国有企业大宗物资采购制度改革调研报告.docx

关于发挥职能作用规范我省招投标市场的调研报告随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，通过招投标市场采购所需物资和选择施工队伍，日益成为我省采购领域尤其是国有企业大宗物资采购的重要采购形式。目前，我省大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公共安全的项目，全部或部分使用国有资金投资或国家融资的项目，使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目，基本实现了招标采购。实践证明，招投标在运用市场竞争机制，树立公开、公平、公正及诚实信用的原则，体现节省建设投资、保证产品和工程质量、防止腐败等方面起到了独特的作用。一、我省招投标市场的现状及存在问题我省的招投标市场是在改革开放的大背景下逐步形成的，是改革开放催生了我省的招投标事业。从上个世纪80年代初开始，XXX就开始进行招投标工作的尝试，逐步积累出一套行之有效的经验，为全省招标事业的发展，提供了基本的操作规范。随着招投标相关法律的颁布和实施，我省招投标市场逐步进入快速发展的时期。省政府采购中心，立足于自身职能，从制度建设入手，将我省政府采购事业纳入规范化管理轨道。经过30年的探索和实践，我省招投标事业取得了长足的发展，招投标和政府采购工作已覆盖了机械设备、建设工程、药品采购以及公共服务等各个领域，成为完善社会主义市场经济体制的重要补充，是我省经济社会建设的重要推手。据不完全统计，全省招标机构已发展到近300家，每年实现招标金额从上世纪八十年代的几千万元，发展到现在几千亿元。按规范招标机构平均节支率10%计算，每年可节省大量建设资金，为我省的经济社会建设作出积极的贡献。我国招标投标法和政府采购法分别于2000年和2002年开始实施，标志着我省招标投标工作已进入法制化轨道。但由于缺少与招标投标法和政府采购法相配套的操作实施细则以及招标管理体制的不完善，因此导致在我省招投标快速发展的过程中，招标市场暴露出的一些问题也不容忽视。这些问题主要表现为：（一）多头管理，招标投标工作缺乏统一的协调机制。按照2004年7月国务院办公厅印发的关于进一步规范招投标活动的若干意见中的有关部门招投标监督职责规定，由国家发改委牵头，各职能部门纷纷出台了涉及各自行业的管理性文件。如：商务部对机电产品国际招标、建设部对工程建设项目、财政部对政府货物采购、国家发改委对中央投资项目及交通部、水利部、信息产业部等也针对各自行业特点相继出台了一些条例，这些条例的实施对完善招投标法律体系，促进招投标活动的规范运作起到了积极的促进作用。但同时也由于各行业监管部门各管一片，监管职责的履行均在行业内不完成，从而导致招投标管理规范不一致，甚至出现矛盾的地方。上行下效，我省对招投标活动的监管，按行政隶属也分别由各地行业行政主管部门组织、管理、监督，形成条块分割、多头管理的局面。计划、财政、水利、交通、建设、卫生等部门分别负责本行业招投标活动的监督检查。各行政主管部门彼此没有联系，各行其是，缺少统一、权威、综合的监管机构。这种多头交叉分散的监管体制，不仅大大提高了监管成本，降低了监管效率，还由于执法不一，缺少统一的运作规范，监管上不能协调一致，容易导致在发生问题时，相互推诿、监督缺位以及造成一个部门判定的案例，又被另一个部门推翻，使中介机构和业主在具体工作中无所适从等情况的发生，对各类招标活动难以做到有效地监督管理。（二）招标机构良莠不齐，招标机构之间的无序竞争愈演愈烈。随着招标市场的不断扩大，招标代理机构迅速膨胀，特别是相关主管部门对招标代理机构资格条件的认定门坎设置过低，大量队伍不整的三、五人规模的小公司受利益驱使也开展这项工作。我省的招标机构与全国情况类似，从八十年代末的几家发展到现在的近三百家，由国有大公司为主发展到现在的民营小公司遍地开花。大量不具备组织招标条件的中介机构迅速滋生，甚至出现个人挂靠公司在家中组织招标的现象。公司从业人员法律意识淡薄，业务技术水平低下，难以规范操作。由于相关的监督管理机制不健全，缺乏对从业者行为的有效监督、规范，造成招标市场无序竞争、恶性竞争。招投标的组织工作只是流于形式、走过场。