绩效考核_地方政府财政支出绩效评价概述

1 地方政府财政支出绩效评价 南京财经大学吴美华博士 教授 硕导2011年9月 报告人 2 主要内容 一 财政支出绩效评价概述二 财政支出绩效评价指标体系的构建三 绩效评价案例分析四 财政支出绩效目标的设定五 财务人员在绩效评价中的作用设想 3 一 财政支出绩效评价概述 一 为什么要进行财政支出绩效评价 二 财政支出绩效评价的内涵 三 财政支出绩效评价的原则和方法 4 一 财政支出绩效评价概述 一 为什么要进行财政支出绩效评价 一方面 现行的财政管理体制决定的收支对比的矛盾越来越突出 另一方面 财政资金的挤占挪用 浪费低效长期得不到根本改观 1 财政支出绩效评价的必要性 2 财政支出绩效评价的好处 作为预算活动的主要内容 财政支出的效果是预算决策的重要参考依据 但目前缺乏全面系统的财政支出绩效评价 因此 财政资金的分配往往受主观因素的影响和制约 预算活动缺乏科学性 合理性 1 编制部门预算的依据 5 2 改善财政支出管理 近年来 中央和地方财政收支规模一直呈快速增长趋势 与时同时 收支矛盾却日益突出 如何有效地缓解财政收支矛盾 较好地控制财政运行风险 已成为当前财政管理的迫切任务 而缓解财政收支矛盾的重要手段就在于加强财政支出的绩效管理 努力提高财政支出的效率 提高地方财政支出产生的社会效益和经济效益 3 促进地方政府目标的实现 地方财政支出绩效评价的核心就是强调公共支出管理中 目标 与 结果 的有效性关系 它要求各单位必须重视支出后的使用效果 确立以 结果 和 追踪问效 为导向的财政支出管理模式 6 二 财政支出绩效评价的内涵 1 什么是财政支出绩效 绩效即 成绩 和 效果 而这种客观外部效果的取得往往跟主观努力程度是分不开的 所以 绩效 往往可以通过投入 过程和结果来描述 我们将 绩效 定义为效益 效率和有效性的统称 它包括行为过程和行为结果两方面 就行为过程来看 它包括投入是否满足经济性要求 过程是否合规合理 就行为结果而言 它又包括产出和投入相比是否有效率 行为结果是否达到预期目标以及所产生的社会经济影响 绩效既包含了绝对的内容 也包含了相对的内容 7 2 什么是财政支出绩效评价 所谓财政支出绩效评价 就是运用科学 规范的绩效评价方法 依据一定的原则 对照统一的评价标准 对财政支出的过程和结果进行科学 客观 公正的衡量比较和综合评价 并通过评价找出财政支出决策和执行中的问题以及改进方向 相应地 财政支出绩效就是财政支出活动所取得的业绩 成绩和实际效果 8 举例 卫生支出的绩效含义及绩效评价内容 经济性 指恰当数量和质量的资金 人力和物力在恰当的时间使用 导致最低的相关成本 可以通过对投入的测定并通过和标准的比较来衡量一项支出活动是否经济 效率性 是指一项计划提供的产品或服务 产出 与用于提供这些产品和服务的资源 投入 的关系 一般用单位产出的成本来衡量 效率的衡量必须有一个基准 如以前该活动的成本或其他部门完成类似任务的单位成本 有效性 是指计划实施达到预期目标或效果的程度 这是对资金使用的价值进行衡量的最重要方面 9 三 财政支出绩效评价的原则和方法 1 全面性与特殊性相结合原则 2 统一性与差别性相结合原则 3 定性与定量相结合原则 定量计算是通过选择一系列的数量指标 按照统一的计算方法和标准 评定财政支出的效益状况 定性分析是评价者利用自身的知识 参照有关标准 对评价对象作出的主管评判 常用的方法有 1 成本 效益分析法 一般情况下 以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法 10 2 最低成本法 适用于那些成本易于计算而效益不易计量的的支出项目 3 综合指数法 即在多种经济效益指标计算的基础上 根据一定的权数计算出综合经济效益指数 该方法目前被我国多个部门采用 评价的准确度较高 较全面 但在指标选择 标准值确定及权数计算等方面较为复杂 操作难度相对较大 4 因素分析法 将影响投入 财政支出 和产出 效益 的各项因素罗列出来进行分析 计算投入产出比进行评价的一种方法 5 方案比较法 主要用于财政项目资金管理 首先评价各方案有无经济 社会效益 然后 对各方案的经济效益 社会效益进行事前估算 并根据估算结果进行方案选择 11 6 历史动态比较法 将某一类支出或项目的历史数据进行比较对比分析 