市政学-城市公共安全管理.ppt

第十三章城市公共安全管理 人类社会的发展史 从一定意义上讲 就是一部与各类灾害事故等突发事件进行斗争的历史 美国 911 事件 近3000人丧生 直接经济损失3000亿美元 印度洋地震海啸 死亡30万人 重点问题 城市公共安全的内涵 特征城市公共安全管理体系城市灾害管理城市公共安全应急管理 第一节城市公共安全管理概述 一 城市公共安全概述 城市公共安全的特征复杂性系统性时代性长期性联动性 城市公共安全管理 2008年8月25日上海上午受百年一遇强暴雨袭击 已造成中心城区150多条 段 马路积水 超过1 1万户民居进水 徐家汇等地一度交通严重拥堵 危害城市安全的潜在 灾害源 一 城市能源和资源紧缺 导致城市安全的不稳定因素增加例如 能源水源土地 二 迅速城市化后的污染集聚与转移 造成生态环境质量下降 三 城市防汛的形势不容乐观 四 城市人口与社会功能结构失衡 国内外城市发展的实践表明 城市规模越庞大 功能越复杂 公共安全方面潜在的危机也就越明显 城市化高速发展阶段具有问题多 灾难多的特点 处在这一阶段的城市如忽视城市社会发展中潜在隐患 可能导致大的损失 城市人口增长压力继续增大 不少城市已进入老龄化社会 老年人的防灾避难将成为一个社会问题 城市基础和社会结构不稳定因素仍在集聚 随着社会经济快速发展 人口群体不断分化 不同群体的收入差异和消费能力差异扩大 可能导致社会不稳定因素的集聚 另外 由于外来人口无序涌入 加剧了社会经济发展的不协调 城郊结合部的生产 社会环境与安全稳定将成为未来上海特大城市管理的重要课题 城市的自然资源有限 在粮食 能源 原材料供应以及产品销售等方面对外部的依赖性较强 不能排除外部出现问题对城市生产生活带来冲击的可能性 火灾火灾是城市的天敌 1992年西班牙塞维利亚世博会期间 万事俱备的主题馆 500年间人类伟大发现 便是在世博会开幕的两周前由于一场大火而化为灰烬 2008年8月14日16 30分左右 位于上海浦东陆家嘴地区的中国 第一高楼 环球金融中心建设工地上起火冒烟 由于起火地点接近正在施工中的楼顶 给消防队员的灭火工作造成困难 上海 1115 火灾53人死亡70人受伤 人员踩踏踩踏事故是国内外大型活动中经常发生的突发事件 2006年沙特阿拉伯曾发生的麦加朝觐活动踩踏事件酿成了362人死亡的惨剧 其中包括4名中国朝觐者 1970年日本大阪世博会曾因为过度人流而不得不采取闭馆与闭园等措施 五 城市超高强度建设导致环境灾害 大量高层建筑带来安全隐患 2008年9月21日 重庆 李宇春抵达重庆江北国际机场 李宇春此次之行的目的是看望艾滋病儿童 李宇春坚持不走贵宾通道 而是从普通出口出来 几千歌迷蜂拥而上 场面混乱不堪 一些企图一睹偶像阵容的痴迷粉丝甚至互相拥挤摔倒在地 险些酿造挤踏事件 南京超市 低价风暴 几百人排队十几位老人被挤倒没看到一个保安维持秩序促销应制订应急预案 重庆家乐福就致3人死亡踩踏事故道歉2007年 1110 事件 2010年11月22日 柬埔寨首都金边钻石岛发生严重踩踏事件 已造成至少345人死亡 410人受伤 六 地下空间与浅埋生命线工程将成为城市防灾的重点 由于具有平战结合 节约能源和地面污染小的优势 包括地铁 越江隧道的地下建筑将成为未来城市基础设施建设的重要组成部分 发达国家的经验教训表明 火灾和涝灾是造成地下空间损失最大的两种灾害 浅埋生命线工程包括地下煤气和天然气管网 供水管网 电缆 通信光缆 以及地下共同沟等 浅埋生命线工程的灾害主要由于违章施工 设施老化 地震破坏等因素引起 受害的往往不是一个单体而是群体 杭州地铁 襄汾垮坝等重大事故 七 建筑工程结构和管线老化成为重要致灾因素 八 化学品事故成为潜在危险 九 通信信息灾害不容忽视 我国城市公共安全面临的严峻挑战 08 9 20深圳市龙岗区舞王俱乐部发生一起特大火灾 事故造成44人死亡88人受伤 火灾是由于舞台上燃放烟火 而逃生通道狭窄造成惨剧 2008年11月15日 浙江省杭州市风情大道地铁一号线施工现场发生坍塌事故 截止11月19日坍塌事故中的遇难人数为8人 另有13人失踪 2001年美国发生的 911 事件 这是一起严重的恐怖主义袭击事件 造成纽约 华盛顿 宾夕法尼亚三地共3113人遇难 不含19名劫机者 从1993年到2006年 群体性事件从8 709起到了90 000起 2007年 2008年包括2009年都超过了90 000起 最关键的是特大群体性事件的增加 守住社会稳定的底线 于建嵘 2008年11月3日重庆8000辆出租车罢运风波 2008年6月28日 贵州省黔南布依族苗族自治州瓮安县发生一起严重打砸抢烧突发事件 二 城市公共安全管理的概念和原则 概念 是以政府为主导的管理主体 为了保护城市市民 社会 设施的安全 而对城市中的灾害问题 人口问题 社会治安问题等进行预防 处理 解决以及制度建设 原则以人为本法律至上政府主导防治结合规划先行集中指挥整体联动 三 城市公共安全管理体系 城市公共安全管理与城市总体规划的有机结合 城市公共安全评价是城市公共安全管理体系的基础 城市公共安全管理体系的子系统构成 城市公共安全管理体系的整体性 第二节城市社会治安管理 一 城市社会治安管理内容和任务打击处理违法违规活动预防和处理群体性事件预防和处理治安灾害事故 二 城市社会治安的管理机构及其职责 