第二讲 公共管理主体的定位与职能.ppt

公共管理 09硕学位基础课第二讲公共管理主体的定位与职能 授课教师 张强 周玲 陆奇斌2009年9月 公共管理 外部环境的变化全球化 气候变化 贫困 技术变革 公众的要求等内部系统的调整基本典范的变革两种对立的组织形式 官僚制组织与市场组织官僚制 经济学理论与私营部门管理理论 私有制 市场稳定 管理模式的演变传统的行政模式 P 弹性的 以市场为基础的新公共管理模式不仅是形式或管理风格的变化 而是在政府的社会角色以及政府与公民关系方面进行的变革 公共管理主体的定位与职能 提纲一 公共部门二 公共管理主体的多元化三 公共组织四 政府五 社会自治组织六 事业单位七 公共管理者的角色与职能八 公共组织中的领导 一 公共部门 公共部门传统上 在实行混合经济的国家 人们习惯于将整个社会分为两大部门 公共部门和私人部门或者政府与市场部门 其中公共部门与私人部门的核心差别在于其是否拥有合法的强制力 政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机关 虽然公共部门和私人部门通常被人们看作是分离的 但将它们视为相互排斥的领域的划分可能是武断的 事实上 任何一个经济和社会 都是公共部门和私人部门的有机结合 二者之间也是相互依赖的公共部门的定义是指这样一种提供服务和产品的部门 其所提供的服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的 而是由政府机构决定 在民主社会 是由公民的代表来决定的 席克斯 公共部门的性质公共部门是公共 政治决策的结果 而不是市场运作的结果 公共部门拥有一切人或权利要求的权威 这种权威具有普遍性和唯一性 一 公共部门 公共部门与私人部门区别 一 经营公共部门的负责人所拥有的职务的合法性是直接或间接从政治选举过程中产生的 二 政府被赋有一定强制力 这种权利是私人机构所没有的 简单说 其核心差异在于是否拥有合法的强制力联系 两者间充满了互动 现代经济和社会的发展正是两者相互作用的产物 任何一个社会和经济 都是公共部门和私人部门的有机组合 两者之间也是相互依赖的 私人部门依赖政府部门提供基础结构和法律 政府依赖私人部门提供产品和服务 依赖他们提供政府运作的基础结构之税赋 一 公共部门 对于一个社会为什么需要公共部门 人们可以从不同的方面予以解释和回答 政治存在权威分配价值的措施 机制 政治学家伊斯顿曾经分析到 任何社会最低限度的先决条件就是确立一套以权威分配价值的机制 如果没有这套机制 社会就会在经常的争吵中处于四分五裂的状态 经济存在公共经济学家马斯格雷夫从经济学的角度揭示了各个部门存在必要性 他认为 市场机制无法单独地发挥全部经济作用是需要政府的一个重要原因 资源有效利用 竞争无效 法律保护与执行 特殊货物 市场机制 就业 物价稳定等 一 公共部门 市场机制 市场失灵与政府干预 1 市场机制有效运行的条件市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合 市场机制通过市场供需均衡 使资源配置达到最有效率的方法 然而 完全竞争的市场机制的建立是由一系列的假设在内的 但实际上 经济运作在实际生活中是不可能完全符合市场竞争的假设 因而就有了市场失灵 2 市场失灵因为市场缺陷而引起的资源配置的无效率 市场失灵包括两种情况 一是市场机制无法将社会资源予以有效配置 二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标 概括起来 市场失灵的表现主要有 1 公共产品的提供 2 市场经济中的垄断 3 市场经济的外部性 4 市场波动与经济的不稳定性 5 市场经济下的收入不平等 3 政府干预 1 公共产品的生产和提供 2 对竞争的不完整性 采取有效措施 保证竞争的有效性 3 保证市场无法发挥作用的外部经济效益的实现并有必要对外部损失成本发挥作用 4 实现经济稳定的主要途径 是财政政策和货币政策 5 实现收入分配的手段 全面实行税收政策和转移开支的政策 一 公共部门 公共物品的生产与供给 灯塔是公共物品吗 根据情况的不同 一些物品可以在公共物品与私人物品之间转换 例如 如果在一个有血多居民的镇上放焰火 焰火表演就是一种公共物品 但如果是在一个私人经营的游乐场 例如在迪斯尼世界放焰火 焰火表演就更像是私人物品 因为有人要付钱才能进公园 另一个例子就是灯塔 经济学家早就把灯塔作为公共物品的例子 灯塔用来标出特定的地点 以便过往船只可以避开暗礁的水域 灯塔位船长提供的利益及无排他性业务竞争性 因此 每个船长都有 搭便车 的激励 即利用灯塔航行而又不为这种服务付费 由于这个 搭便车 问题 私人市场通常不能提供船长所需要的灯塔 但是 在一些情况下 灯塔也可以接近私人物品 例如 19世纪英国海岸上有一些灯塔是由私人拥有并经营的 但是 当地灯塔的所有者并不向享用这种服务的船长收费而是向附近港口的所有者收费 如果港口所有者不付费 灯塔所有者就关掉灯 而船只就会避开这个港口 在确定一种物品是不是公共物品时 必须确定受益者的人数以及能否把这些受益者排除在使用这种物品之外 当受益者人数多 而且要排除任何一个受益者都不可能时 搭便车 问题就出现了 如果一个灯塔市许多船长受益 它就像一种公共物品 但如果主要受益者是一个港口所有者 它就更显示一种私人物品 资料来源 美 曼昆 经济学原理 微观经济学分册 梁小民译 224页 北京 北京大学出版社 2006 公共物品的特性 