行政管理常识.doc

行政管理行政管理部分为公务员考试当中较为重要的内容，主要涉及的考点有行政领导、行政决策、行政职能、行政机构、行政组织等。另外，公务员制度部分也为常考内容，涉及的主要知识点有公务员的权利、处罚、回避制度、录用制度、考核制度等。题型主要以选择题和案例分析题为主。因此，考生应根据这些特点有主次、有重点地进行把握。国家公务员录用考试教材国家公务员录用考试教材第四部分行政管理第一篇政府职能及机构第一篇政府职能及机构政府职能及机构第一章政府职能及其转变第一节政府职能的涵义和作用一、政府职能的涵义政府职能，亦称行政职能，是指国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。政府职能的实施主体是政府机构。政府职能的实施主体是各级人民政府，其本质是代表广大人民群众，受人民委托行使行政权力。这里应明确指出的是，政府职能实际是由各级政府国家公务员的工作来实现的，但国家公务员本身并不是政府职能的实施主体。政府职能的主要内容是管理国家和社会公共事务。政府职能具有一定的范围，它不解决纯属个人的事务，除非个人事务涉及国家利益和公众利益。政府职能的实施手段主要是依法行政。由于政府管理的事务关系到广大人民群众的切身利益，所以政府必须依照法律行使行政权力，必须要建立、加强和完善行政法律法规体系，真正做到有法可依。政府职能是完整统一的体系。每个政府机构都有自己所承担的职能范围，只对自己所管辖的事务负责。但是，它们各自所承担的职能都是政府总体职能的一部分，是政府总体职能的分解和细化，并形成一个完整体系。二、政府职能的重要地位政府职能在公共行政中的重要地位主要表现为：1.政府职能体现了公共行政的本质要求。政府职能是公共行政的核心内容，直接体现公共行政的性质和方向。2.政府职能是政府机构设置的根本依据。政府机构是政府职能的物质载体。政府机构的设置必须依据政府职能这一重要标准。3.政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关键。机构改革必须要根据政府职能的变化来进行，首先确定政府职能的增、减、分、合，然后再相应进行政府机构的调整和改革。4.政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准。公共行政的最终目标在于追求行政效率的不断提高。检验行政效率高低的标准，就是整个政府职能发挥的好坏。第二节政府职能体系一、政府的基本职能（一）政治职能政治职能亦称统治职能，是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。我国政府主要有四大政治职能：1.军事保卫职能。即维护国家独立和主权完整、保卫国防安全、防御外来侵略的职能。2.外交职能。即通过政府的外交活动，促进本国与世界其他各国正常的政治、经济往来，建立睦邻友好关系，促进国与国之间互惠互利，反对强权政治，维护世界和平等方面的职能。3.治安职能。即维持国家内部社会秩序、镇压叛国和危害社会安全的活动、保障人民的政治权利和生命财产安全、维护宪法和法律尊严的职能。4.民主政治建设职能。即通过政府活动，推进国家政权完善和民主政治发展的职能。（二）经济职能经济职能，是指政府为国家经济的稳定和发展，对社会经济生活进行管理的职能。现阶段，我国政府主要有三大经济职能：1.宏观调控职能。即政府通过制定和运用财政税收政策和货币政策，对整个国民经济运行进行间接的、宏观的调控。2.提供公共产品和服务职能。政府通过政府管理、制定产业政策、计划指导、就业规划等方式对整个国民经济实行间接控制；同时，还要发挥社会中介组织和企业的力量，与政府一道共同承担提供公共产品的任务。3.市场监管职能。即政府为确保市场运行畅通、保证公平竞争和公平交易、维护企业合法权益而对企业和市场所进行的管理和监督。（三）文化职能文化职能，是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。政府的文化职能是加强社会主义精神文明、促进经济与社会协调发展的重要保证。我国政府的文化职能主要有以下四类：1.发展科学技术的职能。即政府通过制定科学技术发展战略，加强对重大科技工作的宏观调控，做好科技规划和预测等工作，重视基础性、高技术及其产业化研究。一般的科技工作主要依靠市场机制来推动。2.发展教育的职能。即政府通过制定社会教育发展战略，优化教育结构，加快教育体制改革，逐步形成政府办学与社会办学相结合的新体制。3.发展文化事业的职能。