第二章环境管理概念、理论与方法.doc

第二章 环境管理概念、理论与方法（4）学习指南要了解环境管理是什么，必须首先了解环境管理的基本问题以及这些问题之间的基本关系。在这一章，主要介绍了与环境管理有关的若干基本问题，包括环境管理的概念、类型、特点、手段、模式，环境管理的理论基础，环境管理的程序和决策方法等。通过这一部分知识的学习，使人们对环境管理有一个最基本的了解。要求掌握1. 环境管理的概念和类型；2. 环境管理的特点；3. 环境管理的手段及特点；4. 环境管理模式；5. 环境管理有哪些职能；6. 环境管理的基础理论以及在环境管理实践中的应用；7. 环境管理的一般程序；8. 环境管理的决策方法。本章教学重点：把握环境问题的实质。正确理解环境管理的概念。掌握环境管理模式、思想与手段。“结构决定功能”及其在环境管理实践中的运用。需要的分类；公平理论。环境评价方法的种类和作用；多目标决策和多阶段决策的含义及其区别。教学难点：如何理解环境的概念；环境质量与生活质量的关系；环境管理特点给我们的启示；管理手段与管理目的的关系。系统论、控制论、行为科学在环境管理实践中的运用。政策评价的意义和重要性；多目标决策和多阶段决策在环境管理实践中的应用范围和领域。第一节 环境管理的概念、类型和特点（2）一、环境管理的概念（0.5）教学要求：要求学生从宏观和微观两个层面正确理解环境管理的概念。让学生了解对人的管理是环境管理的核心。1 环境管理的概念环境管理是指依据国家的环境政策、环境法律、法规，从综合决策入手，运用各种有效手段，调控人类的各种行为，协调经济、社会发展同环境保护之间的关系，限制人类损害环境质量的活动以维护区域正常的环境秩序和安全，实现区域社会可持续发展的行为总体。管理手段包括法律、经济、行政、技术和教育五个手段。人类行为按属性分为自然、经济、社会三种行为；按管理对象分为决策、生产和消费三种行为。从这一概念出发，我们可以得出如下结论：（1） 环境管理的目的维持环境秩序和安全 安全、生存 发展 环境管理的这一概念将环境管理的理论与实践很好地衔接为一个整体，它既反映了环境管理思想的转变过程，又概括了环境管理的实践内容。同时，透过这一概念的变化反映出了人类对环境保护规律认识的深化程度。（2）环境管理的重点针对次生环境问题而言的一种管理活动，主要解决人类活动所造成的各类环境问题。（3）环境管理的核心是对人的管理。长期以来，环境管理中的一个误区就是把污染源作为管理对象，环保部门围绕着各种污染源开展环境管理，工作长期处于被动局面。原因是人们只关心环境问题产生的地理特征和时空分布，这种环境管理，实质上是一种物化管理对污染源和污染设施的管理，而忽视对人的管理。人是各种行为的实施主体，是产生各种环境问题的根源。只有解决人的问题，从人的各种行为入手开展环境管理，环境问题才能得到有效解决。应当认识到，管理对象的变化是环境管理理论创新与实践深化的一个重要标志。 对决策行为的管理（4）环境管理的内容 对经济行为的管理 对消费行为的管理（5）环境管理是国家管理的重要组成部分。环境管理的目的是解决环境污染和生态破坏所造成的各类环境问题，保证区域的环境安全，实现区域社会的可持续发展。环境管理涉及到包括社会领域、经济领域和资源领域在内的所有领域。环境管理的内容非常广泛和复杂，与国家的其它管理工作紧密联系、相互影响和制约，成为国家管理系统的重要组成部分。因此，环境管理与国家管理的系统关系是一种要素与整体的关系，是下位子系统与上位子系统的关系。这就决定了有什么样的国家发展战略就有什么样的环境战略，有什么样的国家管理体制和模式就有什么样的环境管理体制和模式。二、环境管理的类型教学要求：要求学生重点把握环境管理的区域性、综合性、社会性和管理决策的非程序化特点。从不同角度对环境管理进行分类，有助于加深对环境管理的认识和理解，把握不同领域和不同层次环境管理的关系。1 按层次划分（1）宏观环境管理所谓宏观环境管理是指以国家的发展战略为指导，对影响全局的重大决策和各类政策进行科学的评价的管理活动。宏观管理的主要内容是决策与政策管理。宏观环境管理的目的是避免由于决策或政策失误所带来的环境问题。（2）微观环境管理所谓微观环境管理是指在宏观环境管理指导下，以改善区域环境质量为目的、以污染防治和生态保护为内容、以执法监督为基础的环保部门经常性的管理工作。微观环境管理的主要内容包括环境规划管理，建设项目环境管理，专项环境管理，环境监督管理，加强指导与服务等内容。概括地说，宏观环境管理是从综合决策入手，解决发展战略问题，实施主体是国家和地方政府。微观环境管理是从执法监督入手，解决具体的污染防治和生态破坏问题，实施主体是环保部门。