行政总务_行政许可概述2

第七章行政许可 案例 河北成安农民收玉米需办秸秆放倒证 长期以来 一些地方的农民一直采用收割完玉米后就地放火焚烧的传统方式处理玉米秸秆 这不但严重污染空气 也不利于土地生态环境的保护 为此 相关部委出台了禁烧秸秆的规定 同时相关部门积极提倡和引导农民采用秸秆还田的科学做法 成安县委 2007 18号文件 即 县委县政府关于秋季秸秆还田和禁烧工作的实施意见 其中明确规定 确需放倒 撂倒玉米秸秆的农户 需持有成安县秸秆还田和禁烧指挥部统一印制的 秸秆放倒证 并做到当天放倒 当天清运 否则 按影响农机统一作业论处 第一节行政许可概述 一 行政许可的概念与特征 中华人民共和国行政许可法 的起草历时 年 于2003年8月27日通过 自2004年7月1日起施行 行政许可指行政机关应行政相对人申请 经审查后决定是否解除法律的普遍禁止 并且允许其从事某类行为的权利或资格的行政行为 行政许可法将 行政许可 界定为 行政机关根据公民 法人或者其他组织的申请 经依法审查 准予其从事特定活动的行为 一 行政许可存在的前提是法律设定的普遍禁止 二 行政许可是授益性行政行为 三 行政许可是依申请的行政行为 四 行政许可是要式行政行为行政许可机关除应遵循一定的法定程序外 还应以正规的文书 格式 日期 印章等形式作出许可 行政许可作为要式行政行为主要有颁发许可证件 加贴标签 加盖印章三种形式与认可 登记注册 证明 批准的区别 相对人的申请是颁发许可证的前提条件 行政许可是双方法律行为 行政许可存在口头形式吗 二 行政许可与行政确认的关系 行政确认是行政主体根据法律 法规的规定或授权 依职权或依当事人的申请 对一定的法律事实 法律关系 权利 资格或法律地位等进行认定 甄别 证明并予以宣告的行政行为 行政确认的主要形式有确定 认可 证明 登记 批准 行政鉴定等 依据受理内容的不同 行政确认可做出如下分类 1 对法律上主体资格 身份及法律地位的确认 如通过药品经营企业登记对企业经营主体资格的确认 2 对权属的确认 如对土地所有权 使用权的确认 对房屋所有权的确认等 3 对法律关系的确认 如婚姻登记就是对合法有效的婚姻关系的确认 4 对法律事实的确认 如出租车出城登记就是对出租车驾驶出城这一法律事实的确认 5 对法律责任的确认 如医疗事故鉴定 交通事故的认定等 6 对能力的确认 如技术鉴定即是对个人是否具有从事某种行为的能力的确认 7 对行为的法律效力的确认 如复议机关撤销被提起复议的行政处罚就是对该行政处罚违法性的确认 行政确认与行政许可既有联系又有区别 二者的联系主要表现在 行政许可与行政确认通常是同一行政行为的两个步骤 一般是确认在前 许可在后 确认是许可的前提 许可是确认的结果 二者的区别主要表现在以下方面 1 行为对象不同 行政确认是指对行政相对人既有法律地位 权利义务的确定和认可 主要是指对身份 能力和事实的确认 行政许可的行为对象是许可行政相对人获得为某种行为的权利或资格 一般来说 前者是业已存在 而后者是许可之前不得为之 2 行为的法律效果不同 行政确认中未被认可的行为或地位将发生无效的结果而不适用法律制裁 而在行政许可中 未经许可而从事的行为将发生违法后果 当事人将因此受到法律制裁 即前者的法律效果具有前溯性 对今后仅是一种预决作用 而后者的法律效果具有后及性 不具有前溯性 3 所为的意思不同 行政确认行为表明行政主体的态度是对某种状态 事件 物或行为予以法律上的承认 确定或否定 而行政许可行为则是行政主体在对申请人的申请进行审查和判断的前提下 对申请是否予以准许或同意的行为 4 行为性质不同 行政确认属于确认性或宣示性行为 它仅表明现有的状态 而不以法律关系的产生 变更或消灭为目的 行政许可 从其正常状态 即批准 而言是建立 改变或者消灭具体的法律关系 是一种形成性行政行为 5 内容不同 行政确认行为的内容具有 中立性 它并不直接为当事人设定权利或义务 对当事人是有利还是不利 取决于确认时原已存在的法律状态或事实状态 而行政许可行为则是一种授益性行政行为 它直接为申请人授益 6 方式不同 行政确认既有依申请的确认也有依职权的确认 行政许可则只能是依申请才能发生的行政行为 三 行政许可的种类 一 学理分类1 排他性许可和非排他性许可排他性许可是指某个人或组织获得该项许可后 其他任何人或组织均不能再获得该项许可 最具有代表性的是专利许可 商标许可非排他性许可又称共存许可 是指可以为具备法定条件的任何个人或组织经申请获得的许可 大部分行政许可都是非排他性许可第五十七条有数量限制的行政许可 两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件 标准的 