政府推进节能减排的措施.doc

政府推进节能减排的措施王卉彤经济学博士、中央财经大学环境经济所所长课程前言大家好！我们这一讲的内容是政府推进节能减排的措施。“节能减排”出自于我国“十一五”规划纲要，“十一五”规划纲要提出了“到2010年万元GDP能耗降低20%、主要污染物排放减少10%”的目标，并且指出“节能减排是中央站在经济社会发展全局，从全国人民根本利益出发，做出的重大战略决策，是全面落实科学发展观、促进经济社会又好又快发展的基本要求”。从这一段话我们可以看到节能减排作为一个词语出现在了“十一五”规划纲要当中，我们也可以看出“十一五”规划不仅提出了节能减排这个词语，并且赋予了节能减排重大战略决策的地位，也强调了节能减排是促进经济社会又好又快发展的基本要求。什么是节能减排？为什么节能减排在目前具有如此重要的地位呢？许多学者都给出了节能减排的定义。节能减排的定义有广义定义和狭义定义之分。从广义上来说节能减排是指节约物质资源和能量资源，减少废弃物和环境有害物（环境有害物包括废水、废气、废渣和噪声等）排放。从狭义上来讲节能减排仅指减少能源消耗和减少环境有害物排放。节能减排实际上是一个有着强烈的中国特色的一个词语，在国际社会社会上温室气体排放是一个经常被提及的热门话题。中国在减排前面加上了节能二字，从节能减排这个词语的字面上我们就可以看出来我们国家把节能和减排紧密地联系在了一起，也可以说节能是减排的重要基础。为什么国际社会没有在减排前加上“节能”二字，而我们国家却把节能和减排紧密地联系在一起了呢？这与我们国家长期以来能源利用效率较低有关。从这个图我们可以看出来，最上面的这一根线是从20012006年中国的能源利用效率的走向图，其他的几根线分别是美国、日本、德国、印度、巴西的一个能源利用效率的走向图。从这个图我们可以看出中国的单位GDP能耗处于下降态势，从2001年的1万美元11.47吨标准煤降低到2007年的1万美元8.06吨标准煤，年均下降率为5.7%。尤其是2004年以来下降更快，20042007年四年间单位GDP能耗下降了3.89吨标准煤/万美元，年均下降率是12.3%，这一系列的数据表明近年来我国的节能减排工作是取得了很大的成效的。但是从这个图我们可以看出与世界其他国家相比，中国的能源效率还是比较低的。以2006年为例，中国的单位GDP能耗是世界平均水平的2.9倍，分别是美国和日本的3.7和5.4倍，是印度和巴西的1.4和3.3倍。这也就是当时“十一五”规划纲要提出“节能减排”概念的时候，它的狭义定义仅指减少能源消耗和减少环境有害物排放，也就是说在“十一五”规划纲要提出节能减排概念的时候，强调的是通过减少能源消耗来达到减排的目标。一、“节能减排”政策背景节能减排作为一个重要的战略决策提出是有着两大背景：一个背景是我们国家有节能减排的内在动力；另外一个背景是我们国家面临着国际社会要求减排的强大压力。从内在动力来讲我们国家之所以要节能减排是因为我国的能源消费缺口持续存在。我们来看一下2008年的能源供需数据：2008年，全国一次能源生产总量为26.5亿吨标准煤，比2007年上升11.8%，是2001年13.74亿吨标准煤的1.93倍，期间年均增长11.6%；2008年，能源消费总量为29.1亿吨标准煤，是2001年14.32亿吨标准煤的2.03倍，期间年均增长14.7%；从这两组数据就可以看出来能源生产总量的年均增长率是11.6%，而能源消费总量年均增长率是14.7%，消费总量是高于生产总量的增长率的。仅以2008年来看，能源供需缺口为2.6亿吨标准煤。从2001年到2007年，虽然中国能源生产持续增长，但其增长速度小于能源消费的增长速度，因此中国的能源缺口持续存在。在这种能源缺口持续存在的情况下，我们又面临着世界不可再生能源的消耗空间已经极大的缩小了，我们国家并不具备沿袭发达国家以高能源消费为支撑的现代化道路的国际环境。这就是我们国家节能减排政策的一个内在动力。另外一方面我们国家面临着国际社会要求减排的巨大压力，目前我们国家是世界上温室气体排放第一大国，国际能源总署2005年的一份报告就显示：2004年，我国的二氧化碳排放量占世界排放总量的17.8%，20002004年，我国的排放量增长了58.9%，这个数字是很大的。当时温室气体排放第一大国美国仅在20002004年增长了1.7%，在20002004年我国和美国排放增长量分别占到了世界同期增长量的56.9%和3.2%。近年来，国际社会甚至有一种流行的说法，要把全球的温室气体排放控制在一个不危险的水平上是要以中国的减排为先决条件。这种说法有一些危言耸听，但是不得不说中国作为温室气体的排放大国面临着国际社会要求减排的巨大压力。二、我国是排放大国的原因我们国家是温室气体排放第一大国是有着两大原因：一个原因就是我国能源消费进入加速增长期；另外一个原因是我们国家承受着发达国家的转移排放。作为世界第一人口大国，我国正处于大规模、高速度的工业化、城市化发展阶段，新农村建设方兴未艾，经济、社会方方面面需要建设的空间还很大；居民生活水平不断提升，消费结构向“住和行”升级，房地产、汽车行业的产业链条不断延长，整个社会对重化产业仍然存在刚性需求。