这二者之间存在着相互补充的系统关系，其中，宏观管理高度统一，微观管理非常具体；微观管理以宏观管理为指导，是宏观管理的分解和落实；离开宏观管理的指导，微观管理将无法实施；离开微观环境管理，宏观管理的目标将无法实现。2 按范围来划分（1）流域环境管理这是以特定流域为管理对象，以解决流域环境问题为内容的一种环境管理。根据流域的大小不同，流域环境管理可分为跨省域、跨市域、跨县域、跨乡域的流域环境管理。例如，中国针对淮河流域、太湖流域、辽河流域、长江流域、黄河流域、珠江流域和松花江流域开展的环境管理就是典型的跨省域的流域环境管理，而滇池流域和巢湖流域的环境管理就是省域内的跨市域、跨县域的流域环境管理。（2）区域环境管理区域环境管理是以行政区划为归属边界，以特定区域为管理对象、以解决该区域内环境问题为内容的一种环境管理。根据行政区划的范围大小，可分为省域环境管理、市域环境管理、县域环境管理等。又可分为城市环境管理、农业环境管理、乡镇环境管理、经济开发区环境管理、自然保护区环境管理等。（3）行业环境管理这是一种以特定行业为管理对象，以解决该行业内环境问题为内容的一种管理。由于行业不同，行业环境管理可分为几十种类型。如钢铁行业、电力行业、冶金工业、化工行业、建材行业、医药行业、造纸行业、酿造行业、印染行业、交通部门、服务行业环境管理等。（4）部门环境管理这是以具体的单位和部门为管理对象，以解决该单位或部门内的环境问题为内容的一种环境管理。如企业环境管理就是一种部门环境管理。3 按属性来划分（1） 资源环境管理资源环境管理是指依据国家资源政策，以资源的合理开发和持续利用为目的，以实现可再生资源的恢复与扩大再生产、不可再生资源的节约使用和替代资源的开发为内容的环境管理。例如流域环境管理就是一种典型的资源环境管理。（2）质量环境管理这是一种以环境质量标准为依据，以改善环境质量为目标，以环境质量评价和环境监测为内容的环境管理。这种管理是一种标准化的环境管理。所以，开展这种类型的环境管理在完全法制化国度里容易实施，而在发展中国家由于受到经济发展水平和科技发展水平等因素的制约和影响，实践性较差。（3）技术环境管理这是一种通过制定环境技术政策、技术标准和技术规程，以调整产业结构、规范企业的生产行为、促进企业的技术改革与创新为内容，以协调技术经济发展与环境保护关系为目的的环境管理。从广义上讲，环境保护技术可分为环境工程技术（具体包括污染治理技术、生态保护技术）、清洁生产技术、环境预测与评价技术、环境决策技术、环境监测技术等方面。技术环境管理要求有比较强的程序性、规范性、严谨性和可操作性。4 按工作领域来划分（1）计划环境管理计划环境管理是依据规划或计划而开展的环境管理。这是一种超前的主动管理，也称为环境规划管理。其主要内容包括：制定环境规划；将环境规划分解为环境保护年度计划；对环境规划的实施情况进行检查和监督；根据实际情况修正和调整环境保护年度计划方案，改进环境管理对策和措施。（2）建设项目环境管理这是一种依据国家的环保产业政策、行业政策、技术政策、规划布局和清洁生产工艺要求，以管理制度为实施载体，以建设项目为管理内容的一类环境管理。建设项目包括新建、扩建、改建和技术改造项目四类。（3）环境监督管理这是从环境管理的基本职能出发，依据国家和地方政府的环境政策、法律、法规、标准及有关规定对一切生态破坏和环境污染行为以及对依法负有环境保护责任和义务的其它行业和领域的行政主管部门的环境保护行为依法实施的监督管理。以上从三个不同角度对环境管理进行了分类，应当说，这种分类具有理论上的意义，其目的在于使人们对环境管理有一个更加深入的了解。在实践中，各种环境管理的界线非常模糊甚至于很难分清。至于这种分类方法是否科学和能否让所有的人普遍认可，属于分类方法学的范畴，不在本书的研究范围。5 按意愿划分（1） 指令型环境管理指令性环境管理具有强制性特点，是以有关环境法律、法规和标准为依据，在不尊重主观意愿的前提下管理主体对管理客体实施的管理。这种管理方式对控制环境恶化，解决短期内的环境问题起到了很好的作用。现实需求与法规标准的滞后； 法规强制性不能满足解决问题灵活性缺陷： 管理主体与客体间难以建立伙伴关系环境责任得不到真实反映； 不利于充分发挥企业环保积极性和创造性；（2） 自愿协议式环境管理自愿协议式环境管理是各类行为主体在遵守国家环境法律法规的前提下为进一步改进其环境状况的一种主动承诺，具有非强制性特点。自愿协议式管理是一种主动的管理，管理的范围包含两部分：一部分是依据国家环境法律法规所必须履行的；另一部分是法律法规没有明示或没有要求必须履行的。以协议形式向社会公众，利益相关者以及政府作出承诺。三、环境管理的特点（0.5）环境管理是国家管理的重要组成部分，这就决定了环境管理的性质是国家意志的体现，是政府行为。作为各级地方政府的组成机构，各级环境保护行政主管部门应当在同级人民政府的领导下，依据国家的环境政策、法律、法规和标准，代表国家行使政府职能，对人们的各类行为进行综合管理，以维护区域正常的环境秩序和安全。