了解其历史上的变化及效益波动情况 既可以看出其发展趋势 也可以了解各种因素在不同时期的影响及作用机理 进而分析其效益差异的成因及改进方向 7 目标评价法 将当期经济效益或社会效益水平与其预先目标标准进行对比分析的方法 此方法可用于对部门和单位的评价 也可用于周期性较长项目的评价 还可以用于规模及结构效益方面的评价 8 公众评判法或专家评价法 对于无法直接用指标计量其效益的支出项目 可以选择有关专家进行评估 并对社会公众进行问卷调查 以评判其效益 适合于对公共管理部门和财政投资新建的公共设施进行评价 具有民主性和公开性的特点 但是应用范围有限且有一定的模糊性 12 二 财政支出绩效评价指标体系的构建 一 财政支出绩效评价指标的类型 二 财政支出绩效评价具体指标选择的标准 三 不同层次评价对象具体指标的选择 四 财政支出绩效评价指标标准的确定 五 财政支出绩效评价计分方法 13 一 财政支出绩效评价指标的类型 1 投入类指标 用于反应政府部门提供公共服务所投入的人力 物力和财力的变量 可以用来说明投入一项工作的总成本 投入资源的组合或者数量 如 全时工作雇员数量 总营运成本 设备投资支出 2 过程类指标 用于反应政府部门提供公共服务过程中质量控制的程度和执行预算计划的变量 可以用来说明公共服务提供过程中 是否按照计划进行 财政资金的使用是否有浪费现象等 如 是否按计划进行 根据管理指导方针设立的错误允许程度 14 3 产出类指标 它是用于反应政府部门提供的公共产品或服务的数量或者完成的工作量的变量 简单说就是反应项目产出了什么和产出了多少 通过这类指标的历史比较可以反映出工作的变动性和稳定性等 如 警局归档的文件数量 人行道翻修公里数 派遣的紧急小组数量 垃圾无害化处理吨数 4 效果类指标 它是用于反应一项工作 一种做法或计划达到预期目标的程度的变量 这类指标反映了达到的真实结果和相应的影响 效果类指标是从服务对象的角度来度量的 如 汽车排放尾气减少的百分比 火灾死亡人数降低数 参加成人扫盲后可以读写的人数 15 5 经济性指标 它是用于反应公共产品和服务的单位成本的变量 它往往可以通过投入类指标 过程类指标和相应标准的比较得出 比较的目的就是通过经济性指标 考评为完成既定质量和数量的公共服务 财政的投入是否最低 比如说 公共服务的各项投入是否以最低的价格从市场中获得 公共活动过程是否存在浪费等 此类指标如 公共汽车每公里营运成本 每件修理成本等 6 效率性指标 它是用于反应既定的资源投入是否获得了最大的公共服务产出等 它往往是通过投入类指标和产出类指标比较得出 此类指标如 单位财政投入所培训的人员 接受服务客户数量与工作人员之比 每位住院人员日均成本 解决一起诉讼的时间长度 等等 16 此类指标如 正确修复每米管道的成本 成功填补一个空闲职位的成本 每个康复和出院的精神病人的成本 等等 7 有效性指标 用于反应财政支出目标的实现程度 但不仅如此 它还要考虑相应的投入 而且往往是将效率因素和效果因素放在一起考虑 17 财政资源的投入 财政支出的过程 财政支出的产出 财政支出的效果 投入类指标 过程类指标 产出类指标 效果类指标 综合评价 投入度量 过程度量 产出度量 效果度量 公众对公共服务的满意程度 财政支出绩效评价间接指标的选择与财政支出活动过程 公众 绩效如何 18 二 财政支出绩效评价具体指标选择的标准 对于具体评价对象来说 指标选取应该遵循一定的原则 才能保证绩效评价的科学性 准确性和可靠性以及全面性 达到预期评价的目标 一般而言 对于一个具体的评价对象 绩效评价指标选取的标准应当是 相关性标准 衡量指标与政府部门目标及项目目标有直接的联系 不能因为容易收集就使用 经济性标准 指标的选取要考虑实际的条件和可操作性 数据的获得应符合成本效益原则 在合理成本的基础上收集信息 可比性标准 在相似项目之间有共同的指标 不同项目之间的衡量结果可以相互比较 重要性标准 根据指标在整个体系中的地位和作用进行筛选 选择最具代表性 最能反映评价要求的指标 注意指标的兼容性问题 不要对指标进行杂乱无章的罗列 可得 非重复 19 三 不同层次评价对象具体指标的选择 为了增强对不同支出行为主体和不同类别支出绩效评价的可操作性 我们可以根据平面形的指标罗列 建立立体形的多层次的指标体系 具体而言 针对财政支出管理使用行为主体 可将评价指标分为部门绩效评价指标 