公共物品的生产应该属于政府 企业 还是第三部门呢 如何改善和提高公共物品供给水平 一 公共部门 公共物品是指这样以类商品 将该商品的效用扩展与他人的成本为零 无法排除他人参与共享 萨缪尔森 是指对所有涉及的消费者都必须供应同样数量的物品 哈尔 R 范里安 排他性 物品本身特性 一种物品具有的可以阻止一个人使用该物品的特性消费中的竞争性 受益人的特性 一个人使用一种物品将减少其他人对该物品使用特性 一 公共部门 公共物品的生产与供给 主体 政府作为典型的公共部门 以公共利益为基本价值取向 运用公共权力 掌握和运用公共资源 对社会事务进行管理 为社会公众提供公共物品 企业作为典型的私人部门 遵循 经济人 原则 追求自身利益最大化 将生产的私人物品按照竞争价格卖给消费者 第三部门同样属于公共部门范畴 它以公共利益为基本目标 以非营利性为价值取向 为社会提供公共物品 其投资主体大多也是政府 一 公共部门 公共物品与私人物品的不同特性决定了两者不同的提供方式 私人物品 市场机制虽然不是完美无缺的 但却是迄今为止人类所发现的解决私人物品供给最好的制度安排 福利国家和计划经济的失败 改变了世界对市场经济的看法 并对市场经济的作用达到了前所未有的共识 但市场机制在公共物品领域显得无能为力 它存在 市场失灵 理性经济人 从 成本 收益 角度考虑 将采用 搭便车 的方式 以最低的成本甚至没有成本享受公共物品的最大利益 长此下去 公共物品短缺现象必然出现 凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事物 人们关怀着自己的所有 而忽视公共的事物 对于公共的一切 他至多留心到其中对他个人多少有些相关的事物 亚里斯多德 这种 公用地悲剧 让政府全面参与公共物品的生产和供给有了充分理由 一 公共部门 传统公共行政视角下 政府是公共物品的唯一供给者 1 节约交易费用 2 提供医疗卫生 教育和相关的社会服务 有助于实现收入再分配 减少经济和人力资本意义上的贫困 公共物品领域的问题市场失灵政府失灵 政府管理者同样具有 理性经济人 特征 一方面导致过多的公共物品供给 另一方面导致公共物品的实际成本过高 结果是社会资源的浪费志愿失灵 第三部门同样不能依靠自身的力量推进慈善和公益事业 表现为私人捐款不足 慈善活动的狭隘性 慈善组织的家长作风以及业余性 第三部门并不是政府或市场失灵的替代机制 二是广泛地存在于政府 市场与合约失灵的领域 以及政府与市场运行很好的地方 政府是弥补志愿失灵的有效机制 即政府负责资金动员 publicfinance 第三部门负责提供服务 privateproduction 公共部门改革的重要任务 面对三种失灵 如何改革公共物品领域存在的低效问题 改善和提高公共物品供给水平 公共物品的供给应根据不同类型和不同特点选择不同主体供给 并以此对不同的供给主体进行分工定位公共物品的复杂性和多样性向单中心供给模式提出了挑战 并未公共物品多中心供给模式的发展提供了可能 公共物品的提供不再仅仅限于政府部门政府 市场 第三部门各有优势和劣势 互相博弈 达到非均衡平衡状态 二 公共管理主体的多元化 潘基文致信奥运志愿者北京志愿者协会被授予 联合国卓越志愿服务组织奖 人民日报 2008年8月8日03版 本报北京8月7日电 记者赵婀娜 李维娜 联合国秘书长潘基文致信给北京奥运会全体志愿者 北京志愿者协会被同时授予 联合国卓越志愿服务组织奖 这是记者从今天在联合国驻华代表处举行的 为北京奥运志愿者喝彩 联合国慰问激励北京奥运会 残奥会志愿者 活动上获悉的 联合国系统驻华协调员马和励宣读了联合国秘书长潘基文写给北京奥运志愿者的信 潘基文在信中说 在第二十九届奥运会开幕前夕 我谨对即将服务于北京2008年奥运会 残奥会的全体志愿者致以崇高的敬意和极大的鼓励 他在信中对广大志愿者在筹办北京奥运 支援抗震救灾 支持环保教育等方面的重要作用表示充分的认可 他希望有越来越多的人能够加入到志愿者的事业当中 联合国副秘书长 联合国环境规划署执行主任施泰纳先生高度评价了北京奥运志愿者工作 并授予北京志愿者协会 联合国卓越志愿服务组织奖 共青团北京市委书记 北京志愿者协会会长刘剑接受该奖 北京奥运会 残奥会年龄最大的赛会志愿者 87岁的孙芳垂老人 参与四川抗震救灾志愿服务的赛会志愿者熊述娟 北京十大志愿者获得者 北京奥运会 残奥会城市志愿者赵度 北京奥运会 残奥会赛会志愿者 清华大学博士研究生梁苏会等4位优秀志愿者代表 与前奥运冠军杨扬 联合国计划开发署中国亲善大使周迅一起交流了志愿服务体会 为北京奥运志愿者喝彩 联合国慰问激励北京奥运会 残奥会志愿者 活动由联合国驻华系统 中国国际经济技术交流中心 北京奥运会志愿者工作协调小组办公室 共青团北京市委 北京奥组委志愿者部共同举办 据悉 北京奥运志愿者工作由赛会志愿者 城市志愿者 社会志愿者 迎奥运 志愿服务 奥组委前期志愿者 奥运志愿者工作成果转化等6个项目和 微笑北京 主题活动组成 奥运会 残奥会期间 共有10万赛会志愿者 40万城市志愿者 100万社会志愿者 20万拉拉队志愿者参与奥运志愿服务 同时 已有更多的人积极佩戴奥运志愿 微笑圈 实践乐于助人 文明礼仪 诚实守信 保护环境 学习进取的承诺 展示文明风采 打造微笑北京 我国环保民间组织达3700多家刘毅裴沙沙2008年10月17日13 23来源 人民网第四届环境与发展中国 国际 论坛暨第三届中华环保民间组织可持续发展年会新闻发布会最近在北京举行 中华环保联合会副主席兼秘书长秘书长曾晓东 