因此说，环境管理具有行政管理的权威性、强制性、区域性、综合性、社会性和决策的非程序化特点。（1） 环境管理的权威性表现为环境保护行政主管部门代表国家和政府开展环境管理工作，行使环境保护的权力和职能，政府其它部门要在环保部门的统一监督管理之下履行国家法律所赋予的环境保护责任和义务。（2） 环境管理的强制性表现为在国家法律和政策允许的范围内为实现环境保护目标所采取的强制性对策和措施。例如，关闭“15小”、污染限期治理等，就是根据国家的环保产业政策、环保行业政策、环保技术政策，为实现经济增长方式转变所采取的强制性措施。（3） 环境管理的区域性 作为一个工作领域，环境管理存在很强的区域性特点。这个特点是由环境问题的区域性、经济发展的区域性、资源配置的区域性、科技发展的区域性和产业结构的区域性等特点所决定的。中国的地域广阔，各地情况差异很大。从地理位置上看是“西高东低”，但从经济发展水平和人们的环境意识上看却是“东高西低”。环境管理的区域性特点告诉我们，开展环境管理要从国情、省情、地情出发，既要强调全国的统一化管理，又要考虑区域发展的不平衡性，防止简单化，不搞“一刀切”。我们既不能盲目照搬国外先进的管理经验，又不能盲目推广国内个别地区的管理作法。既不能按照东部沿海地区的发展模式来发展中、西部地区的经济，又不能完全按照东部沿海地区环境保护的标准和要求来推进中、西部地区的环境保护工作。开展环境管理工作，要从实际情况出发，制定有针对性的环境保护目标和环境管理的对策与措施。（4）环境管理的综合性环境管理的综合性是由环境问题的综合性、管理手段的综合性、管理领域的综合性和应用知识的综合性等特点所决定的。因此说，开展环境管理必须从环境与发展综合决策入手，建立地方政府负总责、环保部门统一监督管理、各部门分工负责的管理体制，走区域环境综合治理的道路。环境管理的综合性是区别于一般行政管理的主要特点之一。在实际环境管理工作中，既要充分发挥环境保护部门的职能和作用，又要动员全社会的力量，极大地调动社会各阶层及政府各部门的环境保护积极性，实施分工合作、综合协调、综合管理。（5）环境管理的社会性保护环境就是保护人的环境权和生存权。所以，环境保护是全社会的责任与义务，涉及到每个人的切身利益，开展环境管理除了专业力量和专门机构外，还需要社会公众的广泛参与。这意味着一方面要加强环境保护的宣传教育，提高公众的环境意识和参与能力。另一方面要建立健全环境保护的社会公众参与和监督机制，这是强化环境管理的两个重要条件。培养公众具有较强的环境意识和参与能力是做好环境保护工作的社会基础。离开了这个社会基础，环境保护事业将一事无成。有了这个社会基础，才能更好的发挥环境保护部门执法监督的职能。实践证明，环境管理离不开强有力的监督。而来自于社会公众“自下而上”的监督远大于来自于政府“自上而下”的监督。为做到这一点，提高社会公众的环境意识和建立健全环境保护的社会公众参与和监督机制是非常重要的，也是推进国家环境保护事业的一项紧迫任务。（6）环境决策的非程序化特点决策可分为程序化决策和非程序化决策两种，它是针对组织活动所存在的例行和非例行两种活动而分类的。程序化决策是针对诸如材料管理、财务管理、工商税务管理、交通管理等一类例行活动而言的。这类决策可以程序化到呈现出重复和例行状态，可以程序化到制订出一套处理这些决策的固定程序，以致每当它出现时，不需要再重复处理它们。非程序化决策是指那种从未出现过的，或者其确切的性质和结构还不很清楚或者相当复杂的决策。诸如新产品的研究和开发、企业的多样化经营、新工厂的扩建、环境执法监督等一类非例行状态的决策。这类决策可以非程序化到使它们表现为新颖、无结构、具有不寻常影响的程度。一般行政管理具有决策的程序化特点，对于重复出现的问题可采用固定的程序来决策、来解决。而环境管理中的决策大多数表现为新颖、无结构、具有非寻常的、非重复的例行状态和不寻常的影响。这是因为每一环境问题的产生具有非例行、非寻常状态，每一环境问题的处理和解决的程序与方案无法预先设定。因此，环境决策具有明显的非程序化特点，这是环境管理与一般行政管理的另一个重要区别。课堂讨论：环境管理特点给我们的启示是什么？第二节 环境管理手段、模式和职能（1）一、环境管理的手段教学要求：通过介绍各类环境管理手段，一方面要求学生了解各种管理手段的特点、有效性、局限性；另一方面要求学生把握管理手段与管理目的的关系。所谓环境管理手段是指为实现环境保护目标，管理主体针对客体所采取的必需、有效的手段。根据各种手段在环境管理中的作用与功能的大小可依次分为法律手段、经济手段、行政手段、技术手段和教育手段。