单位绩效评价指标和项目绩效评价指标 针对支出类型的不同 可以设置通用 共性 指标 专用 个性 指标和补充指标 为了满足运用这一多层次 立体形指标体系开展评价工作的需要 需在统一的框架内 建立一个能够涵盖全部财政支出分类的 指标库 在具体评价工作中 根据不同的评价对象 从指标库中选取不同层次不同分类的指标 20 地方财政支出绩效评价的四大内容层次 财政支出项目绩效评价 单位财政支出绩效评价 部门财政支出绩效评价 财政支出综合绩效评价 21 项目支出绩效评价指标体系 1 项目绩效评价指标体系内容和设置要求 项目绩效评价指标分为基本指标和具体指标 基本指标是绩效评价基本内容的概括性指标 根据评价内容的不同 又分为业务指标和财务指标 具体指标是在评价对象确定后 根据评价对象不同的特点 对基本指标内容细化 分设的评价指标 又分为定量指标和定性指标 项目绩效评价指标体系是动态的 可扩充的 财政及部门 单位 可根据绩效评价工作的开展情况 不断完善基本指标 2 项目绩效评价指标体系的运用与量化 当评价项目确定后 从指标体系中选取若干指标进行评价 具体指标的选用由部门 单位 按照指标设置的要求 根据基本指标的内容 结合评价对象的不同特点 由财政部门研究确定 其中 定量指标可直接通过数据计算分析评价内容 反映评价结果 定性指标则无法直接通过数据计算分析评价内容 需对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果 22 项目支出评价指标体系一览表 23 项目支出评价指标体系一览表 续 24 指标体系说明 财政支出项目评价对象主要可分为一般公共服务 公共安全 教育 科学技术 文化体育与传媒 社会保障和就业 社会保险基金支出 医疗卫生 环境保护 城乡社区事务 农林水事务 交通运输等项目 考虑各类项目评价既具有共同点 又具有不同点 一方面 针对项目评价的共同点 对基本指标中的共性指标进行了细化和分设 另一方面 由于各类支出项目的功能和目标又存在较大差异 仍需对基本指标中的经济效益 社会效益和生态环境效益等个性指标进行分设 在具体评价项目时 根据项目的特点 可对三级共性指标进一步细化或选择 与个性指标相结合 共同构成某一项目评价的具体指标 25 1 经济效益 指项目对国民经济和区域经济发展所带来的直接或间接效益等 以农业产业化项目为例 可细化为以下几个具体指标 a 单位投入农产品单产提高量 项目实施后的农产品单产 项目实施前的农产品单产 财政投入 b 单位投入农产品附加值提高量c 单位投入农户增收量 2 社会效益 指项目实施对社会发展的影响 不同性质的财政支出具有不同的社会影响 以农林水利基础设施建设项目为例 可细化为以下几个具体指标 a 服务对象满意率b 单位投入耕地保护量c 单位投入人口保护量d 单位投入灾害减少损失量e 单位投入新增渔船避风能力f 单位投入新增耕地面积g 单位投入新增排灌面积h 单位投入改善排灌面积i 单位投入新增标准农田面积j 单位投入就业人数增加量 个性指标分设实例 26 绩效评价指标体系的设计与筛选 以科技项目支出绩效评价为例 3 生态环境效益 指项目实施对综合开发利用和节约资源 保护生态环境的作用 以农林水生态环境建设项目为例 可细化为以下几个具体指标 a 单位投入森林覆盖率提高量b 单位投入新增人均绿地面积c 单位投入水土流失减少量d 单位投入森林资源保护面积e 单位投入野生动物保护量 4 可持续性影响 指项目实施对社会经济和资源环境的持续影响程度等 在该指标分设时 可与经济效益 社会效益和生态环境效益指标的分设一并考虑 27 四 财政支出绩效评价指标标准的确定 1 财政支出绩效评价标准的含义 财政支出评价标准是以一定量的样本数据为基础 利用数理统计的原理进行测算而得出的标准数据 评价标准能够具体将评价对象的优劣 好坏等特征通过量化的方式进行度量 评价标准必须和评价指标体系相匹配 即分为四个层次和三大种类 2 财政支出绩效评价标准确定的依据 由于各类指标所反映的内容各不相同 所以标准值确定的依据也有所不同 标准值确定的依据主要有 行业标准 计划标准 历史标准 经验标准 28 3 财政支出绩效评价标准值的确定 1 定量标准值的确定标准值通常是建立在国家财政主管部门根据全国行政事业单位和建设单位决算数据资料及有关统计信息的基础上 综合运用统计学的方法 