第一章 行政管理学概述.ppt

1 行政管理学 2 行政管理学导论 一 教学目的与要求 行政管理学 课程是人力资源管理专业的职业技术课 3学分 54课时 考试课 通过本课程的学习要求学生掌握行政管理学的基本理论知识和思维方法 培养运用理论知识分析行政管理问题和解决问题的实际能力 通过本课程的系统讲授 作业 案例分析等教学环节 要求学生准确掌握本课程的基本概念 基本理论和本课程研究的主要内容和知识轮廓 并能理论联系实际地灵活运用 3 行政管理学导论 二 教学要求 1 通过课程学习 案例分析 专题讨论会和作业等形式 要求在知识 理论 技能等方面得到好的训练 2 以问题为导向 课程学习要面向社会实践 面向需求 培养综合素质 分析方法和和实践能力 3 课前有充分的预习 课后有广泛的思考 要善于提出问题 广泛阅读与教学内容有关的材料 不能只局限于一本书本 4 上课不能迟到 迟到十分钟就不得进入教室 上课时积极思考问题 不能交头接耳 否则 将被请出教室 4 行政管理学导论 三 考试要点和考试形式 考试要点 总成绩按100分制评定 出勤 10 课堂讨论与发言 10 课程小论文作业 10 结业闭卷考试 70 考试形式 考试考试方式 闭卷 5 行政管理学导论 行政学理论体系结构图 行政管理学 行政环境 行政原理 行政职能 行政组织 人事行政 行政决策 行政执行 行政监督 机关行政 行政方法 行政效率 行政改革与发展 财务行政 行政立法 6 第一节行政管理与行政管理学 一 什么是行政 Administration 一 行政 是行政管理学的基本概念1 行政广义的含义把国家机关和非国家机关 如企事业单位 社会团体乃至私人组织中的计划 决策 协调 人事 后勤庶务等管理活动 称为行政 2 行政狭义的含义行政是政府机关执行的任务和进行的活动 本课程主要是基于对后者的认识而作如下界说 行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务 社会公共事务和机关内部事务的活动 3 行政管理是使用狭义的行政概念 实际上就是政府管理 7 二 与行政有关的几对概念1 政治与行政是政府的两种功能 政治与政策或国家意志的表达相关 行政则与这些政策的执行相关 自是以后 政治是国家意志的表达 和 行政是国家意志的执行 就成为行政学中一种影响很广的观点 政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结 从马克思主义的观点看来 政治与行政都是建立在一定经济基础之上 为一定经济基础服务的上层建筑 两者密切联系 又互相区别 8 2 管理与行政管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动 行政管理是面向社会 服务大众的管理活动 广义的行政管理是政府行政组织 非政府的公共组织对公共事务的管理与公共服务的提供 1 行政是公务的推行 是目的取向 管理是事务的处理 是手段取向 2 行政更强调计划 策划 决定目标和决定政策 以政治 法律为主要方法 管理更强调任务的运作过程和达成目标 以经济的 技术的手段 9 3 立法 司法和行政西方国家把国家权力体系分为立法权 司法权和行政权 并分别由议会 法院和政府 独立 行使 行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系 西方国家实行 三权分立 制 我国实行人民代表大会制 这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式 在承认国家权力统一性的前提下 立法 司法 行政是国家权力的三大系统 行政是有别于立法和司法的一种国家权力 行政活动也有别于立法活动和司法活动 10 二 行政管理学研究的对象 内容和方法西方国家把国家权力体系分为立法权 司法权和行政权 并分别由议会 法院和政府 独立 行使 行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系 西方国家实行 三权分立 制 我国实行人民代表大会制 这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式 在承认国家权力统一性的前提下 立法 司法 行政是国家权力的三大系统 行政是有别于立法和司法的一种国家权力 行政活动也有别于立法活动和司法活动 11 一 