（一）法律手段法律手段是指管理者代表国家和政府，依据国家环境法律、法规所赋予的，并受国家强制力保证实施的、对人们的行为进行管理以保护环境的手段。法律手段是环境管理的一个最基本的手段，是其它手段的保障和支撑，通常亦称为“最终手段”。目前，在中国已初步形成了由国家宪法、环境保护基本法、环境保护单行法、环境保护相关法、地方环境法律法规、环境保护标准以及环境保护国际公约协定等组成的环境保护法律体系，这是强化环境监督管理的根本保证。如图21所示。宪法环境保护基本法 中华人民共和国环境保护法 海洋环境保护法 水污染防治法大气污染防治法环境保护单行法 固体废物污染环境防治法 噪声污染防治法 环境影响评价法 放射性污染防治法 森林法 草原法 矿产资源法 水法水土保持法环境保护相关法 土地管理法 野生动物保护法 渔业法 节约能源法 防沙治沙法 煤炭法环保行政法规省级（自治区、直辖市）环境法规条例 地方环境法律法规 市级环境法规条例 环境质量标准 污染物排放标准 环境保护标准 污染物测定方法标准 样品标准 基础标准 环境管理系列标准 保护臭氧层公约 生物多样性公约 气候变化框架公约 环保国际公约协定 湿地保护公约 巴塞尔公约 环境污染国家责任法 关于环保国际合作的法律 图2-1 中国环境保护法律体系法律手段具有以下主要特征：强制性：法律手段的强制性表现为由国家权力机关或各级政府管理机构依据国家的环境法律、法规将人们的各种行为强制纳入法制化轨道，使环境法律、法规成为人们必须遵守的有利于环境保护的行为准则，具有普遍的约束力。各个部门、单位和每个公民都务必遵守，不得违反。否则，就要绳之以法。权威性：法律手段的权威性表现为法律、法规对人们的约束远远大于行政命令、道德规范和价值观念对人们的约束。法律、法规所确立的行为准则是最高的行为准则。当法律、法规与行政命令、道德规范和价值观念发生冲突和矛盾的时候，人们必须服从法律、法规的要求，按照国家环境法律、法规的要求来调整和规范自己的行为。规范性：法律手段的规范性表现为法律、法规都有各自规定的内容和相应的解释及执行程序。各种法规应服从法律，各种法律应服从宪法，它们之间并不发生冲突和矛盾。因此，运用法律手段进行环境管理具有明显的规范性特征。一方面，环境法律和法规对所有的组织和个人做出了统一的行为规定。既规定了人们在一定的情况下可以做什么，不可以做什么。同时又以法律规范来作为评价人们行为的标准，哪种行为是合法的，应受到法律的保护；哪种行为是不合法的或违法的，应受到法律的制裁。另一方面，法律和法规在对人们的行为规范作出规定的同时，也规定了法律、法规本身的执行程序，告诉执法者什么样的执法程序是合法的，什么样的执法程序是违法的。共同性：法律手段的共同性表现为法律面前人人平等，没有特殊的公民。不论是国家机关，还是社会团体，不论是政府官员，还是普通公民，都不能超越法律之上，都要在法律的范围内实施自己的行为。持续性：法律手段的持续性表现为法律、法规具有较强的时间稳定性和持续的有效性。它不同于一般的行政管理规定和规章制度，可以朝令夕改，也不因为领导人的更换或政府权力的交替而发生变化。应当指出的是，环境管理中的法律手段运用得最好的是市场经济体制和法律体系比较完备的工业发达国家，而法律手段在发展中国家发挥的作用很小，这是世界范围内带有普遍性的问题。但可以预见，随着社会法制化进程的加快，客观存在的这种差别将不断缩小。（二）经济手段经济手段是指管理者依据国家的环境经济政策和经济法规，运用经济杠杆和市场经济理论来调节各方面的经济利益关系，规范人们各类行为的手段。环境管理的经济手段可分为宏观经济手段和微观经济手段两种。1 宏观管理的经济手段，它是指国家运用价格、税收、信贷、保险等经济政策来引导和规范各种经济行为主体的微观经济活动，以满足环境保护要求，把微观经济活动纳入到国家宏观经济可持续发展的轨道上来的手段。2 微观管理的经济手段，它是指管理者运用征收排污费、污染赔款和罚款、押金制等经济措施来规范经济行为主体的经济活动，引导和强化企业内部的自主管理，促进污染防治和生态保护的手段。环境管理经济手段的核心作用是贯彻物质利益原则，将对环境有害活动的外部影响综合到经济核算中去。即把各种经济行为的外部不经济性内化到生产成本中。运用经济手段，从一定意义上说，就是在国家宏观指导下，通过各种具体的经济措施不断调整各方面的经济利益关系，限制损害环境的经济行为，奖励保护环境的经济活动，把企业的局部利益同全社会的共同利益有机地结合起来。经济手段具有以下主要特征：利益性：利益性是经济手段的根本特征。它是指经济手段应符合物质利益原则，利用经济手段开展环境管理，其核心是把经济行为主体的环境责任和经济利益结合起来，运用激励原则充分调动企业环境保护的积极性。让企业既主动承担环境保护的责任和义务，又能从中获得有利于自我发展的机遇和外部环境。