城市社会治安管理机构 公检法 专管机构机关企 事业单位 经济组织内部保卫部门治安联防组织保安服务公司 城市社会治安管理机构的职责执行实施打击研究制定相关规章制度组织和开展综合治理 城市社会治安综合治理1 城市社会治安综合治理的方针 任务和原则2 进一步健全和完善社会治安综合治理工作机制3 采取综合措施加强城市社会治安管理4 把城市社会治安综合治理各项措施落实到基层5 严格执行责任制 确保社会治安综合治理各项措施的落实 第三节城市灾害管理 一 城市灾害概述 特征种类繁多具有阶段性具有强危害性具有综合性 二 城市灾害的类型城市自然灾害城市事故灾害城市公共灾害城市社会安全灾害 第一类是自然灾害 气象灾害 地质灾害 海洋灾害 生物灾害 森林草原火灾等 突发公共事件的分类 09 8 8 莫拉克 台风重创台湾 造成491人死 192人失踪 46人受伤 台湾因莫拉克损失新台币700多亿元 其中 农林渔牧损失目前累计达到新台币141亿9124万元 第一类是自然灾害 气象灾害 地质灾害 海洋灾害 生物灾害 森林草原火灾等 2 突发公共事件的分类 98年 长江 松花江 嫩江发生了历史罕见的大洪水 全国共有29个省 市 自治区遭受了这场无妄之灾 受灾人数上亿 近500万所房屋倒塌 2000多万公顷土地被淹 经济损失达1600多亿元 第一类是自然灾害 气象灾害 地质灾害 海洋灾害 生物灾害 森林草原火灾等 突发公共事件的分类 09 2中下旬 北疆五处遭受大雪灾害 乌鲁木齐 全城皆冰 民航和公路客运都在不同程度上受到影响 共造成47个航班延误 南郊客运站30余班次延误和取消 共计滞留旅客2500余名 因降雪造成路面积雪 结冰 乌市发生3起交通事故 伤7人 死亡2人 第一类是自然灾害 气象灾害 地质灾害 海洋灾害 生物灾害 森林草原火灾等 突发公共事件的分类 09 8 14杭州临安清凉峰镇因暴雨引起突发山体滑坡事故 7名群众获救 5人遇难 4名群众下落不明 第一类是自然灾害 气象灾害 地质灾害 海洋灾害 生物灾害 森林草原火灾等 突发公共事件的分类 1976 7 28唐山发生七点八级强烈地震 在大地震中 总共死亡24 2万多人 重伤16 4万多人 第一类是自然灾害 气象灾害 地质灾害 海洋灾害 生物灾害 森林草原火灾等 突发公共事件的分类 海洋灾害主要包括风暴潮 灾害性海浪 海冰 海啸 赤潮等 2007 3 4山东烟台遭遇1969年以来最大一次风暴潮的袭击 第一类是自然灾害 气象灾害 地质灾害 海洋灾害 生物灾害 森林草原火灾等 突发公共事件的分类 左为04 12 26印尼海底大地震引发的印度洋大海啸示意图 远至波斯湾的阿曼 非洲东岸的索马里及毛里求斯等国 海啸高达十多米 33英尺 遇难者总人数超过29 2万人 右图为海啸冲击斯里兰卡海岸后的惨烈景象 第一类是自然灾害 气象灾害 地质灾害 海洋灾害 生物灾害 森林草原火灾等 突发公共事件的分类 海洋灾害主要包括风暴潮 灾害性海浪 海冰 海啸 赤潮等 左图为09年6月中旬以来 北戴河海域赤潮泛滥 右图为渔民谭新民离北戴河也就几海里的养殖场 抚宁县境内的海域却出现了鱼 扇贝 牡蛎等大面积非正常死亡的现象 第一类是自然灾害 气象灾害 地质灾害 海洋灾害 生物灾害 森林草原火灾等 突发公共事件的分类 生物灾害主要包括动物灾害和植物灾害 图为发生在非洲的蝗虫灾害 2003 7浙江苍南部分乡镇发生蝗虫灾害 虫害涉及面积达1 23万亩 平均虫口密度32只 平方米 最高虫口密度达到了400只 平方米 第一类是自然灾害 气象灾害 地质灾害 海洋灾害 生物灾害 森林草原火灾等 突发公共事件的分类 左图为09 8 珠江上水浮莲疯长 成团成堆的水浮莲随波逐流 与江面上漂浮的垃圾混在一起 犹如美女脸上的块块疤痕 大煞风景 而且成为破坏珠江生态平衡的罪魁祸首之一 并造成鱼类种数急剧减少 右图为虎门孔涂紫菜遭受大米草袭击 农民损失巨大 第一类是自然灾害 气象灾害 地质灾害 海洋灾害 生物灾害 森林草原火灾等 突发公共事件的分类 森林草原火灾 左图为09 4 6辽宁葫芦岛市连山区大兴乡三台子村老虎沟附近森林发生火灾 近千亩林地被烧 右图为09 8 22希腊雅典北部马拉松地区发生特大森林火灾 希腊政府宣布全国进入紧急状态 这是2007年以来希腊发生的最大火灾 第二种类型是事故灾难 矿难 交通事故 大面积停电 人为火灾 公共设备设施事故 核辐射事故 环境污染等 突发公共事件的分类 矿难 2010年3月28日13时40分 山西省中煤一建公司王家岭煤矿发生透水事故 153人被困井下 截止4月14日115人获救 36人遇难 仍有两名工人被困 调查和问责已经启动 认定了王家岭煤矿建设施工中存在着严重的违规违章行为 是一起明显的责任事故 第二种类型是事故灾难 矿难 交通事故 大面积停电 人为火灾 公共设备设施事故 核辐射事故 环境污染等 突发公共事件的分类 03 8 14下午 美国克利夫兰供电系统发生了严重故障 引起从新英格兰到密歇根州集体断电 并很快波及到了加拿大安大略省全部地区 受影响人口大约5000万左右 停电范围超过2 4万平方公里 酿成了北美大陆有史以来最为严重的停电事故 大面积停电 第二种类型是事故灾难 矿难 交通事故 大面积停电 人为火灾 公共设备设施事故 核辐射事故 环境污染等 突发公共事件的分类 2009年2月9日即正月十五 央视新大楼配楼因燃放烟花引起火灾 