即政府通过制定各种方针、政策、法规等，引导整个社会文学艺术、广播影视、新闻出版和哲学社会科学研究等各项事业健康繁荣地发展。4.发展卫生体育的职能。即政府制定各种方针、政策、法规等，引导全社会卫生体育事业的发展。（四）社会职能社会职能，是指除政治、经济、文化职能以外政府必须承担的其他职能。政府的社会职能主要有以下四类：1.调节社会分配和组织社会保障的职能。即政府为保证社会公平、缩小地区发展差距和个人收入差距，运用各种手段来调节社会分配、组织社会保障，以提高社会整体福利水平，最终实现共同富裕。2.保护生态环境和自然资源的职能。即政府通过各种手段，对因经济发展、人口膨胀等因素所造成的环境恶化、自然资源破坏等进行恢复、治理、监督、控制，从而促进经济的可持续发展。3.促进社会化服务体系建立的职能。即政府通过制定法律法规、政策扶持等措施，促进社会自我管理能力的不断提高。4.提高人口质量、实行计划生育的职能。计划生育，是我国的一项基本国策，也是关系到国家长远发展的一件大事，因此我国政府必须加强对计划生育工作的管理，包括计划生育的法制建设，方针、政策的制定，规划组织计划生育科学研究，加强计划生育的宣传、咨询和技术服务工作。二、政府的层级职能将政府职能按照政府所辖行政区域，在中央政府和各级地方政府之间进行配置。我们把按照这种方式划分出的政府职能，称为政府的层级职能。层级职能的划分，是遵循“属地”原则，即政府的职能范围主要限于本行政区域内。按照社会主义市场经济的客观要求，政府层级职能应当包括：（一）中央政府专有职能中央政府专有职能，主要是管理国家事务和全国性公共事务，如国防、外交、国家安全、发行货币、宏观调控、全国性基础设施建设及与之相应的机构设置、人员编制、经费支付等。（二）地方政府专有职能地方政府专有职能，主要是在维护国家利益和中央权威的前提下管理地方性公共事务，如对本地区经济社会发展实施区域调节与管理，举办地方公益事业、征收地方税赋及与之相应的机构设置、人员编制、经费支付等。（三）中央政府与地方政府共享的职能中央政府与地方政府共享的职能，主要是指有些公共事务涉及到国家整体利益，但由地方政府具体实施比较有效，则应当由中央政府和地方政府共同承担。一般由中央政府制定全国统一的法规政策，由地方政府负责实施。与之相应的机构设置、人员编制、经费拨付等则由中央和地方分别管理。如社会治安、公共福利、城市发展、环境保护、国土管理、民族事务、司法监察等。三、政府的管理运行职能（一）计划职能计划职能包括：（1）制定组织的整体目标。（2）围绕目标，制定可供选择的方案。（3）对方案进行分析，最后选择可行的方案。（4）确定具体实施步骤。（二）组织职能组织职能包括：（1）将计划方案中的整体目标分解为可操作执行的工作项目。（2）将分解的各工作项目落实到下属部门或个人。（3）配备必要的人力、财力、物力，提供必要的信息。（4）授予下属执行任务的权力，明确相应的责任。（三）领导职能领导职能包括：（1）指导下属人员的工作，使其尽快熟悉业务。（2）激励下属，使其热爱自己的工作，愿意为组织做贡献。（3）协调下属人员的工作，把每个人的目标与组织目标很好地协调起来。（4）加强组织内部的信息沟通，为顺利完成组织目标创造良好的内部环境。（四）控制职能控制职能包括：（1）明确的控制标准。（2）恰当的控制幅度。（3）畅通的反馈渠道。（4）有力的调节手段。（5）持之以恒的检查、督促。第三节政府职能的转变一、影响与制约政府职能转变的要素政府职能转变，是指政府在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职能的范围、内容、方式的转移与变化。从政府职能的发展历史看，随着社会经济、政治、文化的发展状况和科学技术的不断进步，政府管理手段逐步提高，政府职能也在发生着变化。影响与制约职能转变的要素有：（一）社会环境的变迁社会环境的变迁是决定政府职能转变的外因。（二）公共行政的科学化公共行政的科学化是政府职能转变的内因。（三）技术手段的创新技术手段的创新是政府职能转变的根本保障。（四）传统行政文化的影响传统行政文化是影响政府职能转变的制约因素。二、政府职能转变的内容政府职能转变，不仅包括政府职能内容的转变，还包括政府行政职能方式的转变、政府职能的重新配置以及相应政府机构的调整和改革。政府职能转变的内容有以下三个方面：（一）政府职能的外部转移即政府与其他组织之间发生的职能重新调整和组合。通过政府职能的外部转移，明确政府“能做什么，不能做什么”，“该管什么，不该管什么”，这是政府职能转变的基本出发点。