、谭功荣：公务员制度比较.中央编译出版社.2002年版6李和中：比较公务员制度.中共中央党校出版社.2003年版7楼劲、刘光华：中国古代文官制度（修订本）中华书局出版社.2009年版8李俊清：现代文官制度在中国的创构.三联书店出版社.200