造成至少1人死亡7人受伤 火灾损失保守估计要6 7亿元 人为火灾 第二种类型是事故灾难 矿难 交通事故 大面积停电 人为火灾 公共设备设施事故 核辐射事故 环境污染等 突发公共事件的分类 86 4 26前苏联切尔诺贝利 现乌克兰境内 核电站发生核泄露事故 世卫组织称9000人因受核辐射而死 而 绿色和平组织 发表的报告称 死亡人数约为9 3万人 世卫组织也表示 仍有700万人居住在核辐射水平较高的地区 核辐射事故 第二种类型是事故灾难 矿难 交通事故 大面积停电 人为火灾 公共设备设施事故 核辐射事故 环境污染等 突发公共事件的分类 环境污染 湖南长沙湘和化工厂污染严重 导致厂区周围树林大片枯死 部分村民相继出现全身无力 头晕 胸闷 关节疼痛等症状 周边群众体检结果显示 2888人中尿镉超标509人 09年5月两村民先后非正常死亡 检测二人体内镉超出参考值4倍多 因污染问题引发上千村民围堵镇政府 镇派出所 第三种类型是突发公共卫生事件 主要包括传染病疫情和食品安全事件 突发公共事件的分类 09 4发端于墨西哥的猪流感 甲型H1N1流感 疫情在全球迅速蔓延 至8 25仅我国内地累计感染达3211例 世卫组织9 4报告 全球因感染甲流而死亡达2837人 图为一对情侣在墨西哥城历史中心接吻 但没有脱下口罩 传染病疫情 2003年春夏席卷大半个中国以及世界30余个国家和地区的SARS 造成8421人感染 其中中国内地5328例 占63 全球784人死亡 其中中国内地340例 占44 至2003年底 英国有6000人因输血可能感染克雅氏症 即人类疯牛病 全球共有150多人死于该症 其中143例发生在英国 第三种类型是突发公共卫生事件 主要包括传染病疫情和食品安全事件 突发公共事件的分类 据卫生部08 9 15介绍 经全国医疗机构临床诊断 因食用三鹿牌婴幼儿奶粉而导致人体泌尿系统结石的患儿1253名 其中甘肃2名患儿死亡 图为9月16日 安徽合肥某医院医生为一名5个月大的患儿注射点滴 食品安全事件 突发公共事件的分类 重大刑事案件 09 6 5上午8点半左右 四川成都9路公交车在川陕立交下桥处发生燃烧 造成27人遇难74人受伤 7月2日该案告破 系故意放火案 犯罪嫌疑人张云良已当场死亡 第四类是社会安全事件 重大刑事案件 恐怖袭击 经济安全事件 涉外突发事件及规模较大的聚众上访事件等 突发公共事件的分类 恐怖袭击案件 09 8 19伊拉克巴格达市中心 发生两起汽车炸弹袭击事件 造成95死 563伤 爆炸后地上留下了一个深3米 直径为10米的大坑 第四类是社会安全事件 重大刑事案件 恐怖袭击 经济安全事件 涉外突发事件及规模较大的聚众上访事件等 突发公共事件的分类 经济安全事件 发端华尔街的金融危机如 海啸 一般横扫美国 殃及全球 左图07 8 15美国纽约证券交易所的道指跌破13000点 右图成立158年之久的雷曼兄弟公司08 9 15申请破产保护 至此 贝尔斯登 雷曼 美林 房利美 房地美 美国国际集团等昔日华尔街叱咤风云的角色相继 沦陷 或卖身求存 或被政府接管 或走上破产之路 第四类是社会安全事件 重大刑事案件 恐怖袭击 经济安全事件 涉外突发事件及规模较大的聚众上访事件等 突发公共事件的分类 涉外突发事件 09 6 18俄罗斯政府突然宣布 关闭有20年历史的莫斯科切尔基佐沃 一只蚂蚁 集装箱大市场 并将销毁价值高达20多亿美元的中国 走私 商品 涉及4万多华商的权益 7 22 24经过多场艰难会谈 由中国商务部副部长高虎城率领的政府经贸代表团 终于和俄方达成共识 华商开始陆续运出货物 190名华商被释放 第四类是社会安全事件 重大刑事案件 恐怖袭击 经济安全事件 涉外突发事件及规模较大的聚众上访事件等 突发公共事件的分类 聚众上访事件 08 11 17甘肃省陇南市武都区东江镇 30多名拆迁户集体到市委上访 反映陇南市行政中心搬迁问题 聚集和围观群众不断增加 最多时约2000人 18日零时左右 部分上访人员冲击市委机关 砸坏部分车辆和办公设施 图为武警组成的人墙前一地砖头 第四类是社会安全事件 重大刑事案件 恐怖袭击 经济安全事件 涉外突发事件及规模较大的聚众上访事件等 突发公共事件的分类 第四类是社会安全事件 重大刑事案件 恐怖袭击 经济安全事件 涉外突发事件及规模较大的聚众上访事件等 国际经验将危机事件划分为不同的级别 从而采取不同的应急措施 这是各国应急管理的共同经验 美国 日本 俄罗斯都有各自的分类标准 分级标准事件的危害程度 政府的控制能力 事件等级与预警等级二者密切相关但不同 危机的分级 中国突发公共事件四级响应机制 我国目前进入突发公共事件高危期1 从自然的角度分析 中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一 灾害种类多 灾害发生频度高 灾害损失严重 我国有 以上的大城市 半数以上的人口 以上的工农业生产值 分布在气象 海洋 洪水 地震等灾害严重的沿海及东部地区 我国每年因自然灾害造成的损失一般都要超过上千亿元 2 从社会的角度分析 我国目前正进入经济社会发展的关键阶段 既是关键发展期 同时又是矛盾凸显期 我国每年因突发公共事件造成的损失惊人 2003年 因生产事故损失2500亿 各种自然灾害损失1500亿元 交通事故损失2000亿元 卫生和传染病突发事件的损失500亿元 