保留符合测算要求的财政支出数据 剔除掉不符合参与预测的数据而测算出来的相关数值的集合 标准值的确定可以通过以下2种方法 A 递进平均法B 分段平均法 2 定性标准的设定定性标准是定性指标进行综合分析判断的客观依据 一般根据评价指标的概念和内涵 结合财政支出的目标 运用一定的评语确定财政支出绩效结果 由于定性指标无法量化 因而在常规评价中往往不太受重视 但在绩效评价中 许多指标 尤 递进平均法是计算多档次标准值的一种方法 它采用层层递进的办法 分别确定不同档次的标准值 29 其是许多效果指标都难以量化 所以定性指标在绩效评价中的作用是不可缺少的 定性指标的测定较多地采用 专家经验 和 问卷调查测试 的形式进行 也必须进行档次划分 并且为保证不同评价者依据标准的一致性 应明确统一规定每当评语的具体要求和基本边界 五 财政支出绩效评价计分方法 1 财政支出绩效评价计分的概念 计分就是将绩效评价指标进行无量纲化处理 简单地说 就是将以某种计量单位表示的带量纲的指标值 转化为没有计量单位的分值 消除原始变量量纲的影响 给每个指标进行打分 然后通过对每个评价指标设置不同权重 根据一定的指数合成方法 计算出评价指标的综合得分 形成量化的评价结果 没有计分过程 就无法评价比较 计分方法是否科学将直接影响评价结论 30 2 财政支出绩效评价计分 1 具体指标的计分方法 定量指标标准值和标准区间的确定 指标的标准值 标准区间和计分区间 定量指标的计分方法 31 定性指标计分的方法 对于定性指标 由于没有一个明确的数值界限 所以应该在获得定性指标的评价时 就要评价者直接给出每一个指标的分值 具体操作办法是 确定每个指标的档次和标准 定性指标评分标准和分值界限 要求计分者根据自身的判断在各当分值范围内对指标给出具体分值 例如 某打分者认为某指标情况为较好 那他就可以在80 60分的范围内给出该指标的具体分值 比如72分或77分 32 2 合成指标计分方法 指标权重的确定方法 德尔菲法 也称专家赋权法 这是根据指标对评价结果的影响程度 有相关专家结合自身经验和分析判断来确定指标权数 通常采用专家调查问卷的形式 对回收的问卷进行统计分类后 将每个指标进行中位数和上下四分为位数的运算 将运算结果再次征求专家意见 最后确定出个指标的权重 定性和定量指标权重的设置都可采用德尔菲法 层次分析法 即多层次分别赋权法 这种多层次分别赋权法可避免大量指标同时赋权的混乱和失误 提高评价的简便性和准确性 基本步骤如下 1 建立阶梯层次结构 按照评价指标体系的基本关系将评价指标层次化 2 需要构造两两比较判断矩阵 3 计算各层指标相对权重 33 合成指标合成分数的计算 在确定每个指标的权重后 就可以方便地应用加权平均法计算出合成指标的合成分数 计算公式为 其中Wi和Di分别为测定指标的权数和得分 综合计分的过程与合成指标计分过程类似 也是先确定各大类指标的权重 再运用加权平均方法计算项目的综合得分 由于财政支出绩效评价指标的大类仅有 经济性 效率性 和 有效性 三类 数量较小 宜采用层次分析法而不是德尔菲法测定指标权重 以提高权重确定的准确性 综合积分的方法仍然采用加权平均法 3 综合计分 34 前期准备 确定适宜的评价目标和对象 成立评价组织与管理机构 涉及初步的评价工作方案 下达绩效评价通知书 委托有关中介受理 成立评价实施机构 制定细化的评价工作方案 非现场评价和现场评价 组织实施 委托 是 否 撰写报告 集成评价组各专家意见 形成绩效评价结论 在讨论基础上撰写绩效报告 回顾总结 建立评价工作档案 上报有关部门备案 在有关媒体公开发布 作为上一年度绩效考评意见以及下一年度支出的依据 成果应用 财政支出绩效评价工作流程及其内容设计 20 50 10 5 15 三 项目支出绩效评价案例分析 35 评价工作规范 遵循七大财政支出绩效考评原则 1 有所依据原则 2 覆盖全面原则 3 客观评价原则 4 结果导向原则 5 注重操作原则 6 有所不为原则 7 渐进次优原则 由于有些项目目前难以评价 并且收人力 物力 财力的限制 因此 从评价活动本身的效率来看 初期应抓大放小 评价对象选取时应有所为有所不为 随环境 职能 管理要求 技术改进程度渐进 次优是指最理想的评价方案往往不现实 必须对一些障碍因素有清醒的认识 36 某市再就业培训支出项目绩效评价案例分析 