（二）政府职能的内部转移即政府系统内部纵向层级之间和横向部门之间的职能配置和划分。职能的设计、配置、分解，要遵循权责一致的原则。在纵向层级之间要按照必要的集中与适当分散相结合的原则，合理划分各级政府的职能范围，在横向部门之间要按照相同或相近的职能由一个部门承担的原则，合理配置和划分政府部门之间的职责分工。（三）行政管理方式的转变行政管理方式，即政府行使职能的方式，包括工作方式、工作作风、运行程序等各个方面。政府行政管理手段的转变，就是要按照社会主义市场经济的要求，将传统计划经济体制下的单一行政手段，转向综合运用经济手段、法律手段为主，辅之以必要的行政手段。三、政府职能转变的关键政企分开，是建立社会主义市场经济体制的内在要求，是政府职能转变的关键，也是当前我国政府机构改革能否成功的必要条件。（一）政企分开的主要内容第一，政府与企业的社会职责的分开。政府的社会职责是对国家和社会公共事务进行有效的管理，政府应逐步退出竞争性生产领域，将重点放在发展公益性行业上。第二，企业所有权与经营权的分开。按照公司法人治理结构，企业的资产所有权和生产经营权的行使主体应当是分离的，股东会、董事会、监事会和经理层，要各负其责、协调运转、有效制衡。第三，政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。在政府内部，国有资产所有者职能与行政管理职能必须分开，同一政府机构不能既承担国有资产所有者职能又承担行政职能。（二）政企分开的主要措施第一，转变政府职能，大量裁减专业经济部门，发展社会中介组织。第二，加强和改善国有企业的监管方式。第三，完善企业所有制制度，实现产权多元化，建立和完善新型的政企分开的融资、投资体制。第四，解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系。第二章中国政府机构及其改革第一节政府机构概述一、政府机构的涵义广义的政府机构，是指国家的立法机关、司法机关、行政机关等所有国家机构的总称。狭义的政府机构，仅指国家的行政组织，即依照国家法律设立并享有行政权力、担负行政管理职能的那部分国家机构，在我国，亦称为“国家行政机关”。这里指后者，具体有以下三层意思：（1）政府机构是国家机构的重要组成部分。国家机构由国家权力机关（中央和地方各级人民代表大会及其常务委员会）、国家行政机关（中央和地方各级人民政府）、国家审判机关（各级人民法院）、国家检察机关（各级人民检察院）、国家军事机关等组成。中央及地方各级人民政府为国家行政机关。（2）政府机构依法享有行政权力并管理国家行政事务。（3）各级政府机构是整个国家行政机关系统的组成部分。二、政府机构与非政府机构的关系政府机构在国家政治制度和国家事务管理中发挥着重要作用。在实践中，要注意区分政府机构与以下几类机构之间的联系和区别，避免相互混淆。国家机构。亦称“国家机关”，是国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、国家军事机关的统称。政府机构只是其中一部分。人民代表大会主要行使立法权、法制监督权、决定权、人事任免权等。政府主要行使行政权，法院主要行使审判权，检察院主要行使检察权。政党组织。我国实行“中国共产党领导的多党合作与政治协商制度”，中国共产党是惟一的执政党。中国共产党的各级组织主要发挥政治领导作用，行使重大决策权，同时管理各级政府中的党员领导干部。各民主党派也都有自己的组织系统，在参政议政方面发挥着重要作用。人民政协是共产党领导的多党合作的主要组织形式。群众组织。亦称人民团体、群众团体等，这些组织起着沟通政府与社会的“桥梁”作用。事业单位。在我国，主要从事教育、科研、文化、卫生等事业，开支事业经费，适用事业编制的单位，一般称为事业单位。第二节政府机构设置的原则一、职能优先原则职能优先原则，是指在进行政府机构设置或机构改革时，首先要明确政府机构的职能，以职能为依据设置和改革政府机构。具体有四层意思：（1）职能是机构存在的前提。在机构改革中，要根据职能转变和调整情况进行机构的设立、撤销或合并。（2）科学界定政府总体职能。主要担负管理国家和社会公共事务的职责。要明确区分政府与其他社会组织的不同，科学界定政府总体职能。（3）科学配置和划分政府职能。对职能纵向分解，由中央政府与地方各级政府分别来承担；对职能横向分解，由一级政府不同的工作机构来承担。（4）以政府职能是否顺利实现来检验政府机构设置的合理性。判断政府机构设置是否合理，关键要看政府职能是否能够得到有效发挥。