间接性：它是指国家运用经济手段对各方面经济利益进行调节，来间接控制和干预各经济行为主体的排污行为、生产方式、资源开发与利用方式。促使各经济行为主体自主选择既有利于环境保护，又有利于经济发展的资源开发、生产和经营策略。有偿性：它是指各经济行为主体在环境责任与经济利益方面应遵循等价交换的原则。即实行谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理的“使用者支付原则”。环境资源是发展经济的基础，但发展经济不能损害或降低环境资源的价值存量。无论是资源开发活动，还是企业生产行为，在获取经济利益的同时，必须以增加环境保护投入、交纳排污费或污染赔款等形式来承担与此相应的环境责任，消除由此所造成的环境影响。企业的行为是经济行为，制约和规范经济行为的最有效手段是经济手段。但是，在环境管理中让经济手段发挥应有的作用必须满足一个基本前提：这就是企业因违反环境法律、法规所必须支付的用于环境保护的补偿或费用必须大于企业因逃避环境责任而获取的非法收入的额度。或者说必须满足不等式：违规成本违法收入，环境管理的经济手段才能真正发挥应有的作用。企业才能积极主动地调整自己的经济行为，认真开展污染预防和治理工作。实例1：西方发达国家生态农场的保险政策；实例2：欧洲国家的资源税收政策（燃料税；排污税；污染产品税；生态补偿税）。（三）行政手段行政手段是指在国家法律监督之下，各级行政管理机构运用国家和地方政府授予的行政权限开展环境管理的手段。例如，对那些违反环境保护法律和法规的行为进行警告，对擅自拆除或闲置环境保护设施的行为责令重新安装使用，对污染严重又难以治理的企业，责令停业、责令关闭、责令拆迁或限期整改等就是环境管理中的行政手段。行政手段是行政管理的基本手段，它具有以下主要特征：权威性：用行政手段开展环境管理，起主要作用的是管理者的权威。这是因为行政手段的有效性和所发出指令的接受率以及上、下级之间的沟通，在很大程度上取决于管理者的权威。管理者的权威越高，被管理者对管理者所发出指令的接受率就越高，上下级之间的沟通情况就越正常。因此，提高管理者的权威是提高行政手段有效性的前提。管理者权威的提高，主要是取决于管理者所具有的行政权限的大小。另外，还与管理者自身在管理工作中所表现出来的良好管理素质及管理才能有关。提高行政手段的有效性必须受到国家法律的监督和制约，要坚持依法行政，依法管理。强制性：行政手段是通过行政命令、指示、规定或指令性计划等来对管理对象进行指挥和控制，因而就必然具有强制性。但是这种强制性与法律手段的强制性又有所不同。从强度看，法律手段的强制程度高，它通过国家执法机关来执行，它规定了人们的行为规范，只能做什么和不能做什么，否则就是违法。而行政手段的强制程度则相对低一些。它主要强调原则上的高度统一，并不排斥人们在手段上的灵活多样性。从制约范围上看，法律手段的强制性对管理系统的子系统和任何个体都是一致的。而行政手段的强制性一般只对特定的部门或特定的对象才有效。具体性：环境管理的行政手段不同于环境管理的法律、教育手段，它较为具体。法律手段具有概括性的特点，适用范围广。教育手段具有抽象性的特点，适用范围更广。行政手段的具体性一方面表现在从行政命令发布的对象到命令的内容都是具体的，另一方面表现在行政手段在实施的具体方式、方法上因对象、目的和时间的变化而变化的。因此，它往往只对某一特定时间和对象有用，否则是无效的。无偿性：运用行政手段开展环境管理，管理者可根据上级的有关规定和环境保护目标要求，有权对下级的人、财、物和技术进行调动和使用，有权对经济行为主体的生产与开发行为进行统一管理，不实行等价交换的原则，因而具有明显的无偿性特征。（四）技术手段技术手段是指管理者为实现环境保护目标所采取的污染防治、生态治理、环境监测、环境评价等技术，以达到减少污染和破坏，改善环境质量的手段。环境管理的技术手段可分为宏观和微观管理技术手段。1 宏观管理技术手段环境管理的宏观技术手段属于决策技术的范畴，是一类“软技术”。它是指管理者为开展宏观管理所采用的各种定量化、半定量化以及程度化的分析技术。这类技术包括环境预测技术、环境评价技术和环境决策技术。见图22所示。宏观管理技术 环境预测技术 环境评价技术 环境决策技术 图22 宏观管理技术手段2 微观管理技术手段环境管理的微观技术手段属于应用技术的范畴，是一类“硬技术”。它是指管理者运用各种具体的环境保护技术来规范各类经济行为主体的生产与开发活动，对企业生产和资源开发过程中的污染防治和生态保护活动实施全过程控制和监督管理的手段。按照环境保护技术的作用来划分，微观管理技术可分为预防技术、治理技术和监督技术三类。预防技术包括污染预防技术和生态预防技术。治理技术包括污染治理技术和生态治理技术。监督技术包括常规监测技术和自动监控技术。见图23所示。