行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定 但是 法律 行政法规另有规定的 依照其规定 2 独立的许可和附文件的许可独立的许可 是指许可证已规定了所有许可内容 不需其他文件补充说明的许可附文件的许可 是指必须附加文件予以说明被许可的范围 方式 时间等的行政许可 如专利许可 商标许可等 都必须附加相应的文件才能表明其许可的全部内容 附加文件是该类许可中的一个不可或缺的组成部分3 证照式许可和非证照式许可许可形式主要的是以各种证书形式出现的许可证 执照 准许证 特许证等第三十九条行政机关作出准予行政许可的决定 需要颁发行政许可证件的 应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件 一 许可证 执照或者其他许可证书 二 资格证 资质证或者其他合格证书 三 行政机关的批准文件或者证明文件 四 法律 法规规定的其他行政许可证件 不以证照形式出现的许可形式 如商品检验章等行政机关实施检验 检测 检疫的 可以在检验 检测 检疫合格的设备 设施 产品 物品上加贴标签或者加盖检验 检测 检疫印章 4 单独的许可和附款的许可5 人身权许可 财产权许可和政治权许可 社会权许可 二 法定种类1 普通许可 只要符合法定条件就可以领取许可证照 主管行政机关对申请人无特殊限制的许可形式 通常情况下的行政许可都属于这类行政许可 如驾驶执照 营业执照等2 特许类 涉及到有限的自然资源开发 公共资源配置以及直接涉及到特定行业的市场准入等 有严格的条件限制 如持枪证 烟草专卖证等3 资质类 行政机关应当事人的申请 经过考核程序核发证明文书 允许持证人享有某种资格 从事某种职业活动的许可 如律师证 注册会计师证 注册建筑师证等4 认证类 直接关系到公共安全 人身健康 生命财产安全等重要设备 设施 产品需要按照特殊的技术标准和技术规范 通过检验 检测和检疫的方式办法的许可5 登记类 涉及企业或者其他组织的设立 需要确定与证明主体资格事项 由行政机关依法予以审核并颁发等级证书四 行政许可的意义 五 行政许可的基本原则贯穿于行政许可法始终 对行政许可的设定 实施 监督检查和法律责任 起统率和指导作用的行为规范 一 合法原则 行政机关设定和实施行政许可都必须严格地按照法定的权限 法定的范围 法定的程序和法定的条件来进行 二 公开 公平 公正原则 有关行政许可的规定应当公布 未经公布的 不得作为实施行政许可的依据 行政许可的实施和结果 除涉及国家秘密 商业秘密或者个人隐私外 应当公开 符合法定条件 标准的 申请人有依法取得行政许可的平等权利 行政机关不得歧视 三 便民原则 行政机关在实施行政许可的过程中 要尽可能地减少环节 降低成本 提高办事效率 为社会提供优质服务 1 一个窗口对外 第25条 第26条第l款 经国务院批准 省级人民政府根据精简 统一 效能的原则 可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权 行政许可依法需要行政机关内设的多个机构办理的 该行政机关应当确立一个机构统一受理行政许可申请 统一送达行政许可决定 一站式服务 第26条第2款 行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的 本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理 或者组织有关部门联合办理 集中办理 2 可以使用灵活多样的申请方式 申请人除了亲自向行政机关提出行政申请许可外 也可以委托代理人提出行政许可申请 还可以通过信函 电报 传真 电子数据和电子邮件的方式提出行政许可申请 3 确立了许可时限制度 对申请的处理程序作出了详细规定 四 救济原则对合法权益受到行政机关侵害的公民 法人和其他组织给予救济 这是现代法治的核心 也是保障公民 法人和其他组织合法权益的根本要求 公民 法人或者其他组织对行政机关实施行政许可 享有陈述权 申辩权 申请行政复议权 提起行政诉讼权和申请国家赔偿权 五 信赖保护原则公民 法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护 行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可 除非行政许可所依据的法律 法规 规章修改或者废止 或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化 为了公共利益的需要 确需依法变更或者撤回已经生效的行政许可 但是 由此给公民 法人或者其他组织造成财产损失的 行政机关应当依法给予补偿 六 