副秘书长李恒远 冯晓星 中国社科院中国循环经济与环境评估预测研究中心主任齐建国出席新闻发布会 并就公众关心的问题回答了记者提问 据曾晓东介绍 由于政府的大力扶植 近几年我国环保民间组织 NGO 取得了快速发展 2005年为2758个 2007年达到3700多家 NGO已经成为环保中一支不可忽视的社会力量 将逐渐发展成为国家 企业之后重要的第三方力量 在加强公众参与 实行低碳经济方面 NGO肩负着宣传 教育 监督 建言四大责任 首先 要宣传低碳经济的重要性 由于资源能源的有限性 走低碳经济之路是各国未来的必然选择 如何改变能源结构 提高能源利用率 进一步使用新型能源等内容 是今后我国民间环保组织宣传的重点 NGO还要教育人们认识到气候变化与人们日常生活的关系 每个人的举动都可能影响地球未来气候变化的趋势 在推动政府落实环保政策 监督企业更多地关注环保等方面 NGO也发挥着越来越重要的作用 另外 NGO还为政府提供环境决策建议 向公众发出环境倡议 少开一天车 空调不低于26 等活动都是由民间环保组织最先发起的 曾晓东说 环保NGO组织在最近十年成为中国最为活跃 最有影响的一种民间组织 作为环保民间组织中最有活力的一支队伍 高校环保社团的发展问题受到关注 由于大学生志愿者流动性大 课业压力较重 高校环保社团存在着 传承性差 遇到好的带头人则发展红火 否则趋向没落 发展不平衡 学校领导重视则好 不重视则无发展 经费来源有限 有设想无行动 等问题 对此 中国社科院中国循环经济与环境评估预测研究中心主任齐建国建议 一要加强扶植 目前已设立了 在校大学生环保社团 志愿者 环保公益项目小额资助基金 等项目 对大学生环保社团组织的优秀项目予以资助 同时要加强引导 引导高效环保社团从校园做起 从自我做起 倡导开展 如何建设资源节约型校园 等活动 从自我 身边的小事开始环保 并把这种习惯培养下来 带到社会上 为社会种下环保意识的种子 相关部门还要加强与各高校领导的联系 引导其重视环保社团的发展 为高校环保社团发展制定长远规划 大学生是充满激情和活力的 其环保热情也是非常高涨的 如果善加引导 必将成为民间环保组织中的一支生力军 曾晓东对高校环保社团的发展充满信心 环境与发展中国 国际 论坛是由国家环保总局主办 中华环保联合会承办的年度性环境领域高层品牌论坛 第四届论坛将于10月18日至19日在北京举行 以 关注气候变化 推进节能减排 防治大气污染 促进国际合作 为主题 主要探讨气候变化及大气污染等相关问题 曾晓东介绍 之所以选择气候问题为论坛主题 主要是因为一方面中国面临着比较严重的大气污染问题 而全球气候变化与大气污染密切相关 中国政府为治理大气污染 缓解气候变化采取了很多措施 但国际社会对此存在一些误解 希望借此次论坛的举办向世界展示中国政府所作出的切实努力 同时 全球变暖是世界各国共同面临的问题 各国间的协同努力是必不可少的 此次论坛可以为国内外关心环保的人士搭建交流的平台 学习借鉴国内 国际先进的技术和管理方法 完 二 公共管理主体的多元化 德国的志愿者体系德国的志愿者体系是非常独特的 它有一整套保证志愿者服务体系有效运作和可持续发展的激励和约束制度 据统计 德国目前有2300万志愿者的服务年限超过14年 而德国总人口也就8000万 志愿者遍及各个公共服务领域 利用业余时间参加所注册领域的专业培训 在需要时提供专业性的志愿服务 在 应急管理 领域 德国有五大私立志愿救援组织以及若干个国家管理下的专业志愿者群体 比如说 消防领域有120万名志愿者 而专职人员只有不到3万名 卫生防疫领域有50万名志愿者 远远超过专职人员数 旗下拥有8万名专业志愿者的联邦技术救援署只有800名专职人员 二 公共管理主体的多元化 问题并讨论 1 导致公共管理主体多元化的原因是什么 2 多元化公共管理主体结构的特征有哪些 3 公共管理主体的特征如何 4 多元的公共管理主体由那些部分构成 5 多元的公共管理主体行为表现如何 二 公共管理主体的多元化 公共管理主体结构的演变历史地看 公共管理主体的多元化趋势在近代社会才初见端倪 深层原因是社会治理模式的转变 三个阶段 1 统治型社会治理模式 二 公共管理主体的多元化 公共管理主体结构的演变历史地看 公共管理主体的多元化趋势在近代社会才初见端倪 深层原因是社会治理模式的转变 三个阶段 2 管理型社会治理模式 二 公共管理主体的多元化 公共管理主体结构的演变历史地看 公共管理主体的多元化趋势在近代社会才初见端倪 深层原因是社会治理模式的转变 三个阶段 3 服务型社会治理模式 二 公共管理主体的多元化 治理主体系统化 两个方向政府系统内部的系统化政府系统外部治理主体的系统化 网络结构 多元社会治理主体在伦理关系 权力关系 法律关系三位一体的调整下 在信任与合作的基础上所形成的一种开放的无中心的结构社会治理主体由一元走向多元 线型结构被扬弃和超越社会治理主体结构由封闭走向开放 竞争机制的引入社会治理主体结构从单一中心走向无中心化社会自治组织从依附走向平等与独立社会治理主体之间从消极的协作走向积极的信任与合作 信息技术社会治理中的伦理关系结构化和制度化 形成一种权力关系 法律关系和伦理关系三位一体的立体结构公共管理主体结构 开放性 灵活性 互补性 合作性 互动性 二 公共管理主体的多元化 公共管理主体的含义 两种观点将公共管理主体限定为公共组织体系 包括政府组织和非政府组织 政府和非政府公共机构 除政府外 还包括立法机关 司法机关和其他公共机构 除政府外 还有党 人民代表大会 司法机关 