二、完整统一原则完整统一原则，是指一定行政区域内的政府各个机构要形成一个完整统一的整体。所谓“完整统一”，主要有三层意思：（1）政府职能是完整统一的。（2）行政权力是完整统一的。（3）政府机构设置是完整统一的。三、管理幅度与管理层次相适应的原则管理幅度与管理层次相适应的原则，是指在一定的组织机构中，管理幅度与管理层次要相适应，从而保证机构工作效率的提高。管理幅度是指横向上直接管辖的下属人员或机构的数额，管理层次是指纵向管辖的层级数额。在实际应用中，应当遵循以下几条规律：（1）在管理对象和内容不变的情况下，管理幅度与管理层次成反比。（2）管理幅度与事务的难易程度成反比。（3）管理幅度同管理者的能力以及管理手段的先进程度成正比。（4）管理幅度与下属人员的能力成正比。（5）管理层次与组织效率成反比。四、权责一致的原则权责一致的原则，是指在政府机构设置中，要使机构的职权与职责相称、平衡。具体讲，有三层意思：（1）设计合理的职位体系。要按职位体系严格分工，使机构内的每个职位都有专人。一般来讲，一个下级只应服从一个上级的指挥，避免多头指挥、越级指挥。（2）权责相称的制约机制。明确部门的职责权限，做到拥有什么样的权力就要相应承担什么样的责任。一般来讲，上级应当对下级授权，但要保留对下级的监督权，对下级的权力应负连带责任，不能以授权为借口，向下级推卸责任。（3）奖惩分明的激励机制。既要建立有功必奖、业绩分明的奖励制度，还要建立有过必究、惩罚适度的责任追究制度。五、精简与效能原则精简与效能的关系是相互统一的，政府机构只有精简，才能实现高效、廉洁的目标。精简与效能原则具体包括三层意思：（1）机构设置要精简。（2）人员编制要精干。（3）办事程序要简化。六、依法设置原则为保证行政管理的权威性、统一性和规范性，政府机构设置必须依照法律进行。依法设置原则，具体包括两层意思：（1）政府机构设置程序要依照有关法律法规进行，包括机构的设立、变更、合并或撤销，都要严格依照法定程序。（2）有关政府机构的各项规范要由法律法规来确定。第三节政府机构的改革一、政府机构改革的动因1.经济体制改革的需要。经济基础决定上层建筑，上层建筑必须适应经济基础。经济体制改革路径的选择决定了政府机构改革的力度和进程。2.政治体制改革的需要。行政体制改革与经济体制改革有着密切的关系，它也是政治体制改革的重要组成部分，是经济体制改革与政治体制改革的“结合部”。3.精简机构和人员的需要。官僚机构具有自我繁殖和持续膨胀的规律，机构庞大、人员臃肿，是官僚机构发展过程中惯有的通病。而治愈这一“顽症”的必备处方之一就是机构改革，精简机构人员。4.减轻财政负担的需要。政府维持自身运转的开支（即行政管理费）占财政支出的比例必须要保持在合理的限度之内。超出这一限度，会大幅度地增加财政负担。5.提高行政效率的需要。不断提高行政效率是行政管理追求的终极目标。提高行政效率的手段与方法有许多，但机构改革是一条重要途径。通过机构改革，理顺关系，完善行政运行机制，有利于行政效率的不断提高。二、政府机构改革的渐进式过渡与阶段性突破我国经济体制改革总体上采取了渐进式的方式，与此相适应，政府机构改革也没有实行一步到位，而是根据经济体制改革的发展阶段进行适应性调整和变革，带有明显过渡性，而且也没有彻底走出“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈。尽管如此，历次机构改革都有自己的特点，取得了阶段性的突破。1.1982年的机构改革。一是提出干部的“四化”；二是实行行政首长负责制，并将这一原则写入宪法。2.1988年的机构改革。一是提出转变政府职能的概念；二是提出政企分开、党政分开的原则。3.1993年的机构改革。一是提出在建立社会主义市场经济的背景下，把适应社会主义市场经济体制作为机构改革的目标；二是强调了转变职能的根本途径是政企分开；三是提出了行政管理体制改革的概念，扩大了机构改革的内涵。4.1998年国务院机构改革。（1）加大了精简力度。（2）政府职能转变取得实质成效。（3）部门之间职能分工更加合理。（4）解决了部分长期存在的体制不顺的“老大难”问题。三、我国地方政府机构改革我国地方政府机构设置的基本框架，是在计划经济体制条件下逐渐形成的，由于历史条件的制约和宏观环境的限制，一些深层次矛盾的问题虽经多次改革仍未得到根本解决。一是机构设置、职能配置不合理，与社会主义市场经济发展不相适应，导致政府工作陷入无序状态；二是行政管理体制不顺带来了部门权力利益化倾向；三是地方各级政府机构庞大、人员臃肿，使财政不堪重负，尤其是贫困、边远地区的财政更是难以为继。