根据典型工业化国家的能源消费特征，我国的能源消费在一个较长时期内出现加速增长。国家气候变化专家委员会副主任，清华大学何建坤教授2007年的一篇论文指出：“十一五”期间，即使我国单位GDP能耗下降20%，由于GDP 的较快增长（假设年增长率为9 %），2010年排放也将比2005年增长20%左右。当我们谈到节能减排的时候通常会说的是二氧化碳排放，需要指出温室气体排放和二氧化碳排放的关系。实际上温室气体包括二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、氢氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫六种，但是国际上通行的在计算温室气体排放量的时候是把其他温室气体的排放量都折合成了二氧化碳的排放量，因此我们有的时候听到的是温室气体排放量，有的时候听到的是二氧化碳排放量，实际上它们是一回事，我们所说的减排，无论是二氧化碳的减排还是温室气体的减排也是一回事。下面我们来看一下我们国家是温室气体排放大国的第二个原因，我们国家承受着发达国家的“转移排放”。自20世纪90年代起，全球逐步形成了发展中国家从事实体经济活动、发达国家从事虚拟经济（尤其是金融业）活动的分工和交换格局。在目前的国际产业分工中，中国处于产业链条的低端，替发达国家的消费者进行着大量碳密集型的生产制造，承受了发达国家的“转移排放”。“转移排放”简单来说，比如说纺织品如果在美国当地生产，那么在生产纺织品的过程中所产生的二氧化碳是算在了美国排放的二氧化碳量当中，但是在目前的国际产业分工中，中国是生产了大量出口的纺织品，二氧化碳排放量就计算在了中国，因此这是我们国家是温室气体排放大国的第二个原因。三、国际社会要求减排的原因作为温室气体排放大国，我们国家就面临着国际社会要求减排的巨大压力。国际社会又为什么关注温室气体排放呢？这里有三大原因：第一大原因是能源供需问题；第二大原因是全球气候变暖趋势；第三大原因是国际政治背景。首先我们来看一下能源供需问题。世界经济的现代化，现在的世界经济可以说完全得益于石油、天然气、煤炭等化石能源的投入应用，可以说是建筑在化石能源上的一种经济。那么与此同时化石能源的世界存量却极其有限，英国石油2007年发布的世界能源统计评估称按照目前的消费速度全球已探明石油储量只够使用40年，国际上能源供需矛盾突出。 第二大原因是全球气候变暖。目前通过观测得到的全球平均气温、海温升高，大规模的冰雪融化，全球平均海平面上升，还有北极的平均气温上升等一系列的证据都支持了全球气候变暖这么一个观点。国际上关于气候变化的权威组织，气候变化专门委员会最近提供了一份评估报告显示，近50年来全球地面平均增温速度为每十年0.13摄氏度。这每十年0.13摄氏度听起来是一个不高的数值，但是它带来了怎样的后果呢？全球气候变暖带来了极端天气事件频发，极端天气事件包括暴风雪、寒流、干旱、强降雨、热浪和热带气旋强度。以中国为例，2008年1月10日开始，中国南方多个省份遭遇了历史罕见的大规模、高强度的降雪；5月12号开始，四川、陕西、甘肃连续发生了能量强、波及范围广的地震和持续不断的余震；5月26号开始，南方许多地方遇到了持续的大范围高强度的降雨，仅在半年之内中国雪灾、地震、强降雨三大灾害齐发，这就是全球气候变暖带来的极端天气事件频发的恶果。全球气候变暖导致极端天气事件频发，为什么会受到国际社会的关注呢？因为极端天气事件频发对经济和社会的许多方面提出了挑战。前世界银行首席经济学家尼古拉斯斯特恩编写的斯特恩回顾：气候变化经济学中的相关研究结果表明：当全球温度升高2摄氏度的时候，可能会有15%40%的物种面临着灭绝的命运；海洋的酸化也将对海洋的生态系统产生巨大的影响；当全球气候变暖34摄氏度的时候，可能会有两亿人因为海平面上升、洪水、干旱等极端天气事件的情况越来越严重而永远地离开自己的家园。斯特恩根据外推法也计算，到本世纪中期，仅是极端天气/气候事件的成本就可能达到全球每年GDP的0.5%1%，成本应该说是非常高昂的。在英国，一旦平均气温升高34摄氏度，仅仅是洪水造成的损失占GDP的比重将从现在的0.1%增加到0.2%0.4%。这是斯特恩对于到本世纪中期极端天气事件频发造成的成本进行了一个经济的估算。此外，斯特恩还指出，温度上升以后，发达经济体面临的大规模冲击的风险将不断增加。这里的大规模冲击的风险包括很多，例如极端天气事件的成本不断上升会导致巨灾保险的上升，而由于巨灾保险的成本上升又可能导致全球金融市场的动荡。因此全球气候变暖对经济社会的诸多方面提出了严峻的挑战，这是国际社会关注温室气体减排的第二大原因。此外，国际社会关注温室气体排放还有政治背景，通过联合国气候变化框架公约、京都议定书、哥本哈根世界气候大会来谈一谈国际社会要求减排的国际政治背景。首先，我们来看一看联合国气候变化框架公约。1992年6月的时候，在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上，150多个国家签署了联合国气候变化框架公约。