微观管理技术 预防技术 治理技术 监督技术 污 生 污 生 常 自 染 态 染 态 规 动 预 预 治 治 监 监 防 防 理 理 测 控 技 技 技 技 技 技 术 术 术 术 术 术 图23 按作用划分的微观管理技术手段按照环境保护技术的应用领域来划分，微观环境管理技术可分为污染防治技术、生态保护技术和环境监测技术三类。见图24所示。污染防治技术包括污染预防和污染治理技术两方面。其中，污染预防技术也称为清洁生产技术，它属于生产技术范畴。是指在工业生产过程中，从产品设计开始，力求资源利用最大化、废物排放最小化的全过程控制生产技术。污染治理技术也称为环境工程技术。生态保护技术也称为生态工程技术，它是指对生态系统进行研究、设计，运用生态或生物措施以改善生态系统的结构恢复其生态系统功能的一类技术。它包括生态建设技术和生态治理技术两方面。环境监测技术包括污染监测技术和生态监测技术两方面。微观管理技术 污染防治技术 生态保护技术 环境监测技术 污 污 生 生 污 生 染 染 态 态 染 态 预 治 建 治 监 监 防 理 设 理 测 测 技 技 技 技 技 技 术 术 术 术 术 术 图24 按应用领域划分的微观管理技术手段技术手段具有规范性特征，所谓规范性是指各种技术在操作和应用过程中必须严格遵循技术要求和技术规程的特性。这是技术手段所具有的主要特征。（五）教育手段1教育的内容和形式教育手段是指运用各种形式开展环境保护的宣传教育以增强人们的环境意识和环境保护专业知识的手段。环境教育包括学历环境教育、基础环境教育、公众环境教育和成人环境教育四种形式和内容。例如，以高等院校为主体培养专业环境保护人才的教育就是学历或专业环境教育。各类大、中、小学所开展的环境保护科普宣传教育就是环境基础教育。结合“六、五”世界环境日、世界地球日、世界水日等重大节日以及国家重大环境保护行动，通过新闻报道和社会舆论宣传面对社会公众所开展的不同形式和内容的环境教育就是公众环境教育。环境保护在职岗位培训教育或继续教育就是成人环境教育。这四者相互补充、相互促进，构成了环境教育的全部内容。关于几种环境教育形式的优先顺序，在全球范围内，不同的国家和地区，其优先顺序是不相同的。在经济发达国家，其排列顺序为：公众环境教育，基础环境教育，成人环境教育和专业环境教育。在经济较落后的发展中国家，其排列顺序为：专业环境教育，公众环境教育，成人环境教育和基础环境教育。这种区别主要是由于各个国家存在不同的环境问题以及解决环境问题的紧迫性所决定的。处于污染治理阶段的国家把污染防治的任务摆在首位，急需污染治理的专业人才和技术，专业环境教育必然处于优先发展的地位。中国是全球专业环境教育发展最快国家之一，到目前为止，几乎所有的高校都开设了各类环境专业。快速发展的专业环境教育是与国家环境保护处于初级阶段相适应的。与此相反，中国的公众环境教育、成人环境教育和基础环境教育却相对落后。在1996年厦门召开的第二次全国环境保护宣传教育会议上，国家提出了“环境保护，教育为本，宣传先行”的口号，从指导思想上第一次明确提出了公众环境教育和基础环境教育摆在优先发展的地位。这个思想认识的转变很重要，符合环境教育的客观规律和发展趋势。处于清洁生产阶段的发达国家，则把公众教育放在首位，对公众进行“从摇篮到坟墓”的终生环境教育，其目的就是培育国民的环境意识、环境伦理和绿色文化。可以说，社会公众环境意识的增强，树立了良好的环境道德，不仅自己不会去从事有污染或有害于环境的活动，而且还能监督或制止他人去从事有污染或有害于环境的工作和行为。公众环境意识是国民素质的重要组成部分，是监督国家和政府环境行为的社会基础。开展环境保护工作，决策者的环境意识是很重要的。但是，社会公众的环境意识则更为重要。实践证明，社会公众环境意识对政府决策机构及决策者的影响是一种群体对个体的影响，自下而上的影响，具有极强的“后发效应”。各级地方政府决策者在进行环境决策时，都是围绕本地区的重点环境问题而展开的，而这些重点环境问题就是社会公众所关心的环境热点和焦点问题。因此说，提高公众的环境意识更为重要，在四种环境教育中，公众环境教育是必须放在首位的。2 环境教育的特征环境教育具有“后效性”、广泛性和非程序化等特征：第一，人们环境意识的形成是一个漫长的过程，因此环境意识的转变与提高也是一个漫长的过程，这就决定了环境教育具有后效性特征。第二，任何一个公民不分肤色，不分民族，不分地位都是受教育者，因而环境教育具有广泛性特征。第三，环境教育的形式是多种多样的，环境教育的内容也是各异的，针对不同的受教育者，没有固定的程序和规范要求。因此，环境教育具有非程序化特征。然而，在这里有必要明确指出，环境教育是开启民智、转变观念的“慢功夫”，其教育的主体对象是社会公众。