行政管理学的研究对象行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务 社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学 它包括如下的要点 1 行政管理主体是国家权力机关的执行机构 即行政机关 在我国 行政管理主体是国务院和地方各级人民政府 2 行政管理的客体是国家事务 社会公共事务和行政机关的内部事务 3 行政管理活动的根本原则是依法管理 4 国家事务 社会公共事务和机关内部事务纷繁复杂 变化多端 往往令人难以捉摸 12 二 行政管理学研究的主要内容基于对行政管理学研究对象的理解 行政管理学研究的主要内容包括 1 行政管理学是一门科学 2 行政管理是一定经济基础之上的上层建筑 3 行政管理是由主体发动而作用于客体的有序管理 4 行政管理是一个管理公共事务 提高公共服务的活动过程 13 5 行政管理过程的顺利进行并达到预期目标 必须获得必不可少的保障 6 行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务 其本身必须充满活力和富有效率 7 行政改革已经成为世界性潮流 各种改革模式相继出现 8 现代高科技在行政管理过程中的广泛运用 使现代行政管理在低成本和高效率等方面发生了重大变革 推行电子政务已成为现代行政管理学着力研究的重要内容 14 三 行政管理学的研究方法1 理论联系实际的方法 2 调查研究法 3 案例分析法 4 历史研究法 5 比较研究法 6 定量分析法 7 法学分析方法 15 四 行政管理学的特点1 综合性 交叉的 丰富的 广泛的 2 实践性 实际的 应用的 具体的 3 系统性 整体的 有序的 相互关联的 4 技术性 方法的 工具的 手段的 5 发展性 动态的 进步的 创新的 16 五 行政管理学与相关学科的关系 行政法学 社会学 政治学 1 1 1 1 企业管理学 行政管理学 管理学 17 三 学习和研究行政管理学的意义学习研究行政管理学的根本意义在于 有效地发挥行政职能 科学地处理国家政务 提高效益 造福人类 行政管理学不仅是国家公务员的必修课 而且也应该是各类企业和事业单位管理人员的必修课 我们知道 行政管理是一种执行法律 政策的管理活动 在现代社会 无论是企业还是事业单位 都离不开政府 离不开国家政策 企业和事业单位都必须接受政府的指导 与政府保持良好的合作 按国家法律和政策办事 因此 作为企业和事业单位的管理者 不仅要熟悉和掌握企业管理知识和事业单位管理知识 而且要了解政府 懂得法律 掌握政策 对于企业和事业单位的管理人员来说 学习行政管理学是了解政府及其运行规律的一条重要途径 18 第二节行政管理学的产生和发展 一 行政管理学在西方国家的兴起行政管理学诞生于美国 美国的学者和改革家对此作出了重要贡献 1887年 威尔逊发表的 行政研究 1900年 古德诺出版 政治与行政 以及1926年怀特怀特 LeonardD White1891 1958 出版的 行政学导论 对行政管理学的主要内容作了论述 使行政管理学成为一个独立的重要学科 19 一 西方国家公共行政学的阶段有的学者把西方国家公共行政学划分为三个阶段 即传统的行政管理阶段 大致期间为1900年以后 人性的行政管理阶段 大致期间为1930年以后 系统权变的行政管理阶段 大致期间为1960年以后 有的学者把它分为形成阶段 传统管理阶段 成长阶段 科学阶段 科学化阶段 现代化管理时期 20 二 西方国家公共行政学产生的条件1 政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理 由消极放任 守夜人 变成积极干预社会生活的 行政国家 2 行政职能加强和行政活动范围扩大 使行政机构迅速增加 行政人员队伍日益壮大 而 功绩制 的实施和 政治中立 原则的确立 更促使行政成为 非政治化 的管理领域 3 行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风 妨碍了资本主义商品经济的发展 21 1 形成阶段 传统管理时期 即科学管理时期 2 成长阶段 新行政管理时期 人际关系时期 由 重事 转到 重人 重视非正式组织的作用 3 发展阶段 多元化行政管理时期 或新公共行政时期 20世纪70年代 至今 19世纪末 20世纪30年代 大致20世纪40年代 70年代 西方行政管理学发展的阶段 