以上共计达6500亿元人民币 二城市灾害管理概述 城市灾害管理的内涵概念 以城市政府为主导的多元主体 在对城市灾害形成科学认知的基础上 通过行政 法律 经济 教育和科学技术等多种手段对灾害进行科学的预防和应对 保障市民的生命财产安全和城市的正常运行 管理的主体 多元管理的客体 城市灾害 灾害源 灾害载体 受灾体 管理的目的 保障市民的生命财产安全和城市的正常运行管理的基础 对城市灾害形成科学认知和管理的认同管理的手段 行政 法律 经济 教育和科学技术等多种手段 城市灾害的特点 城市是一定区域范围内政治 经济 文化的中心 是非农业人口占绝大多数的聚集地 城市具有以下四个特征 1 空间的集中性 城市集中在一定的地域空间范围之内 成为一定空间的集中点 2 人口的密集性 城市是人口密集的区域 大量的居民以较高的密度集中在城市之中 舟曲2平方4万人 3 经济的多样性 聚集性 开放性和高效性 城市集中了工业 交通运输 商业 金融业 服务业等多种产业活动 一定空间内经济活动和社会财富高度积聚和集中 城市生产活动不单纯为了自身消费的需要 而主要是为了其它地区和城市的需要 由于生产高度集中 协作方便 因此城市生产具有较高的效率和效益 4 社会活动的广泛性 城市是人类创造物质文明和精神文明的主要场所 以非自然因素影响为主的高密度生态条件下城市灾害特征 主要可归纳为四点 以上海为例 一是复杂性上海城市致灾因素复杂 主要表现在自然和人为因素互为交叉作用 历史 地理 经济发展状况 人口素质 管理水平等成为诱发灾害事故发生的重要因素 随着城市社会和经济不断发展 产生一些新的致灾源 威胁城市安全 如 日益增多的高层或超高层建筑的消防 救生等 中心区域的热岛效应加剧 大楼外饰玻璃墙受台风或地震影响而可能造成的隐患 地下空间建设和利用 地铁 地下商场和娱乐场所等 己开始出现新的事故隐患 城市生态环境系统失衡 城市疫情变异 核化泄漏事故等将成为上海新的致灾隐患 二是多样性上海城市既有自然灾害事故 又有人为灾害事故 常见 多发和可能产生较大影响和威胁的有19类25种 上海常见自然灾害一览表 上海常见人为灾害一览表 三是放大性同一种类和同一强度的灾害 因发生时间和地点不同 损失程度也不同 作为一个特大型城市 城市人口 财富 资源高度密集 且处于活跃流动状态 因此发生同等级灾害事故 所造成的绝对经济损失相应增大 影响范围也更广 这就是城市灾害所具有的放大性 城市灾害的这种放大特性 也会体现在上海市的城市灾害中 四是人为性人为性是上海城市灾害的一个显著特征 没有特大或突发性自然灾害 一般不会造成巨大人员伤亡 危害性大而且伤亡人数最多的为车祸 工伤死亡事故 燃气事故 火灾等人为灾祸 随着科技和经济发展 各类防灾硬件设施建设及抗灾能力不断提高 自然灾害威胁呈现减缓趋势 而人为灾害将会在很长一段时期内继续成为上海城市灾害的防范重点 五是隐蔽性上海特大城市灾害的形成 发生和影响具有潜在性特点 不仅自然灾害诱因难以预料 具有较大的意外性 而且有的灾害由人为影响产生但却表现为自然态的灾害 如过量开采地下水引起地面沉降 由于特大城市经济活动频繁 城市开放度较高 对常规灾害的防御有时依赖于固定模式 加上防灾设施老化 也使灾害潜伏期不定 灾害的突发性强 增加了预防和应急的难度 六是系统性上海城市作为一个有机的大系统 在遇到突发灾害时 其中任何一个子系统被破坏都会殃及整个系统的稳定 如 地震后供电被破坏 将会影响交通 供水 能源的恢复 波及城市中心区和郊区城镇的消防和居民生活系统 可能导致次生灾害的发生或无法应急救援 城市灾害管理的原则以人为本防治结合针对性和综合性相结合权威领导和责任明确有机结合的原则预案准备与权变性原则可操作性原则 城市灾害管理建设将城市灾害管理与城市规划管理紧密结合起来首先 必须要对城市灾害的产生因素形成科学整体的认知 其次 必须要尊重自然科学规律 而不是用个人的喜好来实现城市的规划 最后 必须要坚持长远的眼光看问题 城市规划一旦生效 将在很长时间内影响城市的存在和发展 因此对城市规划的灾害评估也要实现长期的预测和评估 自美国 9 11 恐怖袭击事件发生后 整个社会对城市灾害管理问题日益关注 抗御SARS斗争显现出我们应对突发事件的社会动员机制不健全 应急机制不完善 灾害管理体系存在诸多漏洞的现实 使我们进一步认识到 随着我国社会经济发展步伐的不断加快 各级政府如果缺乏应对突发事件的能力 不能有效地管理和处置危机事件 我们辛辛苦苦得到的发展成果 就会在突发的灾难中遭受重创 国家安全和社会稳定也会因此受到干扰 处理不当 会导致二度灾难美国海湾石油泄漏就是由2005年历史上灾难最为严重的飓风季所引发的二度灾难 但是它却对当地经济和卫生造成了巨大影响 其它鲜为人知却造成巨大生活变动的 二度灾难 包括 家庭暴力 贩卖妇女 灾民安置所引发的土地掠夺 因伤导致的长期残疾 不同种类的二度灾难可能会随着失去控制或非法的人员流动而随之出现 健全城市灾害管理组织体系 理顺整合城市灾害管理的流程体系 城市灾害可以分为原始阶段预警阶段爆发阶段恢复阶段四个阶段针对城市灾害阶段性的特征 城市灾害管理也必须有合理的 与之相对应的管理流程体系 具体如下图所示 实现城市灾害管理的储备体系 城市灾害管理的储备首先要有预见性 对应对城市灾害所需要的资源要有长远的规划和储备 其次要实现综合性 城市灾害包括很多的种类 