联合国气候变化框架公约是世界上第一个全面控制温室气体排放，应对全球气候变暖对人类经济和社会不利影响的国际公约，也是国际社会在全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本的框架。从联合国气候变化框架公约签署以后，气候变化得到了世界上各个国家广泛的关注。但是在关键性内容上公约还是比较模糊的，因此公约的实施存在着很多问题。1997年12月的时候，联合国气候变化框架公约第三次缔约方大会就在日本京都召开。在这次的大会上149个国家和地区的代表签署了京都议定书。京都议定书与联合国气候变化框架公约相比最大的进步就是它成为了一个具有法律约束力的国际文件，为发达国家和经济转轨国家设立了具有法律约束力的量化温室气体的减排和限排目标。联合国气候变化框架公约只是指出了全球发达国家和经济转轨国家负有温室气体减排的责任，京都议定书为发达国家和经济转轨国家设立了明确的温室气体减排和限排目标，并且这些目标是具有法律约束力的。总的来说，京都议定书制定的目标是到2012年，发达国家和经济转轨国家六种温室气体的排放量削减5%，这个5%是以1990年的全世界的温室气体排放水平为基数。京都议定书并没有为发展中国家设立具有法律约束力的温室气体减排和限排目标，因为在这一次会议上认为发达国家和经济转轨国家因为高速度的经济发展应为温室气体排放负有责任，在京都议定书以后，我们国家也在“十一五”规划纲要中提出了节能减排的一个目标。四、“十一五”节能减排的进展及新目标的提出我们来看一看“十一五”规划提出的节能减排的目标的进展情况。“十一五”的前三年我国的单位GDP能耗累计降低了10.1%，二氧化硫、化学需氧量的排放总量累计分别下降了8.95%和6.61%。2009年上半年，单位GDP的能耗又下降了3.35%，二氧化硫、化学需氧量分别减排了5.4%和2.46%。从这一系列的数据来看，我们国家设立的“十一五”节能减排到2010年的目标是有可能完成的。但是这个时候国际社会又出现了一个新的背景，哥本哈根世界气候大会召开了，哥本哈根大会全称是联合国气候变化框架公约缔约方第15次会议，会议是2009年12月在丹麦的首都哥本哈根召开的。在哥本哈根世界气候大会上，192个国家的环境部长和其他官员来参加了。大会的议题是商讨京都议定书一期承诺到期后的后续方案。京都议定书为发达国家和经济转轨国家设立了2012年的减排目标，2012年以后他们的目标是什么呢？以及发展中国家是否应赋予减排的责任？在哥本哈根世界气候大会上就进行了商讨。在哥本哈根大会召开之前，原计划通过一份新的哥本哈根议定书，以代替2012年即将到期的京都议定书，但是哥本哈根大会并没有达成一致的协议，各个国家都为了自己的利益在不停地讨价还价。哥本哈根大会只通过了没有法律约束力的哥本哈根协议。哥本哈根协议要求到2010年1月31日前，发达国家应该向联合国气候变化公约秘书处提交或通报2020年的减排目标，发展中国家则可通报自愿减排计划或者温室气体控制行动计划。在哥本哈根协议中为发达国家制定的是必须节能减排的目标，而发展中国家则是自愿减排，但是也说要关注发展中国家减排。在哥本哈根大会之前，中国政府提出了到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降40%45%的节能减排目标，这一个目标就是我们国家提出的一个节能减排的新目标。在哥本哈根气候变化会议的领导人会议上，国务院总理温家宝强调中国政府确定的温室气体排放目标是根据国情采取的自主行动，不附加任何条件，不与任何国家的减排目标挂钩。这个节能减排新目标的提出是中国自愿的、自主的为全球气候变化做出贡献的一个新的目标。这个目标是我们国家节能减排政策的一个质变，为什么这么说呢？“十一五”规划纲要提出了能源强度降低，这一次节能减排目标则是碳排放强度降低。能源强度降低和碳排放强度降低有着什么样的区别呢？能源强度指的是万元GDP的能源消耗，而碳排放强度指的是万元GDP的二氧化碳排放量，相对于能源强度，碳排放强度更强调能源的质量问题，所谓的能源质量是指清洁能源在能源结构中的比例。“十一五”规划的时候我们从它当时给予节能减排的定义降低能源消耗和降低环境有害物的排放就可以看出来当时的节能减排政策是强调的不可再生能源的利用效率要提高。从这一次的节能减排新目标的提出，我们可以看出今后我国的节能减排除了强调通过提高不可再生能源的利用效率外，还强调通过调节能源结构，大力发展可再生能源，减少温室气体的排放。到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%45%的目标是不容易实现的，因为我国现在处于能源消费的高增长期。五、政府如何推进节能减排工作我们国家政府应该怎么样来达到这样一个目标呢？首先我们简单地介绍一下发达国家减排的经验。立法是推进二氧化碳减排的根本保障，市场化运作是推进减排的基础，政策扶持是推进减排的有利手段。从发达国家温室气体减排的经验我们可以看出来，立法、市场化运作、政策扶持这三点都是非常重要的。