治理理论.doc

新补2 治理理论 本部分内容参阅：1、俞可平主编：治理与善治，社会科学文献出版社，2000年版；2、俞可平：全球治理引论，马克思主义与现实，2002年第1期；3、胡仙芝：治理理论与行政改革，中国行政管理，2001年第1期。自从世界银行1989年在讨论非洲发展时首次提出“治理”一词以来，逐渐成为一个内涵丰富、适用广泛的理论，并在许多国家是政治、行政、社会管理改革中得到广泛的运用。不仅如此，许多西方国家在行政改革中直接以“良好治理”为口号，探索新的公共管理运行模式。第一节 治理理论产生的根源和背景治理（governance）一词是相对于传统的统治（government）而言的。“治理”概念之所以引起学者的广泛关注，主要是因为在许多学者看来，随着全球化时代的来临，人类的政治生活正在发生重大的变革，其中最引人注目的变化之一，便是人类政治过程的重心正在从统治走向治理，从善政走向善治，从政府的统治走向没有政府的治理，从民族国家的政府统治走向全球治理。因而，治理、善治和全球治理不仅引起了学者的关注，也为政治家和政治组织所关注。近年来，经过西方理论家的使用、阐释和发展，通过国际组织和西方国家的政治与行政实践对它的运用和检验，治理不仅拥有了全新的含义和概念，而且成为了西方学术界指导公共管理实践的一种新理论和新理念，对世界各国的行政改革探索产生了重要的影响。 详见胡仙芝：治理理论与行政改革，中国行政管理，2001年第1期。治理理论之所以在经济社会发展到20世纪末期才逐渐出现，并被作为传统的政府统治理论和市场模式理论的替代，有着特定的社会根源和时代背景。分析一下治理理论的提出和发展历程，可以归纳出该理论产生和发展的一些条件和诱因：（1）国际经济一体化及全球化对社会带来的全面影响，尤其是对公共行政管理的影响；（2）工业主义和理性主义对于公私管理的共同启示；（3）治理理论的产生受惠于现代信息技术的发展和广泛应用；（4）治理理论的出现是一种对国家传统的官僚制和市场形式的批评的回应；（5）世界各国民主化进程的推进和市民社会的发展也推动了治理理论的产生。第二节 治理理论的主要内容和特征治理（Governance），作为治理理论的一个基本概念，有着自己独特的内涵。英文中的动词govern既不是指统治（rule），也不是指行政（administration）和管理（management），而是指政府对公共事务进行治理，它掌舵而不划桨，不直接介入公共事务，只介于负责统治的政治与负责具体事务的管理之间，它是对于以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代，意味着新公共行政或者新公共管理的诞生，因此可译为治理。” 毛寿龙著：西方政府的治道变革，中国人民大学出版社，1998年版，第7页。governance则是有关治理的模式，尤其是指在市场经济条件下，政府对公共事务的治理之道， 毛寿龙著：西方政府的治道变革，中国人民大学出版社，1998年版，第7页。故把治理理论看作是一种“治道变革”即统治方式的变革。综合地说，所谓治理，是指各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使公众服从的正式制度和规则，也包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排。 俞可平：全球治理引论，马克思主义与现实，2002年第1期。其基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理； 俞可平：全球治理引论，马克思主义与现实，2002年第1期。从公共行政学的角度看，治理理论则强调一种多元的、民主的、合作的、非意识形态化的公共行政。 张璋、治理：公共行政的新理念，公共行政，2000年第3期。从治理理论所包含的内容和所强调的重点来看，治理理论具有如下的一些特征：（1）治理意味着来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；（2）治理强调国家与社会组织间的相互依赖关系；（3）治理强调管理对象的参与；（4）治理强调政府除了采用原来的手段之外，还有责任采用新的方法和措施，以不断地提高管理的效率。因此，治理理论打破了原来传统上的公共与私人、国家与市场的两分法，模糊了国家与市场、政府与社会之间的分界线，在管理的主体、方法、职能等各方面都作了扩展。治理理论比原来的公共行政和公共管理理论也具有更为广泛的涵盖面，具有更为广泛的适用性。第三节 “统治”与“治理”的比较与联系治理，作为统治一词的替代，与统治有着深厚的历史渊源和广泛的联系，这种变化也反映了人类社会的发展和变化。统治是指国家及其执行机构政府基于社会统治和管理的需要而实施的具有权威性的专门的公共管理活动。它与上述治理的特征比较起来，有以下几个方面的区别：（一）管理主体和所指对象的范围不同首先就主体而言，统治主要是指以公共权力为后盾的公共组织或公务人员，政府是管理的中心和关键之所在；而行使治理权的主体，政府或公共权力组织并不是唯一的中心，其他的社区组织、志愿者组织和私营组织等等都是可能是权力的中心。其次，就管理客体而言，统治在大政府时代可以说是控制着社会生活的方方面面，人们的一切都是其调控的对象；当进入到有限政府的时代，政府的作用范围大为缩小；对于治理来说，由于主体的界定不同，其作用的范围带有很大的不确定性，它既可以是一个学校、一个公司所属的人、财、物等，也可以是一个民族国家甚至是世界范围内的事物，治理可以说渗入到们生活的各个领域。（二）管理手段方面的不同统治的手段和方法主要以具有强制性的行政、法律手段为主，有时甚至是军事性手段，以实现对社会的强力控制。而治理理论中的管理手段除了国家的手段和方法外，更多的是强调各种机构之间的自愿平等合作。（三）权力运行方向的不同统治主要遵循的是韦伯所设计的层级式的控制，权力沿着层级线自上而下地流动，它主要是运用政府的权威，对社会事物实行单向度的控制；对于管理对象来说，主要是接受和服从。