如果为了应对每一种灾害 都要重新进行储备 将会带来很大的浪费 造成资源的紧张 因此 要实现综合规划 实现储备的合理化 最后要实现联动性 特别是在不同城市 不同地区之间 更是应该形成联动机制 充分利用多个城市和地区的有效资源 应对城市灾害 实现城市灾害管理的多元参与 城市灾害的发生 会影响到城市中的方方面面 对城市灾害的管理 需要城市中多元主体的共同参与 在政府的主导作用下 包括非营利组织 企业 市民等组织都应该积极地参与到城市灾害管理中 建立城市灾害管理的评估机制 城市灾害管理评估机制应该对城市灾害管理的各个方面进行科学的 全面的 预期的评估 一般由科学有效的评估体系 指标 权重等部分组成 进行科学有效的测评 发现问题 解决问题 提高城市灾害管理能力 第四节城市公共安全应急管理 一 概述与工作原则在城市公共安全应急管理中 应该坚持以下原则 1 以人为本 减少危害 2 居安思危 预防为主 3 统一领导 分级负责 4 依法规范 加强管理 5 快速反应 协同应对 6 依靠科技 提高素质 二 组织体系 国家公共安全应急管理组织体系 城市公共安全应急管理的领导机构 城市公共安全应急管理的办事机构 城市公共安全应急管理的工作机构 城市公共安全应急管理的专家组 三 城市公共安全应急管理的预案体系 什么是应急预案1 涵义 应急预案是应对突发事件的原则性方案 它提供了处置突发事件的基本规则 是突发事件应急响应的操作指南 2 分类 突发事件应急预案体系由总体应急预案 专项应急预案 部门应急预案 地方应急预案 企事业单位应急预案 重大活动应急预案等六大类构成 分级分部门预案体系 一案三制是我国危机管理体系的核心 预案国家总体预案 25个专项预案 80个部门预案 地方应急预案 企事业应急预案法制已有相关法律35件 行政法规36件 部门规章55件2007年8月31日 全国人大通过 突发事件应对法 并于2007年11月1日正式实施 体制组织体系 领导机构 办事机构 专家顾问组机制预测预警 信息报告 应急响应 应急处置 恢复重建 调查评估 重点问题 突出一案三制 预案 体制 机制与法制 横向到边 预案是否覆盖全面 纵向到底 落到实处 制度保障 总体特点 充分吸取古今中外的经验与教训 领导重视 政府主导 同时充分发挥专家的作用 上 下 左 右有机互动 高度关注预案中的各种协调问题 国家应急预案的特点 主要内容 预案内容 四 城市公共安全应急管理的运行机制 预测与预警 应急处置 恢复与重建 信息发布 公共危机应急管理 是指政府及其他公共管理机构通过建立必要的危机应对机制 在突发事件的事前预防 事发应对 事中处置和善后管理过程中 采取一系列必要措施防范 化解危机 恢复社会秩序 保障公众生命财产安全 促进社会和谐健康发展的有关活动 应急管理的原则 预防为主 防救结合的原则 以人为本 生命第一的原则 先救人 后救物 安全效益与经济效益兼顾的原则 社会动员 适当补偿的原则 军民结合 平战结合的原则 信息公开 宽严适度的原则 快速反应 依靠科学的原则 五 城市公共安全应急管理的保障机制 人力保障 财力保障 物资保障 基本生活保障 医疗卫生保障 交通运输保障 治安维护 人员防护 通信保障 公共设施 科技支撑 中国危机管理体系的建构 组织机构与能力建设 指挥协调体系政府指挥体系的设立常设 应急管理办公室 非常设 指挥部 综合执行部门 办公厅 分类 安全生产管理局等 非常规决策过程应急预案 化非常规为常规应急资源 设备及专业应对人力储备国家粮食 石油储备救火设施 冰雪天气除冰设施 地震受灾人员探测仪器 国家反恐部队 地震救急旅等 中国危机管理系统的建构 社会网络 主要功能 提高全社会危机防范与应对协调联动能力动员人力 物资调动 募集资金 心理援助跨国联合行动 SARS联合攻关 汶川地震外国救援队网络组成 横向到边 营利性组织 各种企业 应急生产非营利性组织 动员各种专业人员志愿者社区与个人 联防联查 自我保护国际组织 专业知识提供 协调行动网络组成 纵向到底 全国 省 市 县 基层 政府 企业 NGO 六 城市公共安全应急管理的监督管理应急预案演练宣传和培训责任与奖励 一 突发事件的预测和防范 周密 最好的危机管理就是避免危机发生 关口前移 预防为主 加强危机教育 增强社会民众风险心理承受能力 积极承担社会公共责任 领导 树立应急管理的危机意识与责任意识 民众 危机防范和社会责任意识 危机教育危机意识危机心理社会责任公众参与 主线 预防危机 建立社会学习机制 从危机事件中学习1986年1月28日美国航天飞机挑战者号失事调查1980年代上海甲肝流行 2003年SARS应对 社会模拟演习1989年8月 旧金山进行了一次上千人的地震救灾反应演习 6个星期后 旧金山大地震发生 由于演习使得救灾和医疗抢救非常及时 大大减少损失 12月15日希腊雅典公共汽车人质劫持事件 司机由于受过奥运反恐训练 及时拔下车钥匙逃走 为平安解决事件奠定基础 危机面前社会人群的心理特征 自我防卫机制 该机制帮助应付焦虑 防止自我崩溃 是正常的行为 所有防卫机制都具有两个共同特征 否定 或 扭曲 晕轮效应 以偏概全 近因效应 公众极度关注最近发生的恶劣事物 会忘记组织以往善行和良好形象 从众心理 极容易受谣言影响 产生恐慌甚至怨恨 2 分析和预测突发事件产生的根源 识别潜在的社会风险 采取有效的防范措施 国际安全科学领域里 有一条 