监督原则是指行政机关应当依法加强对行政机关实施行政许可和从事行政许可事项活动的监督 第二节行政许可的设定与范围 一 行政许可的范围 一 可以设定行政许可的事项范围 根据行政许可事项的性质 功能和适用程序 行政许可法规定以下六类事项可以设定行政许可 1 直接涉及国家安全 公共安全 经济宏观调控 生态环境保护以及直接关系人身健康 生命财产安全等特定活动 需要按照法定条件予以批准的事项 有关集会游行示威 爆炸物品生产运输经营等直接关系国家安全 公共安全的活动 银行 保险 证券等基于高度社会信用的行业的市场准入和法定经营活动 利用财政资金或者由政府担保的外国政府 国际组织贷款的投资项目和涉及产业布局 需要实施宏观调控的投资项目 药品 食品等直接关系人身健康 生命财产安全的产品 物品的生产 经营等活动 这类许可事项的特征是 对从事这类活动法律并不禁止 但必须符合法定条件 一般没有数量限制 设定许可的目的主要是防范危险和保障安全 2 有限自然资源开发利用 公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等 需要赋予特定权利的事项 国有土地使用权的出让 无线电频谱的分配等 这类许可事项的特征是 一般都有数量限制 申请人取得许可应当依法支付一定的费用 3 提供公众服务并且直接关系公共利益的职业 行业 需要确定具有特殊信誉 特殊条件或者特殊技能等资格 资质的事项律师 会计师 医师 建筑施工企业 医院等职业 行业的资质 资格 这类许可事项的特征是 从事这类职业往往需要具备特殊信誉 特殊条件或者特殊技能 一般要通过考试 考核并根据考试 考核结果由行政机关决定是否给予认可 一般没有数量限制 4 直接关系公共安全 人身健康 生命财产安全的重要设备 设施 产品 物品 需要按照技术标准 技术规范 通过检验 检测 检疫等方式进行审定的事项 电梯安装的检测 消防验收 出入境卫生检疫 防洪工程设施验收等 这类许可事项的特征是 需要事先公布技术标准 技术规范 然后通过检验 检测 检疫等方式审定有关设备 设施 产品 物品是否符合技术标准 技术规范 一般没有数量限制 5 企业或者其他组织的设立等 需要确定主体资格的事项 这类许可事项的特征是 未经登记就没有从事某种活动的主体资格 一般没有数量限制 6 法律 行政法规规定的其他事项 也就是说 法律 行政法规可以对上述五类事项以外的其他事项设定行政许可 二 可以不设定行政许可的事项范围1 公民 法人或者其他组织能够自主决定的 只要是作为社会成员的公民 法人或者其他组织能够自主决定的事情 都应该留给他们自己去做主 不仅政府不要去干预 自律组织也不要去干预 2 市场竞争机制能够有效调节的 在社会主义市场经济体制下 应当充分发挥市场在资源配置中的基础性作用 凡是市场竞争机制能够解决的问题 政府就不要用行政许可的方式去管理 3 行业组织或者中介机构能够自律管理的 自律管理一般成本比较低 效率比较高 现行的许多资质资格的许可 产品质量的许可等 将退出行政许可的范围 由行业组织或者中介机构的自律管理来替代 4 行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的 行政管理的方式多种多样 行政许可作为一种事前监督管理的方式 其主观性强 运作的成本高 风险也大 因此 即使需要政府管理的事项 也应当优先考虑采取事后监督管理的方式 下列哪些事项可以制定行政许可 A 对易燃 易爆 放射性 腐蚀性等危险品的生产 运输 使用 销售B 开办人用药业生产企业C 对市政设施 道路交通 航空航线 无线电频率等公共资源的使用D 市场经济下 一般商品的定价 二 行政许可的设立权制度 行政许可的设定权 是指哪一级国家机关有权设定行政许可 以何种形式设定行政许可 设定行政许可有哪些限制以及设定行政许可需要遵循哪些规则行政许可法从四个方面作了规定 第一 行政许可的设定主体 就是有权设定行政许可的国家机关 行政许可法规定 全国人大及其常委会 国务院 省 自治区 直辖市人大及其常委会 省 自治区 直辖市人民政府 依照行政许可法规定的权限可以设定行政许可 其他国家机关 包括国务院部门 一律无权设定行政许可 第二 行政许可的设定形式 就是什么样的规范性文件才能设定行政许可 行政许可法规定 法律 行政法规 国务院的决定 地方性法规 省 自治区 直辖市人民政府规章 在行政许可法规定的权限范围内可以设定行政许可 其他规范性文件 包括国务院部门规章 一律不得设定行政许可 第三 行政许可设定权限 行政许可法对设定行政许可的权限作了三个方面的规定 凡行政许可法规定可以设定行政许可的事项 法律都可以设定行政许可 对可以设定行政许可的事项 尚未制定法律的 行政法规可以设定行政许可 必要时 国务院可以通过发布决定的方式设定行政许可 实施后 