一些公司为了取得招标项目，恶意降低收费标准，甚至打出“零收费”的幌子，实则与投标商相勾结，获取利益。招标过程无原则迁就业主，唯业主意志是从，“暗箱操作”，虚假招标。这些不规范行为扰乱了我省招标市场的正常秩序，难以真正体现“公平、公正、公开”的基本原则。（三）各自为政，垄断行业内部的自行招标缺乏有效的监管。国家有关职能部门及省市职能部门对一般性公用工程及货物采购都有一整套监管制度，但对垄断行业内部的自行招标缺乏实质性的监管。如电力、交通、水利及一些大型企业，都设有自己的招标机构或采购部门。采购方式名誉上叫招标，实则仍沿用过去那种指定供应商的方式，或通过变通手段将规定公开招标的项目变成邀请招标或谈判，千方百计地规避公开招标。一些垄断部门利用行政手段强制系统内的部门企业只能选择行业内的招标机构，人为设置行业壁垒。这些部门既当运动员，又做裁判员，三公原则只停留在内部规章中，其招标活动难以得到外部有效监管。（四）各行其道，专家库管理有待进一步加强。我省各行业专家较多，是招标评标的一只重要力量，但管理上没有统一的标准和制度。各招标公司都设有自己的专家库，由于专家库数量不足且疏于监管，个别公司的专家抽取不能严格按照法律法规执行。将专家抽取的权利放在项目经办人手上，单独按自己的意愿挑选专家，严重违背了招投标关于专家抽取的规定。另外，由于缺少对专家职业操守的考核和监管的标准，导致个别专家在评标的过程中与投标商串通，损害业主利益的事件屡见不鲜，严重影响了招投标市场的健康发展。（五）行业组织不健全，招标工作缺少行业自律机制。虽然我省招标起步较早，但由于缺少行业自律组织和行规行约，没有专门组织去承担行业内的自身建设，所以自我约束，自我完善能力不强，恶性竞争，不规范招标时有发生。招标机构间为获取招标项目，恶意诋毁，竞相压价，不是通过优质服务去赢得业主的信任，而是热衷于市场潜规则维系与业主的关系。招标人为达到某种目的，利用各种变通手段规避公开招标，与招标机构、招标人串通，进行虚假招标。在一定程度上限制了招标事业的健康发展。同时也正是缺少统一行业管理组织，导致对全省招标行业的现状与发展趋势的研究滞后，缺乏指导行业长远发展的规划和目标。与经济发达省份相比，我省的招标行业协会建设、行业自律体系建设以及行业管理标准等基础工作都刚刚起步。这种局面显然无法更好地适应我省老工业基地改造、建设发展对招标工作的要求。我省招标市场存在的诸多问题，是伴随招标市场快速发展中出现的问题。这些问题的成因，与现行的监管体制和招投标市场的发展阶段有着直接的关系。从制度层面来看，现行多头管理、监管无力的监管体制，是这些问题产生的根本性因素。从发展阶段的角度来分析，招投标市场作为市场经济的产物，是一个新生事物，在其快速发展的过程中，因制度的缺失而导致制度规范程度严重滞后于招标市场的发展速度，由此导致招标市场主体表现出法律意识淡薄和从业人员整体素质不高的这一阶段新发展特征，也是这些问题存在的主要因素。因此，围绕我省经济社会建设，不断加强对招投标市场的监督管理，不断提高招投标市场主体的法律意识、职业道德和业务素质，是我省当前招投标市场亟待解决的重要任务。二、从制度建设入手规范我省招投标市场我省招投标市场存在的诸多问题是一个制度性问题，解决问题的出路要靠制度。XXX立足现有职能，认真贯彻执行相关法律法规，从制度建设入手规范招投标活动。完善招投标各个环节，堵塞制度漏洞。加强自律，不断提高从业人员的综合素质。为全省招投标市场的规范化建设，进行了积极的探索。（一）建立健全各项制度，提高规范操作水平制度是规范行为的前提。针对我省招投标市场普遍存在的问题，XXX将规章制度作为招标行为规范准则。在认真贯彻执行招投标法和政府采购法等法律法规的基础上，制定出了涉及全部招投标活动的一整套规章制度。尤其是政府采购中心立足自身职能，先后根据制定了省政府采购中心招标采购方式操作规程、非招标采购方式操作规程、关于加强信息发布有关规定、评审专家考核管理办法、省本级政府采购项目委托政府采购代理机构采购有关问题的通知等二十多部规章制度和管理办法。这些制度的制定与实施，不仅加强了采购中心的内部管理，强化了规范操作程序，而且促进了作风转变，提高了服务水平，为政府采购的廉洁服务和规范操作提供了制度保障。