22 一 传统管理理论时期 南北战争后 美国在1883年建立了文官制度 为行政学的形成与研究提供了基础 管理科学和科层制理论兴起 成为传统公共行政学的理论来源 23 1887年 发表论文 行政学研究 提出政治与行政相分离 奏起了行政管理学诞生的前曲 伍德罗 威尔逊 行政学的提出与创立时期 1887 1918 24 1900年 古德诺出版 政治与行政 一书 创立政治与行政的 二分法 为行政管理成为独立的研究领域奠定了理论基础 提出 政治是国家意志的表达 行政是国家意志的执行 弗兰克 J 古德诺的政治行政二分法 25 费雷德里克 泰勒 FrederickWTaylor 1856 1915 是美国著名发明家和古典管理学家 科学管理的创始人 被尊称为 科学管理之父 1856年3月20日出生于美国宾夕法尼亚州杰曼顿的一个富有的律师家庭 1895年他在全美机械工程师协会上发表了第一篇论文 计件工资制 此后于1903年出版了 工场管理 1906年发表了一篇有巨大贡献的论文 论金属切削术 其他著作还有 论传送带 大学和工厂中纪律和方法的比较 制造业者为什么不喜欢大学生 效率的福音 科学管理的原理和方法 1911年 科学管理 1912年 等 其中1911年问世的 科学管理的原理和方法 和 工场管理 1903年 是其代表作 1911年 泰勒发表 科学管理原理 提出了科学管理的四项基本原则 开创了追求效率的时代 科学管理理论很快运用到政府管理上来 弗雷德里克 温斯洛 泰勒的科学管理理论 26 马克斯 韦伯的官僚科层组织理论被认为是组织学的也是行政管理学的最重要的理论之一 他提出的 官僚 概念指的是一种以管理为目标的社会组织的特定形式 他的官僚理论是同他的权威理论联系在一起的 在他看来 权威的形式有三种 一是魅力权威 即权威靠自身的一些超凡脱俗的特征或天赋 或一般人不及的能力对追随者产生影响 二是传统权威 即权威的行使依赖的是传统 习俗 习惯以及公认的准则 三是合理合法的权威 也称理性权威 其行使依赖的是组织的规章制度 法律法令等 三种权威有它各自对应的组织特征 马克斯 韦伯的官僚制 27 费富纳的 行政学 伦纳德 D 怀特的理论行政学 28 1939年 美国成立了全国行政学会 至此 公共行政学作为一门独立的学科被确定下来 29 传统理论时期的共同特点和缺陷 共同点 强调管理工作的标准化 计划化 协调化和效率化 缺陷 过分重视机械效率 忽视社会效益 过分重视组织的静态面 忽视动态面 把行政机关看作 封闭性 系统 忽视外在环境的影响 片面强调人的物质利益 忽视人的精神因素 缺乏对人的尊重 30 这一时期以艾顿 梅奥1933年的 工业文明的人类问题 为标志 到60年代系统管理学派起之前 这一时期是行为科学 人际关系管理理论盛行的时期 行为科学 人际关系学说并不是单独以行政管理学为研究对象的 而是一种非常广泛的社会科学研究对象 它使用反传统的研究方法 开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域 所以有人称之为 新社会科学 二 新行政管理学 31 行为科学 的发端 行为科学发端于美国的 霍桑试验 从1927年到1932年 梅奥和罗特利斯伯格及怀特赫德三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续五年进行了新的试验 即著名的 霍桑试验 通过对组织中人的行为的实证性研究 他们开创了行为科学 人际关系学说的理论先河 他们认为 对人格的尊重 参与 情绪发泄 社会平衡 士气 小团体及其制约 非正式组织等 是组织管理过程中决定性的因素 而法律 制度 规章 纪律 精密性等则是次要的 这样 他们就是根本上背弃了传统的管理学的主要理论 开创了一种新的管理理念和研究视角 进而奠定了行为科学的基础 32 美国行政学家 最早运用系统的观点 建立一套系统的行政组织学说 切斯特 欧文 巴纳德的系统行政组织学说 33 1940年 A H 马斯洛 AbrahamH Maslow 1908 1970 需要层次理论 人类动机理论 ATheoryofHumanMotivationPsychologicalReview 1943年 自我实现的需要 尊重需要 归属或承认的的需要 保障或安全的需要 生理需要 34 罗伯特 达尔的 公共行政科学 三个问题 1947 公共行政学的建立应当基于 1 认识到人类行为的复杂性 2 处理行政场景中的价值规范问题 