案例1 37 项目概况 某市根据市委市政府有关政策精神 自2003年起开始实施被征地农民素质培训 在2006年又开始对务工农民和外来劳动力进行了相应的技能培训 并于2007年继续并加大了相关素质教育和就业培训的工作力度 截止2007年 该市有39个城乡劳动力职业培训基地 其中22个是乡镇或街道的培训基地 该项目为地方财政全额投入 以2007年为例 该市财政局以及上级财政部门安排就业培训专项资金共计950万元 其中 被征地农民培训经费500万元 务工农民岗位培训经费300万元 中央财政用于外来务工人员岗位技能培训的专项资金150万元 38 再就业资金培训项目的绩效评价及其结果 该项目支出绩效评价指标的确定遵循如下原则 定性指标与定量指标相结合并以定量指标为主原则 重要性和相关性原则 覆盖全面原则 客观公正原则 结果导向原则 注重可操作性原则等 从评价内容来看 本项目评价主要是对该市就业培训项目资金的管理使用全过程以及项目实施后的绩效进行全方位 综合性评价 包括目标的设定情况和完成情况 以及制定的内部管理制度与落实情况等 相关的评价指标主要依据 3E理论 即经济性 效率性和有效性等三个维度来设置 该项目的绩效评价指标体系主要由2个一级指标10个二级指标以及若干评价依据或观测点构成 39 一级指标 二级指标 评价依据或观测点 目标合理性与明确度指标 目标合理性与明确度指标 就业培训目标完成率指标 管理制度保障程度指标 培训质量与特色指标 再就业培训就业率指标 目标群体满意度指标 财政资金到位率指标 培训专项资金使用率指标 专项支出合法合理性指标 财务制度健全程度指标 业务指标 财务指标 上级主管部门发文 该市公共就业培训中心年度总结材料 省 厅 市府下发的10多个文件及各种培训管理规章 培训中心提供数据及调研资料 上级及本市相关数据 问卷调查所得数据 财政部门预算资料 培训中心汇总数据 该市社保局提供的财务信息 实地调查和现场评价 40 一 业务指标 业务指标指就业培训项目产出及与效率有关的各种数量和质量指标 主要由6个二级指标构成 1 目标合理性和明确度指标 目标管理或考核是绩效管理的重要方法 具体而明确的目标能产生更大程度的绩效 从实际情况来看 该市的就业培训目标有充分的政策依据 上级下达的年度目标有明确的期限要求 既有培训总量任务也有培训质量要求 而该市的就业培训指标也在个乡镇得到层层分解和具体落实 因此 该市就业培训工作的目标设置具有较高的合理性和明确度 当然 在操作过程中 就业培训目标设定的科学性和先进性还需进一步改进 41 2 就业培训目标完成率指标 这一指标可以通过培训农民工人数及培训考核合格发放资格证书的数量和年初下达的培训目标的对比来评价 3 管理制度保障程度指标 管理制度的有力保障是实现就业培训资金绩效的重要条件 这一指标可以通过各级政府及其主管部门下发的相关制度文件 组织机构的健全与否以及各方面反映和反馈的情况进行考核和评价 4 培训质量与特色指标 培训质量的提高在很大程度上往往体现在就业质量的提升 培训后取得更大更好的效果 培训项目的齐全性和高级化上 即从低技术含量的培训逐步转向高技术含量的培训 以及培训对象综合素质的增强方面 42 培训质量的提高还体现在培训特色上 一对一的 订单式 培训获得的社会效益 5 再就业培训就业率指标 这一指标可以通过计算培训后就业人数与培训人数的比例获得 还可以通过与周边县市的该指标的数值相比较而评价其绩效 6 目标群体满意度指标 为了满足就业培训项目绩效评价的需要 评价小组对110名就业培训对象随机发放了调查问卷 并收回有效调查问卷106份 调查问卷除有关调查对象的3个基本问题之外 问卷设计了9个问题 其中1个语言表述的主管问题 每个问题设置四个等级 1 调查对象的基本情况调查 年龄 学历 目前状况 43 2 是否了解再就业培训政策 3 免费再就业培训队参加再就业效果 4 对开设的培训专业工种是否满意 5 免费培训对提高就业技能的效果 6 培训大纲和课时设置是否合理 7 对目前专业师资及教学水平是否满意 8 政府提供的免费培训信息渠道是否通畅 9 对培训中及结束后相关服务工作是否满意 二 财务指标 财务指标主要考核就业培训专项资金的拨付 投入及其实际使用的合法性 合规性及有效性情况 这些指标数据的获得并不困难 44 三 该市就业培训项目绩效评价的综合结论 在专家评议的基础上 