除临时性行政许可事项外 应当及时提请全国人大及其常委会制定法律 或者自行制定行政法规 对于可以设定行政许可的事项 尚未制定法律 行政法规的 地方性法规可以设定行政许可 尚未制定法律 行政法规和地方性法规 因行政管理需要 确需立即实施行政许可的 省 自治区 直辖市人民政府可以设定临时性的行政许可 临时性行政许可实施满一年需要继续实施的 应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规 地方性法规 地方政府规章不得设定应当由国家统一确定的有关公民 法人或者其他组织的资格 资质的行政许可 不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可 其设定的行政许可 不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务 不得限制其他地区的商品进入本地区市场 第四 设定行政许可应当遵循的规则 为了提高设定行政许可的合理性 可行性 行政许可法规定设定行政许可必须遵循下列规则 设定行政许可 应当明确规定行政许可的实施机关 条件 程序 期限 起草法律草案 法规草案和省级人民政府规章草案 拟设定行政许可的 起草单位应当采取听证会 论证会等形式听取意见 并向制定机关说明设定该行政许可的必要性 对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况 行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价 对于随着形势的发展不再需要实施行政许可的 应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止 第三节行政许可的实施 一 实施机关实施行政许可的主体 行政许可作为一项重要的行政权力 原则上只能由行政机关实施 因此 行政许可法规定 行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施 从我国目前的实际情况出发 行政许可法又作了两点补充性规定 一是法律 法规授权的具有管理公共事务职能的组织 在法定授权范围内 以自己的名义实施行政许可 二是行政机关在其职权范围内 依照法律 法规 规章的规定 可以委托其他行政机关实施行政许可 行政许可法对行政许可的实施体制还作了三个方面的规定 一 相对集中行政许可权 就是经国务院批准 省 自治区 直辖市人民政府根据精简 统一 效能的原则 可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权 二 一个窗口 对外 就是行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的 该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请 统一送达行政许可决定 三 统一办理 联合办理或者集中办理 行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的 本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理 或者组织关部门联合办理 集中办理 二 行政许可的实施程序 一 一般程序1 申请与受理行政许可的申请程序因申请人行使自己的申请权而开始 行政许可的申请是指自然人 法人或者其他组织等行政许可申请人向行政机关提出从事依法需要取得行政许可的活动的意思表示 申请行为必须符合以下要件 1 申请行为必须向有行政许可权的行政机关提出 2 申请人有明确的意思表示行为 3 申请人必须提交所需的有关材料 申请方式申请书需要采用格式文本的 行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本 申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容 申请人可以委托代理人提出行政许可申请 但是 依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外 行政许可申请可以通过信函 电报 电传 传真 电子数据交换和电子邮件等方式提出 行政机关对申请人提出的行政许可申请 应当根据下列情况分别作出处理 1 予以受理 对于申请事项属于本行政机关职权范围 申请材料齐全 符合法定形式 或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的 受理行政许可申请 2 要求当场更正 申请材料存在可以当场更正的错误的 