第四节现行各级人民政府的架构一、中央人民政府的架构依照宪法，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。（一）国务院的组织体制1.国务院组成人员。总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。2.国务院领导体制。国务院实行总理负责制。3.会议制度。目前，国务院实行全体会议、常务会议制度。全体会议由国务院组成人员组成，常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。（二）国务院行政机构1.国务院办公厅。由国务院秘书长直接领导，是国务院综合性的日常办公机构。国务院秘书长人选由国务院总理提名，全国人民代表大会决定，国家主席任免。2.国务院部委，即国务院组成部门。它们依法分别履行国务院基本的行政管理职能，相对独立地行使国家某一方面的行政权力。组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和审计署。它们的设立、撤销或合并，经国务院常务会议讨论通过后，由国务院总理提请全国人民代表大会决定（闭会期间由全国人大常委会决定），其行政首长人选由国家主席任免。3.国务院直属机构。亦称“国务院直属局”，直接隶属于国务院，具有独立的行政管理职能，负责领导和管理某方面的行政事务；国务院直属机构的设立、撤销或者合并，不需经全国人大或其常委会决定，由国务院本着工作需要和精简的原则自行设立。直属机构的行政首长不属于国务院组成人员，但可根据需要列席国务院全体会议，其人选亦由国务院决定。4.国务院办事机构。国务院办事机构是国务院根据工作需要和精简的原则设立的协助国务院总理办理专门事项的国务院行政机构，直接隶属于国务院，但不具有独立的行政管理职能。国务院办事机构的设立、撤销或者合并程序与国务院直属机构相同，其行政首长人选由国务院决定，内设机构为司、处两级。5.部委管理的国家局。即国务院组成部门管理的国家行政机构，简称“国家局”，是由国务院组成部门管理的，主管特定业务，行使行政管理职能的国务院行政机构。它不是组成部门的内设司局，具有相对的独立性。国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并程序与国务院直属机构和办事机构相同；其行政首长人选由国务院决定。6.国务院议事协调机构。属于国务院非常设机构，主要承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。二、地方各级人民政府的基本情况依照宪法和地方组织法，地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。（一）地方各级人民政府1.我国地方各级人民政府具有双重性质。地方各级人民政府既是同级人民代表大会的执行机关，也是地方各级国家行政机关。2.地方各级人民政府组成。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成（上述政府设秘书长）；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成（上述政府一般不设秘书长）；乡、民族乡、镇的人民政府设乡长、副乡长，镇长、副镇长，原则上不设工作部门。3.地方各级人民政府的任期。根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第55条规定，地方各级人民政府每届任期5年。（二）地方政府工作部门与上级垂直管理部门、派出机构的关系1.地方政府工作部门。地方政府工作部门隶属于地方各级政府，接受本级政府的统一领导和上级业务主管部门的业务指导。地方一级政府工作部门的设立、增加、减少或者合并，要由本级政府报请上级政府批准，并报本级人大常委会备案。2.垂直管理部门。是设在地方由上一级业务主管部门领导的政府机构，其工作业务、人事任免、经费拨付，均由上级业务主管部门决定。垂直管理部门的职能具有专属性、执法性、监控性等特征，其职能范围覆盖全国或跨行政区域，管理全国性或跨地区性的公共事务。实行中央业务主管部门垂直管理的机构有中国人民银行、海关、国家税务等系统，实行省级政府业务主管部门垂直管理的机构有地方税务、工商管理、质量技术监督管理、药品监督管理等系统。3.派出机构。派出机构是指有关政府或政府部门在一定区域或组织内设立的，授权实施某方面行政管理职能的代表机关。