而治理，由于参与主体的多元化，在迈向共同的目的地的过程中，各个主体间协调和沟通需要突出。它所拥有的管理机制不仅依靠政府的权威，而是合作网络的权威。这时权力的流向是双向或多向的，不是单一的和自上而下的。它所强调的则是一种上下互动的过程，强调公民和社会机构的参与，从其权力运行向度是多元的、相互的。（四）追求目标和评价标准不同与统治相联系的理想模式为“善政”，善政的构成要素包括严明的法度、清廉的官员、高效的行政、良好的服务。这种善政是建立在传统的社会统治结构和韦伯式官僚体制之上的，是包含于传统的政治与行政的理念之中。而治理的概念已经超出了传统的统治范畴，它强调了政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。第四节 善治的构成要素治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不是万能的，它也内在地存在着许多局限，它不能代替国家而享有政治强制力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。既然存在着治理失效的可能性，那么，如何克服治理的失效、如何使治理更加有效等问题便自然而然地摆到了学者面前。不少学者和国际组织纷纷提出了“元治理”、“健全的治理”、“有效的治理”和“善治”等概念，作为对上述问题的回答。其中“良好的治理”或“善治”（good governance）的理论最有影响。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。按照俞可平最新的观点，善治有合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、公正10个基本要素： 详见俞可平：全球治理引论，马克思主义与现实，2002年第1期。（一）合法性（legitimacy）它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的东西，并不必然具有合法性。只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径，是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以，善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。（二）法治（rule of law）法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。从这个意义上说，法治与人治相对立，它既规范公民的行为，但更制约政府的行为，它是政治专制的死敌。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。（三）透明性（transparency）它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。（四）责任性（accountability）它指的是人们应当对其自己的行为负责。在公共管理中，它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不适当地履行他或它应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性。公众，尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。在这方面，善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。（五）回应性（responsiveness）这一点与上述责任性密切相关，从某种意义上说是责任性的延伸。它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度也就越高。（六）有效性（effectiveness）这主要指管理的效率。它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入。善治程度越高，管理的有效性也就越高。（七）参与（civicparticipation/engagement）这里的参与首先是指公民的政治参与，参与社会政治生活。但不仅仅是政治参与，还包括公民对其他社会生活的参与。后者可能会越来越重要。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。（八）稳定（stability）稳定意味着国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等。社会的稳定对于公民的基本人权、民主政治和经济发展都具有至关重要的意义。没有一个稳定的社会政治环境，很难有经济的高速发展和民主政治的有效推进。对于发展中国家来说，社会稳定更具有特别重要的意义。因为发展中国家相对于发达国家来说，经济比较落后，制度化程度低，社会的不稳定因素尤其突出。所以，社会政治的稳定程度也是衡量善治的重要指标。（九）廉洁（cleanness）主要是指政府官员奉公守法，清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租。严重的腐败不仅会增加交易成本，增大公共支出，打击投资者的信心；而且会破坏法治，腐蚀社会风气，损害社会的公正，削弱公共权威的合法性。所以，公职人员的廉洁直接关系到治理的状况。（十）公正（justice）公正指不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。在当代，作为善治要素的公正特别要求有效消除和降低富人与穷人、富国与穷国之间的两极分化，维护妇女、少数群体、穷人等弱势人群的基本权利。正如前面所指出的那样，治理与善治理论与传统政府统治理论的一个重大区别，是其适用范围超越了国家的界限，而可以适用于更加广泛的超国家层面。当人