而对于解决环境污染和生态破坏这样迫在眉睫的当前环境问题，以及面对环境污染与生态破坏者，单纯采取教育手段是无济于事的。必须运用法律、经济等其它手段来解决。这就告诉我们，运用环境管理的教育手段应当具有针对性，要与其它手段相配合，根据权变分析法，具体情况具体分析。3 环境教育与环境保护的关系政府是环境保护的直接动力，公众是环境保护的社会基础和源动力。国内外环境保护实践证明，环境保护事业依赖于公众的广泛参与。而公众广泛参与的前提是必须有较强的环境意识和参与意识，确保公众具有较强的环境意识和参与意识离不开环境教育。4 管理手段与目的的关系作为一个管理者，准确掌握和善于运用各种管理手段是重要的，但更重要的是必须明确管理手段与管理目的之间的关系。只有正确处理好这两者之间的关系，才能成为一个成功的管理者。那么，管理手段与管理目的之间的关系是什么呢？手段是为目的服务的。环境管理的目的是维护区域正常的环境秩序和安全，实现区域经济、社会与环境的持续发展。所以，在环境管理实践中，一切工作都要围绕这个目的而展开，一切手段都要为这个目的服务。由此出发可得到如下的结论：有效的手段才是好手段，或者说能达到目的的手段才是好手段。这意味着开展环境管理工作一定要从以往的“注重过程，淡化结果”的工作思路中转变到“注重结果，淡化过程”这一思路上来。只有这样，才能避免形式主义。长期以来，在人们的观念里，尤其在决策者的头脑里存在着一个错误的认识，认为手段越多越好，措施越多越得力。在处理手段与目标的关系问题上，往往看重实现目标的过程和形式，看重手段的理论价值，而忽视实现目标本身、忽视结果。这是造成管理工作效率低下的一个重要原因。从系统学的角度来认识，一个管理系统包含的因素越多，则系统的联系和交叉就多，影响和制约关系就多，有序性相对变差。为增强这个系统的有序性，需要更多的协调工作，而这种协调又常常造成新的不协调和不稳定。为实现再稳定和新的平衡，又要对这个系统施以新的干预。如此反复，做了大量与原系统毫不相干的工作，问题搞得很复杂，但管理效率没提高。其实，在很多情况下，最简单的往往是最有效的，最模糊的往往是最精确的。特别是对环境问题，更是如此，这符合辩证法思想，符合系统学理论。作为一个管理者，必须正确认识手段和目的、过程和结果、形式和内容的关系，转变传统的管理思路，注意发挥手段的整体效用，避免形式主义。实例3：渔网现象。课堂讨论：管理手段与管理目的的关系是什么？二、环境管理的模式教学要求：重点讲解管理模式，举例说明环境管理模式对经济建设的影响，让学生了解不同的环境管理模式特点及其与建立市场经济准则的关系。所谓环境管理模式是指在特定的环境管理组织模式中所确定的环境管理系统的运行模式。到目前为止，关于环境管理的模式共有三种类型：一是区域管理模式，二是行业管理模式，三是区域与行业相结合的管理模式。（一）区域管理模式区域管理模式也称“块块管理”或“属地管理”模式。是将同一区域内的环境问题，不分行业、不分领域、不分类别均纳入该区域环境管理范围的管理模式。这种模式是世界各国最早普遍采用的、以行政区划为特征的管理模式。该模式的确立，主要源于国家的区域行政管理体制和模式，源于环境保护组织机构的“块块管理”的人事制度和体制。我国环境保护法中关于“地方政府对本辖区环境质量负责”的法律规定就是区域管理模式的表征。区域管理模式是环境管理模式中的主要模式，是其它管理模式的基础。在我国的长期环境管理实践中，诸如资源环境管理、经济协作区环境管理、城市环境管理、乡镇环境管理、农业环境管理和自然保护区环境管理等都是采用的区域管理模式。（二）行业管理模式行业管理模式也称“垂直管理”或“条条管理”模式。是跨越行政区域范围，以行业作为管理对象，以行业环境问题作为管理内容的一种管理模式，是对区域管理模式的补充。这种管理模式出现的时间较短，最早出现在经济体制比较完备的西方国家。在我国，这种管理模式还不很成熟，只是作为一个补充和辅助的模式而存在的。在环境管理实践中，到目前为止，还没有一个非常成熟的行业管理模式和经验以供借鉴。这正是行业管理模式产生的前提和历史背景，行业管理模式弥补了区域管理模式的不足和局限性，是市场经济不断完善的产物，也是环境管理实践深入发展的需要。（三）区域与行业相结合的管理模式这是以区域管理为主、区域与行业相结合的管理模式。行业管理模式作为区域管理模式的补充和修正，对市场经济体制的建立和完善，深化环境管理的实践将起到重要的作用。但这种管理模式也存在着一定的不足和局限性。第一，开展行业环境管理需要很好地解决纵向的“条条管理”和横向的“块块管理”的机制问题。在实现“两个根本性转变”的新形势下，如何实现这两种管理机制的有效衔接和正常运转是一个新的课题，需要在实践中不断地加以探索和研究。第二，行业环境管理并不能解决所有的区域环境问题。