我们国家自觉地统筹国际国内两个大局，自主地履行40%45%二氧化碳的减排承诺，做好稳增长和节能减排的平衡是有几大块工作需要做的：稳增长、调结构、大力发展低碳经济；尽快修订和制定相关的法律法规；进一步完善有利于节能减排的财税、金融政策体系；继续推进减排市场化机制；切实做好减排的基础性工作，强化减排目标考评和问责制。首先我们国家要实现节能减排需要大力发展低碳经济。低碳经济现在是国际上的一个热门词汇，2007年8月美国次贷危机全面爆发，并且引爆了，20072009年全球金融危机和经济衰退以后，世界各国陆续将经济复苏与经济增长方式向低碳经济转型结合起来，寻找新的经济增长点。在寻找新的经济增长点的过程中，低碳革命被广泛认为是继工业革命、信息革命后改变全球经济的第三次革命浪潮。低碳经济的实质是经济增长与温室气体排放之间关系的不断脱钩。什么叫经济增长与温室气体排放之间关系不断脱钩呢？脱钩分为两类：一类是绝对脱钩，一类是相对脱钩。如果经济稳定增长，而温室气体排放量反而减少，称为经济增长与温室气体排放之间的绝对脱钩，即绝对的低碳经济发展。如果经济增长的同时，温室气体的排放量也增长了，但是经济的增长率高于温室气体排放的增长率，称为相对脱钩，即相对的低碳经济发展。从世界各国发展低碳经济的经验可以看到绝对的脱钩即经济稳定增长的同时，温室气体排放量反而减少，是不容易达到的，而相对脱钩即经济增长的同时温室气体的排放量也增长，但是温室气体排放量的增长率低于经济增长率则是可以实现的。我们国家目前要做到的就是经济增长率高于温室气体排放增长率即相对的低碳经济发展。我国怎么样来大力地发展低碳经济呢？应该以提升自主创新能力为基础，围绕节能减排开展技术的创新，有序地推进战略型低碳经济新兴产业的发展，构建我国低碳产业体系；打造一批在低碳技术领域掌握核心技术知识产权的先进企业，建成一批以低碳生产方式和消费方式为特征的示范城市。在大力发展低碳经济的同时要达到40%45%的节能减排目标需要进一步地完善相关的财税政策。节能减排具有典型的外部性特征。现在阶段，低碳经济的发展处于从理念的倡导、局部的实验走向全面实践推进的起步的阶段，相关产业初期节能减排的运行成本还是很高的，因此具有示范作用和扩散作用的财政政策起到重要的作用。围绕国民经济和社会发展规划，结合节能减排和资本市场发展的现状，政府应该进一步地加大财政资金的倾斜力度，优化投入结构，加强对政府资金的跟踪、问效。并且充分地发挥税收减免、财政补贴、政府绿色采购等财税政策的示范和激励作用。在发挥财税政策的示范和激励作用的同时，我们又需要积极地利用金融市场，因为节能减排、发展低碳经济所需要的资金量相当庞大，仅仅靠财政资金是不够的，要利用财政资金撬动其他资金进入到节能减排和低碳经济的市场上。积极利用金融市场有以下几种方式：第一种方式是引导商业银行支持低碳经济；第二种方式是发挥证券市场对低碳经济的支持作用；第三种方式是将科技风险投资引入到低碳经济领域；第四种方式是搭建低碳经济类中小企业服务平台；第五种方式是进一步完善节能减排的项目融资方式。通过财税和金融政策去扶持企业完成节能减排目标发展低碳经济。但是从长期来说节能减排、发展低碳经济是在市场经济条件下进行的，因此从中长期而言节能减排需要建立以市场为主、政府为辅的长效机制。长效机制怎么建立呢？第一，按照“谁污染、谁治理，谁投资、谁受益”的原则，探索建立资源有偿使用制度、生态环境补偿机制和排污权交易制度，着力实现市场主体的外部成本内部化，增强市场主体节能减排的内在动力和压力。第二，积极推进能源产品价格的市场化改革。对于那些能够形成有效市场竞争的领域，如煤电价格、成品油价格和上网电价领域，建立起反映资源稀缺程度和市场供求关系的价格形成机制。第三，积极推广清洁能源机制（CDM）、合同能源管理（EMC）等市场化节能新机制。在推广清洁能源机制的过程中，在国内各省建立碳交易市场，促使东南沿海的资金和技术向西北地区转移，为西北省份的节能减排提供相应的资金和技术支持。大力发展低碳经济，推进市场化改进，完善节能减排的政府扶持手段的同时，我们还需要切实做好减排基础性工作。全国各地区差异明显，加强减排基础性工作，完善环境统计指标体系，规范统计范围和方法，以及二氧化碳排放增量核算方法，建立完整、统一的节能减排统计制度。在切实做好减排基础性工作的基础上需要强化减排目标考评和问责制。将节能减排纳入各级政府国民经济和社会发展规划及年度计划，并将节能减排目标分解到各级政府、有关部门及重点耗能企事业单位，明确各自的责任，强化目标考核评价机制和责任追究制度。建立科学、有效的能耗指标和二氧化碳排放量的监测体系。加强对各项指标数据质量的动态监测，加强统计执法检查和巡查，加强能源计量监督检查，确保各项数据的真实、准确。刚才我们谈了政府如何推进节能减排工作，再来强调一下:第一、稳增长、调结构、大力发展低碳经济；第二：尽快制定和修订相关的法律法规；第三、进一步完善有利于节能减排的财税、金融政策体系；第四、继续推进减排市场化机制；第五、切实做好减排基础性工作，强化减排目标考评和问责制。六、北京市节能减排情况在泛泛而谈后，我们具体看北京市的节能减排的情况和经验。截至2008年，北京市已经连续3年超额完成“十一五”年度节能减排目标。