政治协商会议 民主党派以及授权管理社会公共事务的社会中介组织等 将公共管理主体理解为甚至等同于公共组织的组成人员 公共管理主体的内涵包括组织和个体两个层面在公共事务管理的过程中 以实现公共利益为目的 按照一定程序 运用公共权力 提供公共物品与公共服务的公共组织和个人 狭义上讲 公共组织并不包含政党 人大 政协等政治组织 因为他们严格意义上属于政治管理的范畴 不利于研究对象的确定 也不利于公共事务管理规律的探讨 二 公共管理主体的多元化 公共管理主体的特征公共性 合法性 层次性 合作性 开放性多元化公共管理主体构成传统公共行政主体主要指政府组织 而 现代公共行政是一个由各种类型的公共组织纵横链接所结成的网络 包括政府组织 非政府组织 准政府组织 盈利组织 非营利组织 志愿组织 公民从各个方面以各种形式参与公共事务的管理 美 弗雷德里克森 在中国 就组织层面而言 公共管理主体主要包括 政府 社会自治组织 事业单位在理论研究与实际应用中 社会自治组织有着不同的称谓 包括 非政府组织 准政府组织 非营利组织 社会中介组织 公民社会 市民社会 民间社会 第三部门 民间组织 社会团体 民办非企业单位等 三 公共组织 公共组织一个基于合作而组成的公共团体 其范围涵盖了行政 一会 司法三个政府部门与相关组织 在公共政策的制定方面发挥重要作用 因而是政治过程的组成部分 与民营部门管理在许多重要方面存在明显差异 域名因部门或个人一有密切之关系 美 罗森布鲁姆 从广义而言 是不以营利为目的 而以服务社会大众 提高公共利益为宗旨的组织 从狭义上来看 乃是行使行政权 达成公共目的的组织 张成福等 广义而言 管理社会公共事务 协调社会公共利益关系为目的的组织 它既包括政府组织 也包括第三部门组织 而狭义的公共组织值得就是国家机关组织 构成要素 人员 目标 职能 机构 职位 职权 权责 规章制度 团体意识 组织社会 支持硬件 技术和信息 三 公共组织 公共组织的特性 1 公共组织是以追求公共利益为其价值取向 公共组织的目的在于追求公共利益 其动机在于加强服务 便民利民 使民众获得最好的福祉 2 公共组织的活动受法律法规的限制并具有法律的权威 公共组织的活动结必须在宪法或法律的规范下行动 这与私营组织有所不同 3 公共组织权威的割裂 一般说来 政治越民主的国家 越注重政治权威的分立与制衡 行政部虽然较注重层级节制的权威 但相对地要接受来自于立法和司法部门以及辖区内人民和各种利益团体的监督 4 公共组织受到高度的公共监督 公共组织的基本性质是政治性的组织 其一举一动都必须接受来自舆论或人民大众的监督 其所作所为必须向人民公开 三 公共组织 公共组织的特性 5 公共组织间的相互依赖性 公共组织中的各单位 各成员彼此是相互依存的 且其运作必须要在各级政府间的网络中折衷协调 6 公共组织政治因素的考虑 公共组织的行动必定发生在具有政治意涵的环境中 其各种行为必可避免地带有政治的意义 7 公共组织的目标大多模糊不清且不易测量 公共组织的目标就是要创造公共利益 当归利益大多是抽象模糊的 它似乎只是最为行政人员提醒自己负有公共责任以及必须为大多数人服务的一种象征符号 8 公共组织的独占性 政府所提供的财货或服务大多是属于公共财的性质 由于公共财的无排他性和无竞争性 很少有私人组织乐意提供 此外 有些公共工程的庞大性也使得只好由政府来承担 9 公共组织行为具有强制性 凡是在其职权范围以内的事务 皆有管辖权 三 公共组织 类型权限范围大小 中央与地方组织公共程度高低 政府组织和第三部门组织管理公共事务的不同 文化 科技 教育 国防 公安等公共权力标准 公共管理指向的是多元利益关系 仅靠说服 动员等手段难于达到目标 事实上更多的公共事务管理是依靠公共权力的强制性来完成的 强制型组织 主要是指政府部门半强制型组织 在市场经济条件下 实施 有限管理 即在市场失灵的一定范围内实施管理 实施手段更多地依靠市场而不是行政手段 典型的如仲裁委员会 消费者权益保障委员会 各种行业协会等非强制型公共组织 最大特点是非强制性和服务型 其中多数是非营利组织 比如各种院校 社区学校 研究所 基金会 医疗保健机构 文化和科学技术团体等 数量多 而且同时担负着重要的公共事务管理任务 三 公共组织 类型权威与等级结构标准古典模型 一 组织具有四个基础 目标 过程 顾客 领域 二 对于每个组织而言 上述基础中必须有一个被赋予优先地位 三 行政部门在最高层次上按主要目标组建 每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动 四 任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属 及存在 控制范围 五 行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会多成员机构 六 垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分官僚模型 一 基于智能专业化的劳动分工 而有明确的职权等机制 三 有与任职者和职责相关的规章制度 四 有处理工作的程序系统 五 人与人之间关系的非人格化 六 雇员的选择与提升以其技术能力为基础第三部门行政模型 一 公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理 代表多元利益的候选人遍布其中 古典某型和官僚模型所要求的职权和责任授予单一行政人员的原则受到挑战 二 