今年以来,采购中心从制度建设入手，研究制定了采购中心推进预防和惩治腐败体系建设实施办法及规范采购行为、强化内部监督的若干工作制度，推行了“十公开”（即工作制度、内部工作流程、采购信息、标前答疑、评标办法和细则、中标（成交）结果、质疑（投诉）答复、供应商履约情况和举报电话十个方面）和“五监督”（即加强协议供货价格监管、竞争性谈判程序监管、委托代理采购项目管理、合同履约验收和质疑（投诉）处理等五项监督）等4个方面的22项工作制度。进一步健全和完善了内部同步监督制约机制，提高了采购活动的规范性和透明度，形成了相互监督、相互制约的工作机制，加大了阳光采购工作的推进力度，确保了权力的规范运行。（二）完善招标程序，堵塞各种漏洞招投标活动是一项环环相扣的系统性工作，只有做到每个环节都缜密无疏，才能确保招标结果的公正性。尽管我省的招投标市场已做到了有法可依和有章可循，但由于缺少相关法律的实施细则，招标活动的某些环节还存有漏洞，虚假招标、围标、串标等违法违规行为有机可趁。为此，省政府采购中心和XXX，在实践中细化招标流程，摸索出了一套行之有效的办法，修补制度漏洞。1、严格加强对招投标文件的审核。针对可能出现的个别工作人员与招标人串通，损害其他投标人利益的行为，单位内部设立专职部门专门对每一本招标文件严格把关，重点对文件中可能出现的歧视性和排他性条款进行及时的纠正，确保招标文件的公正性。2、加强对评标专家的管理。对专家库实行动态管理，定期调整专家队伍，每个项目评标结束后，都要对专家的职业道德、职业能力等进行评估。对专家的抽取是选择随机抽取的方式，要求在公证机关到场的情况下，每次开标前两小时抽取专家。实行专家与投标人双通道制度，防止和避免专家与投标人之间不法行为的发生。3、加强对评投标过程的监督。严肃评标过程的工作纪律，对开评标过程中可能出现的各种问题，约法三章。聘请专业公证机构对每一个招标环节进行全程监督。对评标场所实行封闭管理，对重要评标项目，事先收取参与评标人员的各种通讯工具，切断每一个参与评标人员与外界的联系。利用现代技术手段，在每一个评标室安装电子监控系统，对评标过程进行全程录音、录像监控。对招标报价（商务标）的评审采用评标专用软件，保证评审效率和评审结果的准确性。健全投诉举报制度，认真及时处理每一起投诉案件，保持投诉人诉求渠道的畅通。XXX依托政府网络采购平台，加大网上招标工作力度，进一步增强工作的透明度。4、针对建设工程招标时经常出现的围标、串标、假借资质等行为，千方百计加以遏制。在实践中，严格执行资格预审和投标文件的审查制度。对招标文件雷同、报价一致、或偏离合理报价又说不出正当理由的情况，依法严肃处理。为防止围标、串标行为的发生，在招标文件中明确规定：投标人所投标段须在报名时填报或在资格预审后以抽签、摇号方式随机确定。将根据资格预审合格的投标人的数量，结合本项目的特点，确定总体的标段划分，以及允许每家投标人所投标段的个数，兼投不兼中。为防止借证、挂靠投标，在招标文件中明确要求：除企业法定代表人本人签署并参加投标活动之外，投标代理人必须为投标企业的正式职工，并提供在该企业缴纳的社会保险证明；投标保证金必须通过投标人企业的基本账户支付，否则其投标不予接受；项目班子中，各类人员的岗位证书与投标企业必须相符，投标时将审查证件的原件；预审阶段增加对拟投标企业进行实地考察的环节（抽查），以确保投标企业确实具备投标的最低资格标准（重点考察其人员配备、财务状况、施工机具和企业信誉等）。（三）加强从业人员队伍建设，增强制度的执行力任何法律法规和制度最终都要靠人来执行。建设一支业务精通、服务优良、规范操作和廉洁自律的从业人员队伍，是增强制度的执行力，是实现招投标市场健康发展的重要保证。长期以来，XXX十分重视队伍建设。一是牢固树立正确的招标工作理念。面对激烈的市场竞争和不规范的市场规则，严格要求从业人员，一方面始终坚持把“优质服务和规范操作”作为招标工作永恒的主题，并将这一理念贯彻在各项工作之中。强调优质服务绝不单是对业主服好务，还要求对投标商和业主实行一个服务标准并做好延伸服务。另一方面经常警示从业人员，只挣自己该挣的钱，即招标服务费收入，不与投标商相勾结，损害招标人利益，恪守良好的职业道德。从事招标工作近30年，未发生一起因收取投标商好处而帮助其获取中标的案例。二是加强从业人员的业务培训。培训是提高从业人员综合素质和分析处理问题能力的有效手段。近年来，我们将干部培训纳入重要日程，年初有计划，年内抓落实，形成了比较全面、系统、规范的培训体系。