2008年北京市的万元GDP能耗累计降低率为17.53%，“十一五”节能目标完成进度为86.37%。在2008年国家发改委组织的对全国31个省市的节能减排考核中，北京市万元GDP能耗累计降低度和“十一五”节能目标完成进度两项指标均排名全国31个省的第一。北京市节能减排情况能够获得这两个第一是跟不断完善六大机制和深入实施十大工程密不可分。我们来看一下北京市节能减排的六大机制：政策领导机制、评价考核机制、监督监测机制、标准准入机制、市场服务机制、宣传动员机制。政策引导机制：通过健全法规政策，运用财税、信贷、价格等经济杠杆，引导社会主体积极参与节能减排。 评价考核机制：把节能减排目标完成情况作为考核领导干部的重要内容，发挥目标评价价值导向作用。监督监测机制：加强节能环保监督执法，完善能耗和重点污染源监测平台，督促落实节能减排法律法规和约束性规定。 标准准入机制：针对各类应用对象，细分领域，严格规范能源使用及污染物排放标准。市场服务机制：通过培育节能减排市场服务机构，引导节能服务产业规范发展。宣传动员机制：健全展览会、高层论坛、主题活动、媒体宣传、教育培训等全方位多角度的节能减排宣传动员体系，提高社会节能环保意识。在不断完善这六大机制的同时，北京市还深化实施了十大与节能减排相关的工程：产业结构调整工程、新技术推广工程、固体废弃物处置工程、大气污染治理工程、水污染治理工程和水资源节约建筑节能工程、建筑节能工程、工业和交通节能工程、绿色照明工程、循环经济示范工程、生态环境建设工程。产业结构调整工程：通过优先发展一批服务主导型、创新驱动型和生态友好型的绿色产业，淘汰退出一批高耗能、高耗水、高污染产业，加快推进产业结构优化升级。新技术推广工程：通过项目推进方式，继续大力推广生化处理技术等新技术。固体废弃物处置工程：建设一批垃圾处理设施，重点推进垃圾焚烧设施和区县垃圾转运设施建设。大气污染治理工程：通过推进10个新城集中供热工程，继续开展城乡结合部地区原煤散烧替代工作等控制大气污染措施，努力突破大气污染防治瓶颈，实现空气质量的持续改善。水污染治理工程和水资源节约建筑节能工程：推进北苑污水处理厂等一批污水处理设施建设，继续提高市区污水处理率；大力开发利用再生水，化解水资源紧缺和水环境污染两大难题，实现污水变资源。建筑节能工程：在各种建筑中采取节能减排的措施。工业和交通节能工程：推进重点用能单位的低效电机和变压器更换改造工作；制定北京地区能效电厂推广政策，实施能效电厂项目；推动智能交通管理系统建设，报废更新老旧公交车优先采用清洁燃料或新能源汽车等。绿色照明工程：在更换公共照明设施的时候，采取绿色照明设施。循环经济示范工程：完成全市范围内循环经济试点企业的申报及评审工作；开展第二批生态工业园试点；完善资源综合利用企业认定工作，重点扶持废旧家电、废塑料、废旧轮胎等领域资源综合利用企业；组织重点污染源监控企业及重点用能企业开展清洁生产审核等。生态环境建设工程：继续推进京津风沙源万亩治理工程，逐步启动通州、密云、延庆等个新城滨河森林公园建设，实施五环路以内露天停车场绿化的试点工作等。在这六大机制、十大工程的带动下，北京市万元GDP能耗下降率很快。从各个区县来看，2008年除亦庄的万元GDP的能耗上升了0.03%以外，其他的区都实现了万元GDP能耗的下降，下降幅度最高的是门头沟区，下降幅度达到了19.65%。刚才讲了北京市如何通过六大机制、十大目标达到节能减排的目标。七、区级政府如何推动节能减排工作以海淀区为例下面我们来看一下海淀区的情况，以海淀区为例说一下区一级政府如何推动节能减排工作。下面这一张图是“十一五”以来海淀区万元GDP能耗的下降率。2008年，海淀区万元GDP能耗仅为0.316吨标煤，同2007年相比下降11.48%，超额完成节能目标。2007年和2008年，累计实现万元GDP能耗下降25.59%，提前两年完成北京市下达给海淀区20.82%的节能任务指标，2007年和2008年海淀区的节能减排工作取得了巨大的成效。在万元GDP能耗不断下降的同时，海淀区的碳排放强度也不断降低。我们刚才也谈到了在下一阶段我国节能减排政策有一个质变，也就是说从强调能源强度的下降转向强调碳排放强度的下降。能源强度排放强调的是万元GDP能耗的下降，在万元GDP能耗不断下降的情况下，中国也逐渐地和国际并轨，把减排的目标定位在了万元GDP二氧化碳排放的减少上。海淀在近些年来万元GDP能耗降低的同时，碳排放的强度也在不断地降低。从2006年开始，海淀区不含电力、热力碳排放总量呈逐年递减趋势。2008年，海淀区不含电力、热力碳排放总量同比下降23.53%，含电力、热力碳排放总量同比降低20.98%，碳排放强度呈逐年下降趋势。2008年，海淀区不含电力、热力碳排放强度同比降低32.35%，含电力、热力碳排放强度同比降低31.82%。海淀区推进节能减排，取得了提前两年完成节能减排目标的经验有哪几部分呢？第一，循环经济发展机制初步形成；第二，重点工程建设；第三，推进电子环保；第四，其他多项措施为节能减排保驾护航。从我们刚才谈到的北京市推进节能减排的经验和我们现在初步提到的海淀区推进节能减排的经验可以看到循环经济和重点工程建设，无论是北京市还是海淀区的节能减排工作都有这两部分。