考虑到结果导向的评价原则 并参考省劳动和社会保障厅有关政策要求和操作惯例 就业培训业务类指标权重系数设定为65 财务类指标权重系数设定为35 在业务类指标中 培训目标完成率指标和培训质量与特色指标分别设定为15 其他业务类指标的权重则适当降低 由于绩效评价结果的满分值为100分 对上述两大类10个二级指标来说 最后评价分值Q可有以下公式求得 其中 Pi是第i个具体评价指标的权重系数 Xi是第i个具体指标的评价得分值 45 某市就业培训项目绩效评价指标及其得分情况 46 案例解析 一 财务信息资料缺乏问题 因缺乏必要的财务信息资料 不同专业和同一专业不同的培训基地的单位培训成本及其具体支出用途无法准确测算 这影响了专项资金的分配效率 绩效水准的准确评估及其进一步提升 事实上 一刀切 的统一经费标准核拨办法 虽然操作简单 但是其合理性值得商榷 也不利于财政资金的节约和高效使用 二 培训资源整合和特色培训基地建立问题 培训基地分散 39个 专业分散 规模 培训能力 培训效果及人均培训成本都存在较大差异 此外专业重复建设 没有很好地实行资源共享 硬件 师资队伍等需进一步整合 一些优秀的培训专业需要在设施设备 教师队伍上集约整合 形成一定程度的培训规模效益 三 再就业政策宣传问题 四 绩效指标误导问题 47 某省某市科技强警支出项目绩效评价 案例2 项目基本概况 某市科技强警支出项目是在建设 数字化 平安化 城市的战略规划背景下 由该市财政局专项拨款用于市公安机关科技信息基础设施的 金盾工程 建设项目 2004年6月该市被公安部 科技部列为全国第一批21个科技强警示范建设城市 相应地 2004年至2006年间该市 金盾工程 也被市政府列入 百项千亿 重大工程范围 从项目目标来看 以 金盾工程 为载体展开的科技强警示范城市建设 旨在全面提升该市公安工作的现代化水平 为打造 平安 城市提供信息技术的强力支撑 金盾工程 项目总投资概算为2821万元 全部由市财政拨款 主要建设内容包括 网络通信基础设施建设 应用系统建设 安全保障体系建设和标准规范体系建设 48 绩效评价指标设定及其说明 评价方法主要是在定量分析和定性分析 如专家评议 相结合的基础上实行综合绩效评价 并采取建设过程和实际结果两个层次平衡并重的结果导向的后评价模式 在具体的绩效评价指标设定上 以经济性 效率性和有效性为绩效考评导向 对照评价指标 评价标准和有关政策 法规及绩效目标等评价依据 从定量和定性两方面进行客观 公正和综合评价 49 科技信息支出项目绩效评价指标体系及其权重赋值一览表 50 业务指标 占65 51 52 1 绩效评价指标的公信力问题 操作过程中的难题 从世界来看 财政支出绩效评价与管理也是一个前沿性的理论和现实难题 并不存在通用和统一的评价指标体系 由于财政支出项目之间的个性差异相当大 这个问题就变得更为突出 根据项目本身的特殊性 在使用少数有限通用指标的基础上 设置一系列分类评价指标无疑是必然的选择 然而 对任何财政支出项目的绩效管理工作而言 无论是评价指标的取舍还是评价权重的确定 都具有相当大的主观随意性 这在很大程度上限制了绩效评价结果的使用或利用 这既需要理论上的重大突破来提供科学的指南 也需要管理实践的不断 试错 和 检验 53 2 绩效评价基准的合理确定问题 绩效结论不仅取决于评价指标的取舍以及指标权重的赋值 更取决于评价基准的合理确定 以该市科技强警项目为例 随着 金盾工程 项目的建成和投入使用 警务工作信息化 装备现代化 队伍专业化等对公安工作起到了巨大带动作用 信息警务在公安实战中作用突显 例如 2005年通过信息作战共破获案件7496起 占全部案件破案数的27 4 其中命案12起 尤其是指纹工作效益显著 当年破获案件5272起 占全部案件破案数的19 86 得到省公安厅高度肯定 在实战中 信息警务明显提升了公安机关的打击犯罪能力 分析研判能力以及面上监控能力 在很大程度上 上述指标有力地说明了 金盾工程 所带来的社会效益 从定性角度来看 金盾工程 这个科技强警项目的实施 必然会带来一定程度的积极社会效益 然而 如何定量地评价这种社会效果并进行指标评分 就离不开评价基准的合理确定 而评价基准的合理确定在实践操作中既十分困难又充满争议 54 3 财政支出项目产出结果或效益的量化问题 通常 既定财政支出项目的投入成本易于估测和计算 