在很多方面政府成为 代理人政府 许多政府工作通过合同委托给第三部门完成 政府部门在处理这些事务时也用不上自己的权利 三 政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商 除非损害了该项目所服务的公共利益 政府不能随意利用等级命令来取消合同 四 行政组织不是孤立地处理公共事务 他们往往与其他公共组织形成一个网络 通过组织互动来实现目标 三 公共组织 公共组织的结构结构是组织躯体的骨架 它表现为工作分工的几何图式及其等级上的排列 不同的组织结构对组织的过程与行为会产生不同的影响 对效率也具有直接的影响 管理层次 组织系统中划分管理级差的数额 任何国家的政府组织都是按层级化设计的 管理幅度 指直接管辖的下属机构或人员的数额 在管理单位或人员不变的情况下 管理层次的增加就意味着管理幅度的减小 反之亦然 两者呈反比关系管理幅度与管理事务难易程度有关管理幅度与管理者的水平和被管理者的素食有关一般来讲 管理层次越多 带来的问题就越多结构形式直线结构 职能结构 直线 职能结构 矩阵结构 三 公共组织 公共组织的过程与行为组织冲突与协调最常见的组织冲突目标与顾客的冲突 不同组织之间的目标不同 容易产生组织冲突功能与领域的冲突 即条条与块块的冲突目标间的冲突 目标导向性的组织间由于目标边界的变化和交叉容易引起冲突组织协调水平协调 一 利益相关组织通过协商达成协议 明确相互间的边界 二 在共同参与的领域 成立诸如机构委员会的组织进行协调 三 根据组织领导准则 指定某个机构来协调特定范围内的活动 四 见一定的决策程序 使利益相关组织都有机会对其中任何组织的提议进行审议 不过在重大问题时 一般都不轻易让步 垂直协调 依靠组织的等级权威来完成协调 是上级对下级组织冲突进行的协调 但是 当同一水平层次上的组织数量众多时 冲突的范围会超出上级的仲裁能力 而且每个组织与共同上级的沟通会大大减少 冲突问题也会变得庞杂而无法解决 三 公共组织 公共组织的过程与行为个体行为 1 成人发展模型 2 文化行为模型 3 政治行为模型 乡下型与都市型 制式型官僚 专才型人员和混合型人士群体行为非正式群体与组织管理 群体压力与从众行为组织行为 三 公共组织 科层制组织的特征 韦伯 1 在科层组织中 每一位成员都有固定和正式的职掌 依法行使职权 2 层级节制的权力体系 3 人员的工作行为以及人员见的工作关系 必须遵循法规的规定 不得掺杂个人好恶情感 4 科层组织内的职位 按人员的专长作合理的分工 其工作范围和权责也依法律明文规定 在注重专业分工的原则下 职位的获得主要以技能为主 5 职业化倾向 6 人员有明文规定的 固定的薪酬 7 注重效率 三 公共组织 传统的官僚组织的副作用 1 决策权威集中化造成管理的恶性循环 2 专业分工原则的扭曲 3 制式化对组织效能的可能影响 4 遏制组织学习 5 科层价值与民主价值的冲突 6 科层价值与人格成长的冲突 7 防卫性的官僚人格 三 公共组织 弹性化政府的组织设计 1 委员会制 委员会制是一种有别于首长制得的组织结构 其决策是由一群具有相关经验与背景的人所共同决定并各自行使其不同的职能 委员会可以是暂时的 也可以是永久的 需要根据所承担的任务来确定 委员会制有集思广益等许多优点 也同时具有权责不清的许多缺点 2 自我包含的部门机构和分离的结构 自我包含的部门结构是指于正式的层级之外 专门成立的为达成某种特别任务或目标的分支部门 此部门拥有完成任务所需的所有的资源与专才 且不受正式层级的约束 其主要的焦点是将它置于那一层级 一般有三个层面 根据不同的产品或服务 根据不同的地理位置 根据不同的服务对象 分离的结构是从现有的层级分离出一个独立自主的单位 并由总部来进行协调与控制 每一个分离的部门皆有决策的权力与自主的专业能力 并由部门管理者全权负责此部门的财务 人事等事项 总部也可以视需要给与实施的援助 分离的部门通常是依据特殊的产品或服务而成立 且内部结构较为庞大 三 公共组织 弹性化政府的组织设计 3 矩阵式组织 矩阵式组织又称 专案组织 是指为达成某种特殊的工作而进行的团队组合 也就是为了解决某种特殊问题所建立的团队或工作小组 它打破了传统层级节制组织所坚持的命令一致原则 4 跨越功能的团队 跨越功能的团队与矩阵式团队相似 都是从各功能部门中借调其成员以组成团队 不同的是跨功能团队的领导者具有完整的权力指挥其成员 因此不会发生矩阵式组织中因双重命令体系所引起的冲突 5 网络组织 网络组织是一种以契约为结合基础的动态联结体 其通常拥有一个核心组织以负责统筹协调与其他组织间的关系与活动 一反过去组织完全包办所有事务所必须具有的功能 网络组织的核心可视需要而与人和其他组织产生联结或中断关系 因此 它是一种几乎没有界限的组织形态 四 政府 改革开放以来 中国分别在1982年 1988年 1993年 1998年 2003年和2008年进行了六次规模较大的政府机构改革 目前 国务院组成部门为27个 1982年 提高政府工作效率 实行干部年轻化1988年 转变政府职能是机构改革的关键 1993年 适应建设社会主义市场经济的需要1998年 消除政企不分的组织基础2003年 目标 行为规范 运转协调 公正透明 廉洁高效2008年 围绕转变政府职能和理顺部门职责关系 探索实行职能有机统一的大部门体制 合理配置宏观调控部门职能 加强能源环境管理机构 整合完善工业和信息化 交通运输行业管理体制 以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门 