海淀区是把循环经济放在了节能减排的重点上，在海淀区首先充分发挥了自身的科技与创新的优势，利用科技与创新的巨大引擎作用发展低碳经济。近年来，海淀区充分发挥科技与创新的强大引擎作用，在节能减排和发展循环经济方面进行了有益的探索和实践，使海淀区成为推动北京市经济发展方式转变和产业升级发展的核心区域，也成为促进循环经济发展的科技智力资源高端集聚区。海淀区在发展循环经济的过程中除了充分发挥科技与创新的巨大引擎作用，还不断地健全完善循环经济制度体系。海淀区基本形成了一套从机构建设、政策配套、资金支持、监督执法、宣传推广的循环经济制度体系。下面我们来看一下海淀区的循环经济制度体系含有的几部分内容：一、完善组织保障体系。海淀区在全市率先成立了以区长为组长的循环经济建设及节能减排工作领导小组，强化了循环经济相关部门的人员配置和能力建设。二、海淀区的循环经济投入水平持续领先。海淀区率先在全市成立了循环经济专项资金，强化资金保障体系，是海淀区发展循环经济的成功经验之一。20072009年，对区内117个节能减排项目给予了总计6178万元的资金支持，正是有这些资金的支持，海淀区循环经济才得到了极大的发展。三、海淀区逐步发展完善配套措施和计划体系。经过近年的积极探索，海淀区共发布海淀区人民政府关于发展循环经济建设节约型海淀的意见、海淀区“十一五”时期建设节约型社会规划、“加快发展循环经济建设资源节约环境友好型城区年度行动计划”等约个有关循环经济发展的意见、规划、实施办法及行动计划，基本涵盖了循环经济发展的各个方面，进一步强化了海淀区发展循环经济的组织和保障能力。四、海淀区实施了监督考核机制。2008年，与区属重点用能单位签署节能目标责任书，向驻区重点用能单位发送节能建议书，向驻区政府机构发出节能倡议。2009年，建立能耗考核体系，加大对用能单位进行能源审计和监测的力度，对15家重点能源单位进行能源审计试点。五、海淀区开展了宣传教育培训。通过发放宣传品、定期举行各种形式的主题培训等活动在全区广泛深入开展节能宣传教育，倡导绿色生产和消费方式，对节能行业管理部门和重点用能单位进行节能专题培训。海淀区循环经济的发展机制已经初步形成，在此基础上，海淀区开展了重点工程建设。根据“十一五”期间节能减排实施方案，2007-2009年制定实施了加快发展循环经济建设资源节约型环境友好型城市年度行动计划，实施年度十大重点工程建设，包括产业结构调整、政府节能、建筑节能、新技术推广应用等。通过上面我们对于北京市和海淀区的节能减排经验的介绍，可以看出无论是在市级层面还是在区级层面，在机制的完善和重点工程的建设上，市区都是保持一致的步调。具体到区还有区一级的具体经验，海淀区循环经济专项资金是一个很成功的经验。再来看一下2008年海淀新能源开发利用的重点工程。刚才我们介绍北京市的节能减排的十大重点工程是一个比较泛的介绍，现在以海淀区为例进行一个新能源开发利用重点工程的比较详细的介绍。2008年海淀区的新能源开发利用重点工程有以下几个：第一，海淀区政府投资784万元在农村地区安装太阳能灯1063盏，年可节省电能30余万度。第二，市、区政府投资在上庄镇前章村建设一座日产热水6吨的太阳能公共浴室，浴室建设应用了新型的节能建筑模式，并完善了冷热源配套设施，年节煤39吨。并将浴室与文化活动站等有机结合，增加了图书室、活动站等文化配套服务设施，形成了前章村一个新型的乡村文化活动及行政中心。第三，苏家坨镇大地养殖基地建设了150立方米的沼气工程，该项工程年可处理养殖场粪污和种类生活垃圾3500吨，可生产沼气108000立方米，约折16.2万度电，可出产沼肥4335吨，实现了养殖场内资源循环。第四，四季青镇西山农工商公司通过利用浅层地能，使5300平米生产及管理区域，实现冬季取暖、夏季制冷和四季供热水，以及农产品的四季生长和供应。第五，建设首个节能减排实验校红星小学。2008年年初，海淀区开始在部分中小学启动节能减排、创建生态校园实验。红星小学利用厕所粪便产生沼气用于校舍照明、做饭。由于沼气清洁无污染，制取方便，成本低廉，沼气成为了学校主要辅助能源。通过使用清洁能源，逐渐在广大师生中建立了节约能源和保护环境的意识。第六，用友软件园二期、广联达软件园、华力创通软件园均采用地源热泵系统。温泉镇太舟坞村和东埠头村进行农村地区地源热泵项目试点建设，项目投资490.41万元。2008年海淀区走在了前面，它除了降低不可再生能源的消耗之外，开始了建设新能源的开发利用重点工程。2009年，海淀区继续实行节能减排的十大重点工程，包括产业结构调整、新技术推广、政府节能、节能服务试点、建筑节能、循环经济试点建设、绿色照明、节水和污水治理、固体废弃物处置、生态环境治理等。海淀区还提出用年左右的时间开展“双十双百”工程建设，即着力培育10个零排放生态科技园区，建设10个节约型校园，实施100项节能工程，打造100家节能环保明星企业。海淀区在通过不断完善循环经济发展机制和推进节能减排重点工程的同时，还推动电子环保工作。