培训工作始终坚持理论与实际相结合，进行针对性的系统培训。紧紧围绕招标工作中的疑难问题，组织相关法律法规的专题讲座，提高从业人员对政策和法规的解读能力及实际运用能力。根据工作的实际需要，不定期的进行内部研讨和交流，对各部门形成的好的经验和做法，相互学习，取长补短。对工作中出现的苗头性问题，及时进行警示，加以纠正。对个别部门的一些工作失误，认真进行剖析，找出问题的症结，让个案形成的教训成为全体业务人员的宝贵财富。三是提高从业人员的自律水平。针对招标操作执行环节可能出现的问题，从制度建设入手，先后制定了招标工作人员廉洁自律的若干规定、采购中心推进预防和惩治腐败体系建设实施办法以及规范采购行为、强化内部监督的若干工作制度，推行了“十公开”和“五监督”的工作措施。严格要求工作人员认真执行有关规章制度，按法律办事，按制度办事，按程序办事。要求从业人员严格自律，管好自己的手，不该拿的不拿；管好自己的嘴，不该吃的不吃；管好自己的脚，不该走的不走。清清白白做人，干干净净做事。确保招标工作的公正性。通过一系列行之有效的办法，进一步健全和完善了内部同步监督制约机制，提高了招标采购活动的规范性和透明度，形成了相互监督、相互制约的工作机制，从业人员对法律法规更加熟知，操作更加规范，素质和能力得到大幅提高。（四）加快电子采购步伐，实现阳光采购提高招投标工作的透明度，是招投标市场规范化建设的客观要求。XXX围绕加强党风廉政建设和规范权利运行工作的相关要求，结合政府采购操作执行环节存在的问题，从制度建设入手，加大了阳光采购工作的推进力度，确保了权力的规范运行。通过研究制定政府采购信息公告管理暂行办法非招标方式信息公告管理暂行办法和采购中心政府集中采购操作规程等制度规定，进一步从制度层面明确了工作制度、内部操作流程、采购信息、标前答疑、评标办法和细则、中标（成交）结果和举报电话等相关信息在媒体公告的程序、内容和时限要求，确保了采购信息的公开透明，置采购活动于社会各界的监督之下，让所有的采购行为都在阳光下规范运行。通过研究制定协议供货价格监管暂行办法、竞争性谈判采购操作规程、政府采购委托项目管理暂行办法、供应商违约信息报送暂行办法、政府采购供应商询问质疑处理暂行办法等制度规定，进一步明确了协议供货价格、竞争性谈判、委托项目管理、合同履约验收和质疑（投诉）处理等项监督管理的内容、程序及有关规定，为强化对采购中心内部操作活动重点环节的监督提供了有力的制度保障。通过研究制定采购中心会议制度、政府采购活动同步监督工作规则、采购中心工作人员责任追究暂行规定、评标室管理暂行办法等制度规定，建立了科学规范的决策议事程序和内部监督规则，规定了限额以上采购项目委托、招标方案、评标结果和质疑答复等，必须经处务会、主任办公会集体研究审核。既保障了权利的规范运行，又能使采购结果更加公开透明、科学合理。为了更好地解决招标文件编制容易出现倾向性条款、采购环节存在围标、串标和履约验收有以次充好、抽条缩水等违法违纪行为，正积极研究，努力探索，依托现有政府采购网络平台，进一步完善网上招标和网上竞争性谈判功能，在做好现有网上竞争性谈判的基础上，力争年底前开始进行网上公开招标，扩大电子采购的规模和范围，加大阳光采购工作力度。网上采购是规范采购行为、提高采购效率、增强工作透明度的有效手段，也是减少质疑投诉，实现阳光采购的根本保证。不但可以节省了大量的采购时间和运营成本，提高采购效率，而且还可以从政府采购计划的导入、调整、审核、申报核对到采购计划的执行、支付进行全面监控，可以减少人为因素，增加工作透明度，有利于进一步体现公开、公平、公正原则。三、规范我省招投标市场的建议我省招投标市场的规范化建设，虽然取得了一定的成效，但受制于现行的监管体制和行业规则，一个“公开、公平、公正”的招投标市场的形成，还将经历不断完善的过程。我省招投标市场的规范化建设的基本思路是：逐步整合监管职责，建设统一健全的监管体系；规范招投标市场主体的自身行为，创造公平合理的竞争环境；不断提高从业人员素质，建立廉洁自律、业务精通的专业队伍。为此建议：（一）理顺我省招标监管体制，建立全省统一的招投标监管机构。鉴于我省现行这种多头交叉分散监管体制的弊端，进一步理顺我省招投标监管体制已刻不容缓。近年来，全国已有部分省积极探索招标投标监督管理体制改革。XX省、XX等省组建的省级招标投标监督管理局的模式值得借鉴。通过整合各部门招标监