四 政府 问题并讨论 1 政府的职能包括哪些内容 2 导致政府失灵的因素有哪些 3 政府转型的特点怎样 四 政府 政府的含义广义 包括掌握立法权的立法机关 掌握行政权的行政机关和掌握司法权的司法机关狭义 主要指国家行政机关 一般设有外交 国防 公安 司法 财政 农业 商业 交通运输 科技 文教 体育 卫生 环境保护等机构西方国家一般在广义上使用政府一词 在实行总统制的国家 如美国 指中央和地方政府全部的立法 司法和行政等机关 在实行议会内阁制的国家 政府通常是指中央和地方的行政机关 对行政机关也有不同的理解在我国 政府一般在狭义上使用 指依法行使国家行政权 负责对国家行政事务进行组织和管理的国家机关 四 政府 行政体制的基本类型 1 首长制与委员制首长制 在行政系统中最高行政决策权 指挥权由行政首长一人执掌 对所管辖领域内的行政管理事务进行统一领导 并全权负责的一种领导体制 最主要的特征在于行政首长享有并依法行使最高的行政决策权委员制 又称合议制 在行政系统中 最高的法定决策权和指挥权由两个人以上的人员共同执掌的行政领导体制 2 层级制与职能制层机制 又称分级制 行政组织纵向分为若干层次 上下层业务性质相同 但有隶属关系 业务范围由上至下逐层缩小的组织体制职能制 又称分职制 行政组织横向依据不同的业务性质 职能而平行划分若干部门 每个部门所管业务内容不同 但所管范围大小基本相同的组织体制 四 政府 行政体制的基本类型 3 集权制与分权制集权制 又称中央集权制 指一切行政权力俱进终于中央政府或上级机关 中央或上级对地方或下级有直接指挥管理权 地方政府或下级依据上级命令 指令 在中央授权范围内处理公务的行政体制 分权制 亦称地方分权制 指中央政府或上级机关将行政权力授予地方政府或下级机关 中央或上级仅处在监督地位 地方政府或下级在其权利范围内 有完全的自决权 中央或上级不得随意干涉的行政体制 4 完整制与分离制完整制 又称集约制或一元统属制 是指行政组织中统一层级的各个机关受一个机关或以为行政首长指挥 监督的组织体系 分离制 又称独立制或多元统属制 是指同一层级的各机关 受两个以上的机关或行政首长的指挥 监督的组织体系 在同一国家里 情况往往很复杂 常常是几种类型同时并存 四 政府 国家机构体系中国的国家机构包括 全国人民代表大会 中华人民共和国主席 中华人民共和国国务院 中华人民共和国中央军事委员会 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府 民族自治地方的自治机关 人民法院和人民检察院 四 政府 我国政府的纵向结构中央到地方设有若干层级 一般分为中央人民政府和地方人民政府地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关地方政府出特别行政区外主要分三级 省级 县级 乡级 与县同级还有 自治县 县级市以及县级区省 自治区 直辖市 和县 自治县 县级市 之间 地级市 自治州有些地方还存在省级机关派出机构 地区行署 理论上不构成地方一级政府 四 政府 我国政府的横向结构 部门化按照行政管理的职能和目标划分 这是行政组织横向结果的最基本形式按照管理环节划分按照服务的对象划分按照地区划分 四 政府 政府的职能 基本职能 提供政治秩序提供公共物品进行宏观经济调控保护共有资源和自然资源保护和促进社会公共利益的公平分配维护稳定的市场秩序调节和解决社会冲突对于市场经济下政府的职能问题争论的焦点 政府到底应该管什么 不应该管什么争论的中心问题 政府与市场的关系 国家与社会的关系 公平与效率的问题 孰先孰后 孰轻孰重 直接反映政府的价值偏好 不同政治主体和公众的价值偏好 四 政府 市场经济下政府的职能 1 政府与市场的关系政府与市场的关系即是政治学又是经济学的核心问题 一个政府同另一个政府最大的不同 在于市场取代政府或政府取代市场的程度 美 林德布罗姆 现代市场经济中 政府与市场是两种基本的制度安排 是经济运行的两个调节主体 即 两只手 从世界各国的历史发展与实践来看 政府逐步从市场外部进入到市场内部 从辅助功能转变为主导功能 从微观层次上升到宏观层次 四 政府 市场经济下政府的职能 1 政府与市场的关系 政府进入市场阶段和程度不一样 形成四种模式 四 政府 市场经济下政府的职能 1 政府与市场的关系 实践中 各国并非完全信奉某一理论 而是根据自身特色 在政府与市场之间进行独特的制度安排 从而形成三种政府 市场关系模式 四 政府 市场经济下政府的职能 2 政府与社会的关系政府与社会的关系主要涉及政府的政治职能权威与民主的关系问题是核心问题不同历史时期 形成了不同理论范式 四 政府 市场经济下政府的职能 2 政府与社会的关系 四种典型理论范式 四 政府 市场经济下政府的职能 3 公平与效率的关系公平与效率的关系主要涉及政府的社会职能关于效率和公平的解释是多种多样的公平通常是指社会成员机会或收入的均等化 以及社会权利的平等化效率是指资源的合理 有效的配置 在同一时间内投入的最小化与产出的最大化是效率的恒定标准效率是社会能从稀缺资源中得到最多东西 平等是指这些资源的成果公平地分配给社会成员 换句话说 效率是指经济蛋糕的大小 而平等是指如何分割这块蛋糕 曼昆 在设计政府政策时候 这两个目标往往是不一致的 曼昆 四 政府 市场经济下政府的职能 3 公平与效率的关系不止是经济问题的焦点之一 更是人类社会政治和道德问题的轴心 直接与广泛和深层次的人类价值判断问题相联系 