2005年，海淀区政府就制定了促进区域循环经济发展和推动电子环保的政策措施；在海淀区的“十一五”经济发展规划中，将电子环保列为了重点；海淀区率先在全国启动电子环保循环经济示范工程，借以在中关村国家自主创新示范区核心区域内形成一条包含研发、生产、销售、回收、合理再利用和科学处理的完整IT产业链条，建立了有效的电子垃圾回收、再利用体系。八、用友软件园循环经济示范园区的建设在简单的介绍了海淀区如何推动节能减排工作提前两年完成节能减排目标的基础上，我们又进一步的把如何实现节能减排的范围缩小到用友软件园。用友软件园，是一个高科技、花园式、环保型的国际一流水平软件产业园，是目前亚洲和亚太地区最大的管理软件产业基地。规划建筑总面积40万平方米，将能容纳1.2万人同时办公，包括用友产业中心、研发中心、数据中心、培训中心等在内的七大功能区。作为北京市首批循环经济试点园区，用友软件园园区遵循了“安全经济、生态自然、科技环保、理念创新”的原则，突破传统绿色概念，采用大量先进的节能环保技术，集约利用土地，达到园区生态系统的协调与平衡，实现自然资源的循环利用。这是用友软件园的一些图片，环境非常优美，突破了传统的绿色概念，在建设的过程中使用了大量的节能环保新技术和新材料。我们看一下它主要在四大系统里面采用节能减排的新技术和新材料：以地源热泵、冰蓄冷为主加离心机和锅炉调峰的空调系统；集结屋面、庭院地面、地下管线等的雨水收集回用系统；采用生物毛细渗滤装置将收集的污水进行深度处理使之成为可冲厕可浇灌的中水回用系统；还有保温节能砌块、太阳能景观灯等环保材料和设施。本堂课我们是在介绍了节能减排的一个概念的基础上，从国家层面、北京市层面、海淀区层面、用友软件园层面来谈了一下政府如何来推动节能减排工作。最后我们需要强调的是，我国节能减排工作的概念已经发生了质变，如果说“十一五”规划提出的是能源强度的降低，那么在哥本哈根世界气候大会前中国政府提出的到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降40%45%这么一个目标，已经变成了碳排放强度的降低。以后的节能减排政策和以前节能减排政策含义有了更进一步的提高，以前的节能减排，谈的是减少能源消耗、减少环境有害物的排放,在以后的节能减排工作中，将更多的强调调节能源结构、大力发展可再生能源来减少温室气体的排放。九、清洁发展机制刚才我们讲了政府推进节能减排的措施，下面我们来谈一谈与节能减排比较密切相关的清洁发展机制。联合国气候变化框架公约是世界上第一个全面控制温室气体排放、应对全球气候变暖的国际公约，但是联合国气候变化框架公约在关键问题上比较模糊，因此它的执行存在着一定的问题。因此在1997年12月联合国气候变化框架公约第三次缔约方大会在日本京都召开，在这一次的会议上149个国家和地区的代表联合签署了京都议定书。京都议定书比联合国气候变化框架公约前进了一步，成为落实联合国气候变化框架公约重要法律文件，京都议定书为发达国家和经济转轨国家设立了具有法律约束力的量化的温室气体减排和限排目标：到2012年，6种温室气体的排放量削减5%（1990年的水平为基数）。为了帮助发达国家和经济转轨国家完成减排限排的目标，引入了国际排放交易、联合履行、清洁发展机制三种灵活机制，协助发达国家和经济转轨国家尽量降低履行减排义务的成本。这三种机制的出现使得二氧化碳减排量成为了一种商品可以买卖，国际排放交易机制规定了发达国家之间进行温室气体买卖的机制，联合履行机制规定了发达国家和经济转轨国家之间买卖温室气体排放量的机制，清洁发展机制则规定了发达国家和发展中国家之间买卖温室气体排放量的机制。清洁发展机制和中国有着密切的关系，因为中国是发展中国家，在制定京都议定书时并没有为发展中国家设立具有法律约束力的量化温室气体减排和限排目标，这是因为发达国家和经济转轨国家曾经的高速发展造成了现在的全球气候变暖，因此随着京都议定书的执行，清洁碳交易市场蓬勃发展起来。（一）碳信用“碳信用”也就应运而生，按照国际市场惯例，排放到大气中的每吨二氧化碳当量的碳排放权为一个碳信用。由于京都议定书为工业化发达国家和经济转轨国家设定了具有法律约束力的温室气体减排和限排目标，碳排放权成为稀缺资源，发现碳排放权价格的“碳信用”应运而生。在京都议定书拟定之前没有任何一个国家会对排放二氧化碳有所顾虑，京都议定书拟定以后使二氧化碳的排放付出相当的成本。那么由于二氧化碳排放量基础上产生的本身具有归属分配和实际使用并非发生在同期的特性，即具备金融衍生品的某些特性。举一个简单的例子，一个项目它要产生二氧化碳减排量并不是马上就能够产生的，也许项目运作一年以后、两年以后它才产生二氧化碳的减排量，因此碳信用具有归属分配和实际使用并非发生在同期的特性。碳信用具备了金融衍生品的某些特性并不是说碳信用就一定是一种金融衍生品，这是由于不同的市场上碳信用的特性不同。碳信用市场目前在国际上包括配额型交易市场和项目型交易市场。配额型交易市场指的是发达国家和经济转轨国家之间买卖二氧化碳减排量的市场，项目型交易市场指发达国家和发展中国家之间买卖二氧化碳排放量的市场。由于配额型交易市场和项目型交易市场的交易规则和程序不同，碳信用在不同的市场上表现出了不同类型的金融衍生品的特性。