3 考虑到公共行政与其社会背景的关系 35 西蒙1947年出版 行政行为 行政组织中决策程序的研究 主张用行政行为的动态研究方法来取代传统的行政体制的静态的研究方法 他最大的贡献在于将决策概念引入行政管理 建立了比较完整的决策理论体系 赫伯特 A 西蒙的行为主义行政学 36 西蒙的理论观点 管理就是决策 决策过程和决策行为存在于一切组织的行政管理过程之中 研究了决策行为的心理环境 借助于心理学的研究成果对决策本身和决策过程及程序进行了科学分析 行政人 是在 有限理性 的范围内运用相对简单的经验方法按照 满意原则 挑选决策方案并进行决策的 对程序化决策和非程序化决策进行了区分和分析 从决策的角度 对权威 信息沟通 效率 认同 组织目标和组织系统 信息处理技术等问题进行了分析和研究 37 德怀特 沃尔多 1968年9月 美国行政学家沃尔多号召和资助 32位年轻的行政学者会聚于美国纽约州雪城大学的明诺布鲁克会议中心 试图通过回顾和检讨公共行政学的发展历程 讨论公共行政面临的问题 寻求公共行政未来的发展方向 会议提出了 新公共行政学 作为区别以往行政理论的理论标志 并以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观 作为新公共行政学的核心概念和关键性问题 38 新行政管理学时期的共同特点和缺陷共同特点 强调组织中心理和人的行为因素 重视人的精神需要 缺陷 过分强调人的行为因素 忽视了组织结构和法制的作用 忽视外在环境的影响 39 詹姆斯 吉尔 布坎南 戴维 奥斯本和特德 盖布勒 罗伯特 登哈特 戴维 H 罗森布鲁姆 三 多元化行政管理学 20世纪70年代至今 公共选择理论 企业家政府理论 新公共服务理论 多元公共行政观 40 基本特征如下 1 公共管理学是一种广泛而综合的知识框架2 公共管理学拓展了政府管理研究的领域 具有一系列的主题创新 3 公共管理学更多从经济学的途径来研究公共管理或政府管理问题 4 公共管理提供了一种当代公共管理的新模式 41 西方行政管理学的发展趋势 一 研究领域的拓宽和加深 二 研究内容和研究方法更结合实际 三 不同学派之间的争鸣和交流 42 第三节 建设中国特色社会主义的行政管理学 中国是一个文明古国 行政管理有着悠久的历史和丰富的实践经验 但行政管理学在中国的传播和研究 还比较短 43 古代 一 中国古代行政理论 孔子 论语 司马光 资治通鉴 司马迁 史记 孙武 孙子兵法 商鞅 商君书 44 1 奴隶社会 君权神授 王权至上 2 封建社会 儒学成为行政理论 1 礼 统治阶级规定的制度和秩序 2 乐 要求人们在思想上求得妥协 安于本分 3 仁 做人的道理 爱心和同情心 4 义 爱不能兼爱 而营尊卑贵贱之分 45 人皆有不忍人之心 所以谓人皆有不忍人之心者 令人乍见孺子将入于井 皆有怵惕恻隐之心 非所以内交于孺子之父母也 非所以要誉于乡党朋友也 非恶其声而怨也 由是观之 无恻隐之心 非人也 无羞恶之心 非人也 无辞让之心 非人也 无是非之心 非人也 恻隐之心 仁之端也 羞恶之心 义之端也 辞让之心 礼之端也 是非之心 智之端也 人之有四端也 犹其兴奶逡病 孟子 46 二 中国近现代的行政理论 1 孙中山 五权分立 立法 行政 司法 考试 监察 2 毛泽东 人民民主专政理论 人民代表大会制度 多党合作和政治协商制度等 3 邓小平 政治和行政体制改革理论 改革干部人事制度理论 依法行政理论等 47 4 1935年 张金鉴 行政学的理论和实际 我国第一部行政学专著问世 5 1988年 中国行政学会在北京成立 会刊 中国行政管理 6 1995年 国家行政学院在北京正式成立 各省市相继成立 48 三 新中国行政管理的实践与改革 一 建设有中国特色社会主义行政管理学的深厚基础1 理论依据2 历史经验3 当代行政管理实践 49 二 行政管理学在新中国的实践发展1952年 行政管理学有关专业和课程的取消 导致该学科研究和传播的中断了二十多年 1978年以来 中国行政管理学的发展 先后经历了引进 探索 深化等阶段 其成果可以用一句话来加以概括 即恢复了一个学科 创造了一个学科 1984年8月 国务院办公厅和劳动人事部召开了新中国建国以来由政府主持的第一个研究行政管理学的会议 行政科学研讨会 会议从理论和实践上探讨了开展行政学研究的必要性 提出建立中国特色的行政管理科学体系的任务及发展中国行政学应遵循的基本原则 这次研讨会的成功 标志着行政管理学