如财政投入总量 但由于财政支出项目 特别是科技项目 的产出结果或效益具有较强的基础性 外溢性 长期性和形态多样性 因此其绩效结果测算就具有很大的不确定性或风险性 例如 全市 安全文明小区 全部安装小区监控设施 电子对讲门铃 家用110自动报警系统等技术防护措施 但由于外部效应 这些重点监控地区入室盗窃抢劫案件的下降 是否引致了其他近邻地区入室盗窃抢劫案件的上升 如何综合地评估这种影响 此外 05年完成全市街面社会动态监控系统共享平台的建设 安装2953个街面监控摄像点 基本覆盖该市及下辖11个县 市 区 起到了震慑潜在犯罪的效果 但上述效果只是绩效的初步显现 完全和准确估测科技强警项目的绩效既需要更长的考察时间 还需要更多 更可靠的基础性数据 理论上 由于缺乏全面 足够和真实的产出结果或效果信息 因此 绩效评价结果不可能十分科学和准确 在某种程度上 绝对的准确评价既不可能也没必要 大致的正确则远胜于所谓的准确的 错误 55 4 相关主体的动力不足问题 在财政支出绩效评价与管理过程中 无论是主管部门 项目单位 财政部门 人大以及社会中介等有关部门 都需要一定程度的激励 可以说 我国财政支出绩效评价与管理改革的进程快慢与这种激励机制的设计息息相关 实践中 由于各种原因的制约 我国财政支出绩效评价与管理相关主体存在一定程度的动力不足问题 这种格局的形成 既制约了我国财政支出绩效管理改革向纵深的不断推进 也决定了我国财政支出项目绩效管理工作只能循序渐进 分步到位 56 客观公正的绩效评价与管理工作 需要大量基础信息的支撑 由于我国绩效评价与管理改革刚刚启动 一些必要的数据整理与信息统计制度还未建立 由此导致基础信息与数据资料往往处于严重缺失状态 由于立场和利益的决定 评价主体与评价客体在绩效管理过程中也常常处于严重的信息不对称状态 如工程财务信息中未列出明细账 尽管信息的不完全与不对称问题永远无法根除并对绩效管理工作制造障碍 但我们仍可通过相应统计制度和管理制度 如公开透明的政府采购制度等 的建立和健全来有效地化解这方面问题 5 基础信息获得困难的问题 57 一 绩效目标基本知识 二 绩效目标设立的依据 三 绩效目标设立的路径方法 四 财政支出绩效目标的设定方法简介 58 一 绩效目标的基本知识 1 绩效目标的内涵 财政部颁布的 财政支出绩效评价管理暂行办法 第十四条规定 绩效目标应当包括以下主要内容 一 预期提供的公共产品和服务 包括产品和服务的数量目标 质量目标 时效目标 成本目标以及服务对象满意度目标 二 达到预期提供的公共产品和服务所必需的资源 三 支出的预期效果 包括经济效益 社会效益 环境效益和可持续影响等 四 衡量或评估每一项目活动的相关产出 服务水平和结果的考核指标 这一规定充分考虑了投入产出逻辑框架的要求 突出效率分析和效益分析的运用 为确定财政支出绩效目标提供了明确可行的思路 可见 财政绩效目标是指被评价对象使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果 59 第一 协调性 这包括两层含义 一方面目标要与社会经济发展及部门战略相匹配 另一方面预算与产出要相匹配 要依据公共服务的量和品质来精细测算预算 保证有效供给 第二 发展性 作为部门提出的绩效目标 应该保持一定的超前性 毕竟社会经济在发展 人力资源和科技也在发展 要从发展的角度来科学测算绩效目标 第三 可实现性 作为绩效目标一定是可以实现的 并可以通过相应的指标予以评价 第四 多元性 作为公共部门的职能相对单一 但是公共服务具有外溢性 对公共价值的评价也应该具有多元特征 如同时考虑其经济性 社会性 政治性 生态性效益等 并考虑定性与定量相结合 3 绩效目标构成要素 第一 时间 作为经常性经费 一般都是以财政年度为期限 对于具体专项 则应根据项目的完成周期来制定目标 2 绩效目标特征 60 4 绩效目标制定要求 第一 以增加社会公共价值为方向 第二 有利于落实部门自主权 目标应由部门自主申报 但最终要由财政部门确认并通过文件或其他契约形式予以确认 同时 用款部门始终是绩效的责任主体 需要通过其自主和专业化的管理来实现财政资金的公共价值 第三 客观公正公平 目标的制定应该体现事实求是 不能浮夸 也不能隐瞒 保持信息的公开和透明 通过多方参与来制定 监督目标的申报和执行情况 第四 以促进管理为归宿 