海恩法则 每一起严重事故的背后 必然有29次轻微事故和300起未遂先兆 而这些征兆的背后又有1000个事故隐患 识别危机 危机事件的识别与定性 按照正常管理程序 分配资源 实施管理 事前可以准备预案并进行演练 但在使用当中需要根据情况进行适当调整 尽早识别与常规性突发事件不同的地方并对其做出迅速反映 预防危机 防微杜渐避免错误链条的连接 孙家湾煤矿事故分析 2005年2月14日15时01分 辽宁省阜新矿业 集团 有限责任公司 以下简称阜矿集团公司 孙家湾煤矿海州立井发生一起特别重大瓦斯爆炸事故 造成214人死亡 30人受伤 直接经济损失4968 9万元 井下瓦斯爆炸的三个必要条件 氧气 瓦斯浓度超限 有火源 这三个条件是如何具备的 错误链条是如何连接的 孙家湾矿难的错误链条 事发11分钟前井下发生里氏2 5级矿震引起瓦斯涌出 监测仪器发出瓦斯浓度超限警报 监测中心值班人员请示值班矿长是否断电 领导指示再查原因 他再把电话打到井下 此时 几个工人在3316准备工作面的架子道内按计划挪一台风机 检修照明信号综合保护装置 改动电源线 肇事电工没有按规定带便携式甲烷检测仪下井 检修时没有察觉身边瓦斯浓度已达到爆炸临界值 为了省力 他们违反操作规程操作 没有断电 带电检修 产生火花 引起爆炸 事发前 为了方便密集开采 孙家湾矿在发生爆炸的3316工作面与邻近的3315工作面之间打通了两条不符合规定的联络巷道 致使3316工作面的瓦斯爆炸直接波及3315工作面的137名死者 事故一共造成214人死亡 这些错误是否可以避免 井下生产指挥决策体系瓦斯超值应当立即断电 但煤矿调度室没有尽到井下生产的指挥部作用 调度员只能充当一个 传声筒 没有指挥权和决策权 因为一断电就会导致井下停产 会给煤矿带来经济损失 这个责任矿领导才负得起 工人培训和管理 电工必须经过严格培训 考试合格后方能持证上岗 而此次矿难违章作业引爆瓦斯的电工是矿上外包队的民工 未经培训 违章上岗 在孙家湾矿从事日常井下作业的有两个外包队农民工 共149人 在这次事故中遇难40多人 记者发现 矿上对这些工人实行由包工头以包代管的管理方式 没有签订用工合同 也缺乏安全培训 3个月的培训只进行了3天 且不论矿工素质 就连孙家湾矿的矿长 58岁的宋佳木也只有小学文化 矿山违反安全规定为了方便密集开采 孙家湾矿在发生爆炸的3316工作面与邻近的3315工作面之间打通了两条不符合规定的联络巷道 核心问题生产至上 忽视安全 3 加强危机信息收集 监测和预报 提高突发事件预警能力 信息收集与分析危机监测危机预报信息发布与媒体管理 第五十二条市人民政府应当建立健全统一的突发事件信息系统 汇集 储存 分析 传输有关突发事件的信息 实现市和区 县人民政府及其部门 专业机构 监测网点间信息的互联互通 本市的突发事件信息系统 逐步实现与国务院及其部门的突发事件信息系统的互联互通 同时加强与国内其他地区 其他单位的信息交流与情报合作 北京 4 加强应急预案完善与演练 健全应急管理网络和应急队伍建设 提高突发事件防范能力 应急预案应急组织网络应急队伍应急演练 上海市公安局特警总队主要承担反恐防暴 打击劫持人质等严重暴力犯罪和处置群体性突发事件等特殊任务 防范危机 预防危机 风险分析 人口 60亿 当今 90亿 2050 高度集中 高流动性 复杂性 如SARS问题 环境 二氧化碳 水 环境污染二氧化碳与全球气候变化水资源的缺乏与污染 技术系统 网络性 高速变革不确定性 高风险 城市化 高速发展近年来 我国平均每年增加20个城市和1 4 城镇人口 目前 已有城市665座 建制镇近2万个 城镇人口5 6亿 城镇人口占43 而且形成了一批城市密集地区 预计到2020年 我国城镇人口将达到8亿多 再净增3亿 城市公共安全面临的风险 城市灾害的多样性和复杂性 城市灾害的连锁性 次生 衍生和耦合 城市灾害受灾对象的集中性和严重性 社会经济结构变化 城乡差距 贫富不均 城乡差距 地区差距引起的人口流动和社会矛盾 转型期社会治理体系的失范生产安全规章制度不健全 落实不利 监管机构建设问题地方安监局集体辞职问题 预防危机 改变社会体系脆弱性 危机事件 核心提示 提高事前分预测能力 防范突发事件 收集和监测信息 识别潜在的社会风险 建设应急队伍和应急信息平台 尽快形成统一指挥 功能齐全 反应灵敏 运转高效的应急救援机制 专业 高效 精干 实用队伍 应急管理平台 组织培训和应急演练 提高指挥和救援人员应急管理及专业水平 加强对公众的危机教育 提高公众的危机意识和自救 互救能力 完善各类应急预案 特别要做好基层 包括社区 农村 重点企业单应急预案的编制工作 二 突发事件的快速处置和救援 快速 1 迅速启动应急预案 成立组织机构 加强部门之间联动与协调 提高应急处理快速反应能力 组织整合 信息整合 资源整合 智力整合 国务院成立了以总理为总指挥的抗震救灾指挥部 并设立有关部门 军队 武警部队和地方党委 政府主要负责人参加的救援组 预报监测组 医疗卫生组 生活安置组 基础设施组 生产恢复组 治安组 宣传组等 个抗震救灾工作组 2 快速隔离险境 疏散民众 全力抢救生命 控制事态进一步蔓延 稳定局势 将损失降低到最低限度 温家宝说 这次抗震救灾工作时间特别紧迫 责任特别重大 任务特别艰巨 各级党委和政府要把保护人民生命财产安全放在第一位 全力做好被困群众和受伤群众的救治工作 