应当允许申请人当场更正 3 限期补正 申请材料不齐全或者不符合法定形式的 应当当场或者在确定的时间内一次告知申请人需要补正的全部内容 逾期不告知的 自收到申请材料之日起即为受理 4 不予受理 主要有两种情况 一是申请事项依法不需要取得行政许可 二是申请事项依法不属于受理行政机关职权范围 此时行政机关应当即时作出不予受理的决定 并告知申请人向有关行政机关申请 2 审查与决定行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查 审查程序包括形式性审查和实质性审查 形式性审查 是指行政机关对申请人提交的申请材料是否齐全 是否符合法定形式进行审查 审查合格后 行政机关能够当场作出决定的 当场就作出书面的行政许可决定 实质性审查则要审查以下几个方面的内容 1 申请人是否具有相应的权利能力 例如申请律师执业证的申请人只能是参加司法考试合格的人员以及法律规定的其他人员 2 申请人是否具有相应的行为能力 3 申请是否符合法定的程序和形式 4 授予申请人许可证是否会损害公共利益和利害关系人利益 5 申请人的申请是否符合法律 法规规定的其他条件 行政机关对行政许可申请进行审查时 发现行政许可事项直接关系他人重大利益的 应当告知该利害关系人 申请人 利害关系人有权进行陈述和申辩 行政机关应当听取申请人 利害关系人的意见 行政许可通常有三种决定程序 1 当场决定程序 如果申请人提交的申请材料齐全 符合法定形式 行政机关能够当场作出决定的 应当当场作出书面的行政许可决定行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的 应当说明理由 并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利 2 上级机关决定程序 对于某些依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可事项 下级行政机关在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料报送上级行政机关 由上级机关作出许可决定 3 限期作出决定程序 这是最常见的决定程序 行政机关对行政许可申请进行审查后 除当场作出行政许可决定的外 应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定 许可决定的期限一般都由相应法律作出明确规定 明确期限制度除可以当场作出行政许可决定的外 行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定 20日内不能作出决定的 经本行政机关负责人批准 可以延长10日 并应当将延长期限的理由告知申请人 但是 法律 法规另有规定的 依照其规定 行政许可采取统一办理或者联合办理 集中办理的 办理的时间不得超过45日 45日内不能办结的 经本级人民政府负责人批准 可以延长15日 并应当将延长期限的理由告知申请人 二 听证程序1 范围 法律 法规 规章规定实施行政许可应当听证的事项 或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项 行政机关应当向社会公告 并举行听证 行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的 行政机关在作出行政许可决定前 应当告知申请人 利害关系人享有要求听证的权利 申请人 利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的 行政机关应当在二十日内组织听证 申请人 利害关系人不承担行政机关组织听证的费用 第四十八条听证按照下列程序进行 一 行政机关应当于举行听证的七日前将举行听证的时间 地点通知申请人 利害关系人 必要时予以公告 二 听证应当公开举行 三 行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人 申请人 利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的 有权申请回避 四 举行听证时 审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据 理由 申请人 利害关系人可以提出证据 并进行申辩和质证 五 听证应当制作笔录 听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章 行政机关应当根据听证笔录 作出行政许可决定 行政许可法还针对不同种类的行政许可的特点 规定了相应的特别程序 比如 规定对有