绩效目标管理不是为了约束部门用款和干预部门管理 而是通过目标导向来促进部门加强管理 并通过科学化管理来提高管理绩效 第二 预算 要完成既定的绩效目标 精细测算需要多少公共资金 社会资金等 第三 产出 对应预算 需完成的具体工作和公共服务 第四 效益 由公共服务的提供而带来的社会 经济 环保等综合效益 以及利益相关者的满意度等 61 二 绩效目标设定的依据 按照财政部 2011 285和416号文及江苏省省长令第63号 苏财规 2010 36号 苏财规 2011 54号等文件的规定和要求 绩效目标的设定 应根据政府下达的年度工作任务 按照财政部门制定的部门预算编制要求 结合国民经济和社会发展规划 部门职能及事业发展计划 确定本部门年度工作任务完成计划和项目规划 设定项目预算绩效目标 年度阶段性目标及预算实现进度 并制定定量和定性相结合 经济适用的绩效评价指标 考量绩效目标完成情况 1 绩效目标确立的主要依据 62 2 绩效目标确立的技术和制度障碍 1 不确定性 在不确定性加剧时 以固定的预算目标为依据进行业绩考评会在预算制定中加剧讨价还价 可能引发更严重的预算宽余 这就容易成为一个引发争议的问题 财政部门一般倾向于设立相对较高的目标 而支出部门则期望尽可能设立较低的绩效目标 2 目标模糊 目标模糊性深刻地影响了公共组织的行为 也导致难以按效率标准对其进行绩效目标的设定与评估 3 多重目标 政府组织的目标往往是一个目标集 可能包含多个维度 划分为不同层次 其中难免存在冲突 4 绩效管理制度 从微观看 包括进行效率分析 效益分析和投入产出分析等制度 从宏观看 包括在整个政府层面实施绩效管理 在财政管理中建立财政支出中长期框架等 尤其是 除在政策制定 战略计划 年度计划 年度报告中建立更紧密联系和规范化流程外 还要特别强调透明和问责 63 三 绩效目标设立的路径方法 1 两种绩效目标设定模式 美国模式 英 新模式 美国模式强调结果导向与渐进提升 它是按照绩效管理框架 以投入产出逻辑模型为主要依据 由支出部门为主导来确定绩效目标的 特点 一是注重发挥支出部门的主动性和积极性 二是强调绩效目标提升的 渐进性 三是进一步强化支出部门对绩效目标的责任 英 新模式 往往体现为公共服务契约化之下由高级官员根据经验确立绩效目标 特点 一是在操作上简便易行 二是绩效目标更多地具有内部管理的特征 三是项目结果与战略计划间的联系 目标与基层活动的相关性相对较薄弱 四是项目绩效目标较大地依赖于高层官员的经验 五是它也强调每一个方案比上年都有所改进 但改善服务往往等同于提高执行效率和节约项目支出 64 2 财政支出绩效目标精细化的路径方法 以绩效目标的 累进性 为先决条件 调动各方积极性形成合力 以制度建设为重中之重 在构建相关制度框架的基础上 持续改进 逐步完善 就技术手段而言 可以从借鉴英 新模式入手 以美国模式为参照 就制度建设而言 可以在以财政部门为主导强化相关规定的规范性 科学性的同时 逐步提高社会参与程度 1 确立使绩效目标逐步改进 协同改进的原则 设计并进行绩效评估 有三个问题值得特别强调 一是政府或机构生产与收集绩效信息与成本信息的技术能力 二是为促使人们更加广泛地接受新系统而给予必要的激励 三是改革的系统性和战略规划问题 65 因此 在推广绩效评估的初期 财政部门对支出部门设立绩效目标应该以逐步改进为导向 力求准确但不苛求准确 并在绩效评估的框架设计 组织实施 指标选择等方面予以必要的协助 2 建立和完善中期支出框架 合理确定绩效目标的历史基准 根据各级政府制订的国民经济与社会发展规划和方针政策 根据部门 单位 的职能职责 中长期发展规划及年度工作计划 参考相关支出的历史数据及相关行业政策 行业标准和专业技术规范 可以为绩效目标设定一个相对合理的区间 3 逐步推进绩效目标的公开化 透明化 通过增强支出部门的责任意识来引导绩效目标设定的优化 评估机构和支出部门之间的信息不对称是客观存在的 而当评估结果与预算具有某种联系时 更可能产生激励扭曲问题 66 解决之道就是 通过将绩效目标公开化 透明化 广泛的社会监督 可以对支出部门的能力 努力程度 职业声望乃至个人和部门的声誉产生约束 有利于增强支出部门的责任意识 引导支出部门主动地逐步优化绩效目标的设定 在一定程度上可弥补财政部门审核时理性的局限 4 运用投入产出逻辑模型加强对同类