在配额型交易市场占据主导地位的EAU（Emission Assigned Unit）交易更多地表现出期货期权合约的特性。在这个市场上二氧化碳减排量的交易就像是黄豆、黄金、期货这种交易是一样的特征。在项目型交易市场占据主导地位的CER(Certified Emission Reductions)交易则更多地表现出远期合约的特性。我们来看一下全球碳交易市场的分类。配额型交易市场包括了欧盟排放交易体系、澳洲新南威尔士温室气体减排体系、芝加哥气候交易所、英国排放交易体系，在这些交易市场上它的碳交易是非常活跃的，每吨二氧化碳减排量的售价也是很高的。在项目型交易市场上它包括了清洁发展机制市场（CDM）、联合履行机制市场、其他义务减排等市场。从全球碳交易市场上来看，清洁发展机制市场（CDM）占很大份额。配额型交易市场：欧盟排放交易体系。目前欧洲有4个期货交易所参与碳信用交易：荷兰阿姆斯特丹的欧洲气候交易所、挪威奥斯陆的北方电力交易所、法国的未来电力交易所、德国的欧洲能源交易所。美国芝加哥气候交易所和美国芝加哥气候期货交易所。在欧美国家碳排放的交易是日益活跃的。但是这些交易我们国家都没有参与，因为我们国家目前并不负有温室气体减排的法律义务。我们国家能够参与的就是清洁发展机制市场，也就是说我们国家通过和发达国家之间买卖温室气体减排量获得资金加技术。（二）清洁发展机制的核心内涵我们讲一下，清洁发展机制的核心内涵，它的内涵是发达国家与发展中国家合作，通过提供资金和技术的方式，在发展中国家实施具有温室气体减排效果的项目，项目所产生的温室气体减排量用于发达国家履行京都议定书的承诺。简言之，就是“资金技术”换取更多的温室气体排放权。清洁发展机制有着两大目标。一个目标是帮助发达国家实现在京都议定书下的定量的温室气体减排义务；一个目标是帮助发展中国家获得低碳技术和资金。清洁发展机制它能够得到蓬勃发展有一个基础，同样的二氧化碳排放量在发达国家排放和在发展中国家排放对于大气中温室气体的影响是一样的，对于全球气候变暖的影响也是一样的，但是要减少一吨二氧化碳排放量在发达国家和在发展中国家的成本却有着巨大的不同。发达国家国内减排成本平均在100美元/吨碳以上，在发展中国家的平均减排成本只有几美元至几十美元，这里面存在着一个巨大的温室气体减排成本差异，因此清洁发展机制有了它蓬勃发展的基础。（三）中国在清洁发展机制市场的现状我们国家目前是清洁发展机制市场（CDM）供方市场的主导者，截止2008年12月31日，我国已有77个CDM项目，累计签发的温室气体减排量达9千多万吨，占据了61%的CDM供方市场。我国清洁发展机制项目分布领域：第一，发电（高效燃煤发电、燃气发电、可再生能源、水电）、供热、热电联供。第二，煤层气回收利用、垃圾填埋甲烷回收利用、HFC23分解、N2O分解和利用、沼气利用等。第三，工业生产过程节能和节材。第四，造林和再造林。第五，农业减排。比如说家禽的废弃物的排放、甲烷的回收利用。甲烷的回收利用是农业中节能减排的一个非常大的领域。我们来看一下中国清洁发展机制项目的类型结构。中国的清洁发展机制项目的类别包括新能源和可再生能源领域、节能和提高能耗、甲烷提高和利用、燃料替代、分解二氧化碳、分解其他温室气体等。在这些项目中新能源和可再生能源、节能和提高能效项目占据了绝大部分，其中新能源和可再生能源项目占全部清洁发展机制项目的74%，节能和提高能效项目占到了全部清洁发展机制项目的16%。新能源和可再生能源项目估计每年产生的减排量的比例占到了全部项目的全部清洁发展机制的36%，节能和提高能效项目每年产生的减排量占到了全部清洁发展机制项目减排量的14%。清洁发展机制项目在中国是有益的一种项目，可以帮助高耗能、高污染的企业获得国外的资金和技术来提高改造自己的技术，并且获得资金。目前中国的清洁发展机制市场，二氧化碳排放量的交易是一种远期合约的交易，从它开始执行到真正的产生二氧化碳排放，不在一个时间段里同时发生。二氧化碳排放量的交易除了有传统的远期合约交易的一般特征以外，对于市场的参与还提出了一些特殊的专业的要求。一般来讲懂金融的人不懂环境，懂环境的人不懂金融,随着清洁发展机制市场的发展，需要市场的参与者不仅懂得环境知识，还要懂得金融知识。为了保护国内的企业，中国清洁发展机制基金以及管理中心对于我国境内实施的清洁发展机制项目就进行了一定的控制和干预。目前我们国家的清洁发展机制市场上，每吨二氧化碳排放量减排量的报价相比于美国欧洲期货交易市场是比较低的。为了从碳信用市场上获利，有一些基金加入到了中国清洁发展机制市场上，比如说世界银行的一些碳汇基金等，这些基金或者公司活跃在中国的清洁发展机制市场上作为中介组织盈利。下面我们来看两个案例。一个是甘肃省张掖市小孤山水电项目，一个是江苏省南京市天井洼垃圾填埋气发电项目。甘肃省小孤山水电项目，提供资金和技术的机构是世界银行碳汇基金，世界银行碳汇基金提供技术和资金给甘肃黑河水发电，项目每年产生的净发电量达到3.6亿千瓦，产生的二氧化碳的减排量达到32.73万吨。世界银行碳汇基金是以每吨4.5美元的价格收购二氧化碳减排量，世界银行碳汇基金再把它卖给发达国家需要二氧化碳减排