安排好受灾群众生活 全力组织恢复受损的基础设施 特别要抓紧通水 通电 通路 保证通信畅通 保证重要基础设施和水库大坝 铁路 涵洞安全 保证社会秩序的正常 领导第一时间亲临现场指挥 首先 要做到快速决策 对于组织高层决策者和危机管理人员而言 决策能力是为维持组织生存必须具备的 最起码的素质 这些决策能力包括快速判断 快速反应 快速决策 快速行动及快速修正的综合能力 当危机解决的机会出现时 组织应在科学的危机信息调查和准确的危机预测基础上迅速作出决策 把握机遇及时控制 解决危机 否则就可能失去宝贵的解决危机的机会 其次 尽量避免过度分析 危机状态下 要在信息极其有限的条件下迅速作出决策 组织决策者和危机管理队伍必须避免优柔寡断 犹豫不定 过度分析的倾向 否则就有可能让灾害蔓延造成更大的生命和财产损失 案例1999年9月30日 位于东京以北140公里的茨城县东海村发生核物质严重泄露事故 日本领导人没有认真对待这次事故 也不明白事故的严重性 以致延误了对事故的处理 1995年日本核物质泄露事故 1999年9月30日 位于东京以北140公里的茨城县东海村发生核物质严重泄露事故 意外是上午10时35分发生的 一个小时后 东海村的市长才知道出了事故 可是 没有人立即为了工厂附近居民的安全而采取措施 直至5个小时之后 当局决定疏散最接近工厂的160人时 居民才惊觉大祸临头 科技厅是事发40分钟之后接到报告的 但小渊的办公室到了下午才知道 到了当天傍晚 小渊才宣布成立以他自己为首的 对策本部 此后的12个小时里 东海村周围一片恐怖 绝大部分人都躲起来了 但人们仍然不知道发生了什么事 于是有人照样上街 一些警察也不理会 到了10月1日早晨 小渊在电视上对全国讲话 仍说政府官员还在了解事情的真相 3 领导第一时间到现场 勇于承担风险 快速 科学地制定应急决策 让主要人物亲赴危机事发现场 发挥领导者的人格魅力 不仅表明组织对危机事件的责任和重视 具有凝聚和威慑的作用 提高工作人员的自信心 而且组织的主要领导人在危机现场也便于调动组织内外的各种资源和各方积极沟通 并实施有效决策 将领导亲临第一线指挥的任务归纳为三项 人称3C策略 即命令 Command 控制 Control 和沟通 Communication 领导的要求亲临现场区分原则信息公开恢复现场 1 权力集中原则2 结果优先原则 最重要的是决策产生的结果 正常情况下政府决策必须兼顾结果与形式两方面 但在危机状态下以结果优先 3 短期目标优先原则 先解决镇痛的结果 避免事态进一步恶化 4 强制原则 政府机关必须以一种强硬的态度强行制定并强制推行政策 强制原则实行的关键有赖于政府决策机关享有高度的合法性和权威 5 勇于承担风险原则 充分发挥专家作用 在处理突发公共事件时 需要专家到达现场处理 一些专业技术性危机事件正是由于得不到专业技术人员的指导和支持 而常常引发新的灾害 案例 1984年发生的印度博帕尔事件 此事件为人类有史以来最惨重的一次中毒事件 更是说明了向危机事发现场派遣专业技术人员的重要性 1984年印度博帕尔事件 1984年12月3日凌晨 位于印度中央邦首府博帕尔市的农药厂发生甲基异氰酸酯 MIC 储罐泄漏 近40吨MIC及其反应物从傅帕尔农药厂冲向天空 顺着每小时4海里的西北风向东南方向的市区飘去 博帕尔市顿时成了一座恐怖之城 此次事故共有2500余人丧生 20余万人中毒 博帕尔农药厂实际上是美国联合炭化公司的子公司联合炭化印度有限公司所属的一个工厂 主要生产氨基甲酸酯类农药西维因 生产的原料 产品及中间体中有多种有毒物质 其中包括剧毒的光气和MIC等 但令人遗憾的是 政府各部门对博尔农药厂的潜在威胁一无所知 工厂的管理人员也无相关的毒物救治知识 事件发生时人们完全处于无助的状态 这是损失如此惨重的重要原因之一 香港原则比第一责任人更大的官员要清理出场 案例 1999年韩国飞机坠落事件 4 迅速汇报信息 科学地应对媒体 加强危机信息沟通与交流 提高信息公开处理的能力 内部 上下级政府部门之间信息沟通 外部 政府如何与媒体打交道 应对法 第7条规定 突发事件发生后 发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展 组织开展应急救援和处置工作 并立即向上一级人民政府报告 必要时可以越级上报 第63条规定 迟报 谎报 漏报有关突发事件的信息 或者通报 报送 公布虚假信息造成后果的 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分 媒体的管理 在突发事件应对过程中 新闻媒体作为危机管理组织的主要合作对象之一 在危机状态下 发挥着极其重要的作用 承担着多重任务 危机管理组织从控制社会秩序 防治危机升级和不必要的恐慌等实际出发 当然要有目的 有选择地控制信息源和信息传播渠道 这就涉及到妥善利用新闻媒体力量的问题 信息沟通是危机管理的核心 黄金24小时 著名的危机沟通 三T 原则 第一 以我为主提供情况 tellyourowntale 第二 提供全部情况 tellita11 第三 尽快提供情况 Tellitfast 新闻传播学揭示过一个规律 没有你的声音 就会有别人的声音 以你为主提供情况 你成为了信息主渠道 公众就会把你作为主要的信息来源 别人的声音就无足轻重了 你提供了全部情况 