进而与政府的职能及宏观公共政策选择相联系 成为每一个国家政府在任何时期都不可能会比的问题公平和效率作为两种价值取向 存在一种此消彼长的替代关系 在同一时间和空间可有主次之分 但很难做到并行不悖作为一种宏观公共政策选择 政府事实上必须取舍维护社会公平抑或提高效率 作为政府基本的价值取向和政策标准 四 政府 政府失灵与职能转变市场失灵 产生了政府干预的必要性 但并不保证政府行为的合理性和干预的有效性 市场机制不能解决的问题 政府不一定都能解决政府失灵 governmentfailure 也称非市场缺陷 系指由于政府机制存在的本质上的缺失 而无法使资源配置效率达到最佳的情形 20世纪60年代末70年代初期 几乎所有西方国家都出现了经济停滞 高失业和高通货膨胀相互交织 同时并存的 滞涨 现象 这意味着政府失灵 意味着在市场经济条件下政府对于纠正市场失灵的能力是有限度的 四 政府 政府失灵的主要原因 1 公共政策失效政府对社会 经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策 以政策 法规及行政手段来弥补市场的缺陷 纠正市场的失灵 公共政策制定是一个极其复杂的政治过程 一方面 公共政策所追求的目标的公共利益难以界定 难以达成一致 另一方面 即使达成一致 但现行的公共决策体制及投票规则自身存在缺陷 利益集团对公共政策的影响 等机制和官僚制本身的障碍 政治家的偏好以及信息不完全等原因 也难以制定出最优化或理想的政策 政策执行过程中由于部门利益的存在 执行机构的不健全 执行人员不理 部门之间的不合作以及沉淀成本 sunkcost 等 也可能导致政策执行的无效率 二 政府 政府失灵的主要原因 2 公共物品供给的低效率市场失灵及社会自治能力的不足要求政府干预 弥补市场缺陷提供公共物品政府在提供公共物品时也存在低效的失灵现象 因为 一 公共物品难以股价和衡量 政府活动缺乏价格指引 进而导致成本和收益的分离 使得政府产生的价值同生产它的成本割裂 这种割裂意味着资源错误配置的程度增加二 政府垄断公共物品供给 缺乏竞争机制 导致过分投入 出现公共产品过剩和成本提高的情况 从而造成大量浪费三 政府机构及其官员缺乏追求利润的动机四 现有监督机制的缺陷也可能导致某些不利于实现公共利益的政策出台 二 政府 政府失灵的主要原因 3 内部性问题内部性 internalities 是指政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利 在非市场条件下 内部性 扩大机构供给曲线 即提高机构成本 使其高于技术上的成本 导致多余的全部成本 较高的单位成本和比社会有效水平更低的非市场产出水平 换言之 在政府机构中 内部性具体表现为 预算增长 追求工作人员数量扩张的大机构规模 控制信息是指转换为有价值的产品或权力 四 政府 政府失灵的主要原因 4 寻租及腐败公共选择学派认为 寻租 rent seeking 是政府干预的必然产物 寻租 在某种政府保护的制度环境中 官员或其他机构个人寻求财富转移的活动 或追求非生产性利润的活动 政府通过对市场的干预设租 创造租金 寻租者则为此干预进行游水 疏通 拉关系 走后门等 用较低成本获得较高利润或超额利润 寻租是一种为了维护既得经济利益或得到既得利益再分配的好处而进行的非生产性活动 主要表现为权钱交易 即个人或利益集团为自身利益对政府官员施加影响的活动 寻租者在此过程中所指出的资源没有生产出纯粹的价值 其所得到的利润并非是生产的结果 从而导致社会资源的浪费在此过程中 政府本身则可能陷入腐败的漩涡中 四 政府 政府失灵 1 成本和收益的分离 过剩和成本过高 政府活动缺乏价格的指引 这使得政府产生的价值同生产它的成本决裂 2 政策制定的复杂性和低质的政策 由于理性选民的无知 利益集团对公共政策的影响 等级制和官僚制本身的障碍 政治家的偏好等因素 使得政府的公共政策并不能反映公共的利益 也不符合有效来的资源配置 3 内部性问题 正如外部性因素对市场经济的影响一样 内部性也同样影响着政府 内部具体表现为预算增长 大机构规模 控制信息使用是指转化为有价值的产品或权利 4 政府组织的低效率 政府是唯一拥有合法暴力的机构 是名副其实的自然垄断者 垄断同样在政府部门造成了低效率 四 政府 政府失灵 5 另一种分配的不公正 由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权利的分配问题 而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会 6 寻租 寻租是指在某种住房保护的制度环境中 个人寻求财富转移的活动 或者追求非生产性利润的活动 寻租行为的结果是导致社会资源的浪费 7 政策执行的无效率 在实践中 由于各种因素的存在导致公共政策不能达到预期目标 而导致政府的无效率 8 所有制残缺 国家干预是造成产权残缺的根源 管制导致所有权的残缺 所有者的残缺程度与管制的程度呈正比 四 政府 政府失灵的主要原因在现代市场经济国家中 政府失灵是一种普遍现象 这意味着 市场失灵并不必然导致政府干预的合理性 即市场本身的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件 因此 转变政府职能 避免政府失灵成为世界上几乎所有国家行政改革的目标 四 政府 政府职能转变的特点公共管理主题的多元化 并不意味着政府在公共管理中的责任和重要性降低 而在于政府角色与功能的合理定位 