例如，资源开发过程中产生的环境问题涉及到非常广泛的领域和方面，仅仅依靠行业环境管理是远远不够的，需要通过区域环境管理才能有效解决。再如，“白色污染”问题的解决也超出了行业管理的范畴，需要采取综合性的区域对策和措施。因此，不论是区域管理模式还是行业管理模式都存在着各自的不足和局限性，这二者之间存在着互补的关系。只有将二者有机地结合起来，才能有效地解决各类环境问题。区域与行业相结合的管理模式，实质上是一种既能发挥地方政府区域行政管理体制的优势，又能兼顾行业管理体制的特长，扬长避短、优势互补的有效管理模式。实现由单独的区域管理模式或行业管理模式向区域与行业相结合管理模式的转变既是新形势下环境管理战略研究的重要内容，又是深化我国环境管理实践的客观需求。实施这种管理模式一方面有利于推进国家的环境管理实践，另一方面又有利于保护市场经济的公平、效益原则，加快经济体制和经济增长方式的根本性转变，促进区域经济的持续稳定增长，推进国家的可持续发展战略。三、环境管理的职能管理职能就是管理的职责与功能。这种职责与功能贯穿于环境管理工作的全过程。环境管理是一种兼具科学性、艺术性的社会活动。其活动形式表现为通过计划、组织、协调、控制而达到既定目标的过程。因此，环境管理可分为四个基本职能：计划职能、组织职能、协调职能和控制职能。另外，为了正确处理经济建设与环境保护的对立统一关系，环境管理还具有指导与服务两个辅助职能。（一）计划职能计划职能是环境管理的首要职能。所谓计划职能，是指对未来的环境管理目标、对策和措施进行规划和安排。也就是在开展环境管理工作或行动之前，预先拟定出具体内容和步骤，它包括确立短期和长期的管理目标，以及选定实现管理目标的对策和措施。计划职能的主要内容如下：一是分析和预测环境管理对象未来的情况变化；二是制定环境管理目标，包括确定任务、对策、措施等；三是拟定实现计划目标的方案，作出决策，对各种方案进行可行性研究，选出可靠的满意方案；四是编制环境保护的综合规划、环境保护的年度计划和各专项活动的具体计划；五是检查总结计划的执行情况。计划是环境管理的依据。没有计划，管理就会出现盲目性和随意性，也无法衡量管理的成效。计划是预防未来不确定性的一种手段。随着人类社会的不断变革和科学技术的不断创新，人类的环境问题在不断产生，人类对环境问题的认识也在不断发展变化。因而，人类的环境战略和对策也必然处于不断的调整之中。计划是预测这种变化并且设法消除变化对环境管理造成不良影响的一种有效手段。计划是减少资源和时间浪费，提高管理效益的方法。计划工作的一项重要任务就是要使未来的管理活动均衡发展，预先对此进行认真研究能够消除不必要的活动所带来的各种浪费，能够避免在今后的环境管理活动中由于缺乏依据而进行轻率判断所造成的损失。计划是环境管理者进行控制的基础。控制的所有标准几乎都源于计划，计划职能与控制职能具有不可分割的联系。计划的实施需要控制活动给予保证，在控制活动中发现的偏差，又可使环境管理者修订计划，建立新的目标。环境保护计划按计划期限的长短可以分为长期计划、中期计划和短期计划三种。十年以上的计划属于长期计划，环境保护的长期计划也称为长期环境规划。例如，国家在1996年制定的环境保护2010年远景规划就是一个环境保护的长期计划。长期计划主要回答两方面的问题：第一是环境保护的长远目标和发展方向是什么，第二是怎样去实现环境保护的长远目标。五年计划属于中期计划，环境保护的中期计划也称为中期环境规划。例如，国家和各级地方政府制定的“十、五”环境保护计划就是中期计划。中期计划与长期计划的内容基本一致，但更为详细和具体，具有衔接长期计划和短期计划的作用。长期计划以问题为中心，而中期计划以时间为中心，它包括各年的计划。中期计划往往依照管理组织的各种职能进行制订，并着重各计划之间的综合平衡。使比较松散的长期计划有了比较严密的内容，从而保证计划的连续性和稳定性。所以说，中期环境保护计划赋予长期计划具体内容，又为短期计划指明了方向。在中期计划指导下制定的一年或一年时间段以下的计划属于短期计划。例如，各地区为实现“十、五”环境保护计划所制定的环境保护年度计划就是短期计划。它比中期计划更为详细具体，能够满足具体实施的需要。环境保护的短期计划可以是综合性的计划，也可以是单一目标的计划。短期计划由于对各种活动有了非常详细的说明或规定，因此在执行当中选择的范围很小。此外，短期计划涉及的环境要素比较确定，容易预测，也容易评价。环境保护计划按对计划执行者的约束力大小可分为指令性计划和指导性计划两种。环境保护指令性计划是由国家或上级主管部门下达的具有行政约束力的环境保护计划。例如，为实现国家“十、五”环境保护目标所确立的工业污染源定期达标排放的计划，为加快国家产业结构调整，推进经济增长方式转变所提出的关闭“15小”的计划等就是指令性计划。指令性计划具有强制性，计划一经下达，各级地方政府以及计划执