即使有人想造谣也会找不到素材 你在第一时间很快提供了情况 你就能先声夺人 而不会在不利信息满天飞的时候再被动地 辟谣 危机沟通的禁忌 采取鸵鸟政策 故意拖延时机企图以组织的历史声誉说话视媒体为敌人 视批评为仇寇口径不统一陷入被动回应模式反复提及谣言或对自身不利的信息 美国福来灵克咨询公司危机传播的公式 1 3W 任何危机中沟通者需要知道的三件事 Whatdidweknow 我们知道了什么 Whendidweknowaboutit 我们何时知道的 Whatdidwedoaboutit 我们作了些什么 2 4R 政府收集了正确的信息后在危机中的态度 Regret 遗憾 向媒体和公众表示遗憾Reform 改革 保证尽快解决 措施到位Restitution 赔偿 承诺对自己造成的损失赔偿Recovery 恢复 承诺并用实际行动进行恢复纽约市长对 9II事件 处理 我们知道什么我们在做什么我们可以做什么 面对自然灾害危机 强有力的抢险救灾措施 力保大众生命财产安全 运用各种社会资源 以使得损害影响最小化传播多方面正面信息 导引大众注意力不局限于灾害本身制定相关制度与措施减少类似灾害的损害 恢复情绪与信心采取强有力的灾后重建 恢复大众生产生活以及心理的秩序 面对人为事故危机 及时公开事件真相 真诚沟通事故原因 解释事故发生是偶然的若并非主观故意 将人为错误与社会客观问题区别道歉 反思管理不当针对不实传闻予以驳斥和更正制定相关制度与措施减少类似人为事故的发生及损害 恢复情绪与信心承担责任 对受害方予以补偿 面对冲突危机 采取果断措施 尽量减少冲突升级解释政府 机构 行为是被利益集团所激惹 属于正当防卫描述政府 机构 在相关政策措施方面所做过的积极努力解释试图减缓冲突的行为之良好意愿适度补偿 湖北石首市6月17日发生群体性事件 2009年6月17日晚7 30左右 湖北石首市永隆大酒店发生一起命案 该酒店23岁的男性厨师涂远高 石首市高基庙镇长河村人 从三楼掉落 当场死亡 目击者报案后 警察到现场看后说是自杀 但家属认为涂远高死因可疑 因为涂远高耳鼻内有干血块 但尸体落下的地方却无一点血迹 而且这家酒店两年前发生过一起同样的命案 据说该酒店有石首某领导参股 酒楼生意一直很差 主要靠贩毒维持经营 石首市有吸毒人员愿意出面作证该酒店专事贩毒 事发后 酒店老板对涂远高家属避而不见 死者家属无法联系到酒店老板 6月18日 死者家属得到答复 若承认自杀 可得到3万5千元赔偿 如不承认自杀 当晚八点尸体将被强制性送殡仪馆火化 事发后 警察也一再催促涂远高家属将尸体拖走火化 并且有人阻止殡仪馆向死者家属出租冰柜 目前当地气温多数时间在30度以上 死者尸体被放置在酒店内 涂远高家属坚持在疑点被解开前拒绝尸体火化 其父在酒店一楼放置了液化气罐 要与抢尸者同归于尽 同情者也开始聚集在酒店门口 2009年6月19日凌晨1点左右 警车和殡仪馆车辆到达酒店现场 想把尸体运走 被现场两千名民众堵住酒店门口阻止 6月19日上午8点 涂远高死亡时间已超过36小时 愤愤不平的民众依然没有散去 几百名民石首市民自发为死者守了整整一夜 8点过后酒店门口被同情者悬挂上大字条幅和民众的签名信 不久 警察再次来到现场 要强行运走尸体 与现场民众发生冲突 十几名同情者和围观者被打伤 但这些人被打伤后不仅没有被送往医院 反而被警察直接关进看守所 这导致了民众与警方情绪对立的升级 越来越多的民众赶往现场 下午1点半左右 现场几千名民众用砖头 啤酒瓶阻止警察抢尸 殡葬车被砸 几十名着装警察和便衣被民众从事发现场 永隆大酒店 追赶约500米逃至车站躲藏 车站附近主要交通道口被群众堵塞 公交车被迫改道 6月19日下午3时 当地警方组织的最大一次抢尸行动再次失败 大约4万名市民聚集在街头 人数达到最高值 石首市政府被迫向武警求助 6月20日傍晚 从荆州等地调来的约一个营的武警赶到 当地民众又用石块 酒瓶与武警展开对抗 许多公安 武警车辆被民众砸毁 由于民众大量聚集 武警被迫撤退 6月19日夜 由于传言政府将在6月20日凌晨5点再次抢尸 上万名石首市民连夜上街 不仅将永隆大酒店门口围住 还堵死了该市主要路口 6月20日凌晨两点左右 500名左右的警察及武警排队前往酒店抢尸 刚走到附近的防疫站 就被几千名市民用砖头和石块攻击 警察和武警再次撤离 民众追赶约一公里 有警察被掀翻 武警的撤离并未让民众掉以轻心 很多人继续自发守护在酒店门口 在19日及20日凌晨的冲突中 共有几十名市民受伤或被抓 警察和武警也有多人受伤 为控制事件信息的传播 6月20日夜间 石首市区网吧断网 永隆大酒店一带一度断电 路灯也被熄灭 据了解 事发后死者家属及当地民众曾给北京及武汉的新闻单位打电话 但赶到石首的记者被当地官员劝回 据称19日石首市市委召开紧急会议 不准各机关事业单位人员到现场观看 到6月20日早晨6点 涂远高尸体仍放在酒店内 未被抢走 现场仍有上千人堵住酒店门口 随着天色转亮 有市民陆续赶往现场 七点左右 现场人员用手机短信传回消息说 大批武警乘坐大巴车再次赶往现场 同时还有至少八辆防暴装甲车和六辆消防高压水枪车一起前往 再一次的冲突无法避免 石首民众呼吁外界给与关注和声援 湖北石首市6月17日发生群体性事件事件回顾 一 厨师坠楼亲友质疑二 谈判不成个案演化为公共事件三 事件的应急措施与后续处置1 信息发布 6 17 6 20体现政