以及政府运行方式的民主化和科学化从内容上来看 政府职能大致包括 政治统治职能 经济管理职能 社会管理职能 当代社会 政治职能渐渐弱化 经济和社会管理职能得到长足发展 具体特点 公共管理职能不断得到强化公共管理职能的地方化 即地方政府在公共管理中发挥更大的作用政府的公共政策化与公共管理的社会化法制化 规范化与程序化科技化和信息化 五 社会自治组织 政府政府并非唯一行为主体 但并不意味着其核心地位的动摇首先 政府作为典型的公共组织 代表的是公共利益 其存在的目的和功能就是提供公共产品和公共服务 尤其是核心公共产品与公共服务 政府在政策管理 规章制度 保障平等 防止其实或剥削 保障服务的连续性和稳定性以保持全社会的凝聚力等方面倾向于更胜一筹 其次 政府在社会公共事务的管理中承担着 元治理 的角色 决定着整个公共管理的基本范围 基本性质和基本方向 以及整个公共管理的体制和运行 它与其他公共管理主题的地位一样 是其他公共管理主题的管理者和监督者 社会自治组织在理论研究实际应用中 社会自治组织有着不同称谓 如非政府组织 准政府组织 非营利组织 社会中介组织 公民社会 市民社会 民间社会 第三部门 民间组织 社会团体 民办非企业单位等 我国自治组织的特点 发展现状 发展的思路 五 社会自治组织 1 非政府组织与政府相对的民间组织 强调与政府的区别 其概念外延太大 并容易被理解为除政府外的所有组织 2 准政府组织介于政府和个人 家庭 企业之间的社会组织 其权利的来源 运作及其组织结构建制与政府类似 及强调与政府类似的性质 这一概念容易与法律法规授权组织相混淆 3 非营利组织不以营利为目的 主要开展各种志愿性的公益或互益活动的社会组织 这一概念外延太大 不仅容易被理解为除营利的经济组织 政党组织 宗教组织之外的所有组织 而且在现实中常常与其他概念混用 如有学者认为非营利组织与非政府组织可以换用 并将我国的事业单位和各种基金会组织看成是非营利组织 五 社会自治组织 4 民间组织突出了公民社会组织的民间性 是一个表达公民社会组织的恰当概念 作为公民社会主体的民间组织 指的是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团 5 社会中介组织存在于政府与个人之间 以自治为核心 承担部分公共行政职能的非政府组织 这一概念强调该类组织的中介性 其范围过于宽泛 缺乏分类标准 具有不确定性 因为其它组织如事业单位以至企业都具有中介性 6 公民社会 市民社会 民间社会 第三部门尽管在产生的背景及其具体内涵上有细微差别 但外延基本相同 一般指官方政治领域和市场经济领域之外的非常广泛的民间公共领域 其外延太广 并且经常交叉使用 互相替代 容易造成混乱 五 社会自治组织 7 社会团体中国公民自愿组成 为实现会员共同意愿 按照其章程开展活动的非营利性社会组织 8 民办非企业单位企业事业单位 社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的 从事非营利性社会服务活动的社会组织 9 民间组织是一种泛称 没有法定含义这三个概念互不相同 交叉重叠 并与其他概念相混淆 五 社会自治组织 上述概念不足外延或者过于宽泛 或者相互交叉未能突出该类组织的自治性 社会性 独立性等本质特征没有反映出公共管理主体多元化背后所蕴含的政府权力向社会回归的本质社会自治组织自治与他治对称 是组织或个人自主处理自己事务的活动一定范围内的社会成员为维护和发展共同事业 共同利益和社会共同利益 自主自愿组成 实行自治自律 并对其成员提供一定的公共管理和公共服务 不以营利 政治及宗教为目的的社会组织 五 社会自治组织 社会组织的特性具有自治性 自律性 公益性 社会性 非政治性 非宗教性等基本特征 具体地 在确定社会自治组织的范围时 应遵循以下原则 独立性 即无依附关系 这种衣服关系包括经济上依赖 行政上附属以及精神上受控普遍性 即参加自治组织的成员具有普遍性开放性 即社会自治组织应当成员平等 组织开放公共性 即社会自治组织的主要目的应该是维护和发展成员的共同事业 进行一定的公共管理和公共服务 维护成员的共同利益和促进社会公共利益 不能谋取自身的独立利益 五 社会自治组织 1 职业自治组织是指由从事相同职业的社会成员组成 实现职业资质自律 协调组织成员内部关系以及组织成员与外部个人或组织之关系的社会自治组织 如教师协会 医师协会 律师协会 会计师协会 音乐家协会 作家协会等特点成员拥有高度专业化的知识组织成员即可是个人 也可是团体组织成员加入组织的方式既有强制性的 也有自愿性的 这里的强制性是形式上的 并不影响职业自治组织的自治性组织拥有一定的自治权主要功能职业自治自律 协调组织成员之间及与其他组织或个人之间的关系 提供职业指导 维护成员合法权益 五 社会自治组织 2 行业自治组织由从事同类生产 经营及服务的企业 包括个体工商户 或由从事同类公益活动的事业单位以及符合一定条件的个人组成的 以保护和增进全体成员之共同利益的社会自治组织 特点主体是同一行业内的各种组织成员加入的方式一般遵循自愿原则 但也有强制性的以保护和增进全体成员之共同利益为宗旨实行自治自律主要功能制定行规行约 监督管理本组织成员 服务组织成员 承接政府转移职能 服务于政府 五 社会自治组织 3 学术自治组织简称学术组织 由从事同类专业的具有一定学术水平的专家学者等专业人员以及有关团体组成的社会自治组织 现实中 学术组织一般参照国家制定的学科分类标准设立 常以学会 协会 研究会命名