派出机构不属于一级行政机关，但它有权以自己的名义实施管理，并在管理效力上与派出它的政府或政府部门相同。派出机构分为：一级政府的派出机构，如城市基层政府派出的街道办事处、某些市县政府在其管辖的经济开发区内设立的经济开发区管理委员会等；政府部门的派出机构。公务员制度第一章公务员制度的建设第一节我国公务员制度的建立及其特色一、公务员制度的涵义公务员是指代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权，履行国家公务的人员。一般来说，公务员由国家任用，依法从事社会公共事务，由国家财政负担工资、福利。在我国，公务员是指各级国家行政机关中除了工勤人员以外的工作人员。公务员制度是指通过制定法律，对各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，依法进行科学管理的制度。我国于1993年颁布了国家公务员暂行条例，它是中华人民共和国公务员法正式实施前公务员管理的总法规。2005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了中华人民共和国公务员法，该法于2006年1月1日起正式实施。同时，国家公务员暂行条例废止。公务员制度的主要内容可以分为激励制度和保障制度两大类。公务员激励制度主要体现在公务员考录制度、晋升制度、考核制度、奖励制度上。激励制度一方面体现了竞争原则，另一方面促进了公务员的新陈代谢，以保持公务员队伍的活力。公务员保障制度主要包括能力保障制度、物质保障制度、法律保障制度和廉政保障制度。能力保障制度包括培训和交流制度。物质保障制度主要包括工资、保险、福利、退休制度。法律保障制度包括申诉、控告制度。廉政保障制度主要包括回避制度和纪律与行政处分制度。公务员制度的各项具体制度都包含着以下基本原则：（1）依法管理原则;（2）公平竞争原则;（3）党管干部原则。二、我国公务员制度的建立及其发展（一）我国公务员制度的建立我国公务员制度的建立，从立法、试点、正式颁布到全面实施、进一步完善，可分为三个阶段：1.酝酿阶段。这一阶段主要是以研究、草拟、修改公务员法规为重点，以克服传统人事行政弊端为背景，以实现公务员管理制度化、规范化为落脚点。2.创立阶段。1992年，邓小平南方重要讲话的发表和党的十四大的召开，加快了公务员制度建设的步伐。3.实施完善阶段。1993年10月至今是公务员制度的实施完善阶段。（二）我国公务员制度的发展我国公务员制度建设，本着“总体推进，突出重点，分步到位”的原则，取得了多方面的发展，具体体现在：1.职位分类制度和人员过渡工作已经全面完成。2.全面实现考试录用制度，“凡进必考”。从1994年起，人事部与中组部开始组织中央、国家机关录用考试。3.考核工作已经规范化，对公务员的“德、能、勤、绩、廉”全面考核，实行平时考核与年终考核相结合，考核与晋升相结合的方式。4.实施辞职辞退制度，通畅公务员的“出口”，实现人员能进能出，并在1995年重点实施公务员辞职辞退制度。5.加强对公务员的培养培训制度，逐步实施轮岗回避制度，其中1996年重点实施公务员轮岗制度。6.公务员任职晋升强调公开和竞争，实现公开招聘，按照法定的程序选拔领导干部。1997年开始，重点实施竞争上岗制度。7.强化公务员的纪律与行政处分制度，加强公务员队伍的廉政建设。8.1997年以后，根据社会主义市场经济的发展，结合政府机构的改革，推进公务员制度的完善，进一步提高公务员队伍素质。三、我国公务员制度的特色（一）同西方文官制度相比较的特色1.坚持党的基本路线，公务员不搞“政治中心”。我国强调，公务员必须坚持党的基本路线，在政治上与党中央保持一致，并具有政治敏锐性和辨别力，在执行公务中要保持坚定的正确的政治方向。2.坚持党管干部的原则，公务员不搞“两官分途”。我国强调，公务员不分“政务官”、“事务官”，从办事员到各级人民政府组成人员乃至政府首脑国务院总理，政治待遇平等，升迁途径一致。3.坚持为人民服务的宗旨，公务员不是独立的利益集团。4.坚持德才兼备的用人标准。（二）与传统人事制度相比较的特色1.具有完备的法规体系，使公务员管理基本做到了有法可依、有章可循。2.体现分类管理的原则。3.具有正常的新陈代谢机制，以增强国家行政机关的生机和活力。4.具有科学的竞争激励机制。5.具有廉政勤政的保障机制。第二节公务员队伍的建设及制度的完善一、建设高素质的公务员队伍（一）思想政治上的高标准与道德品质上的高境界思想政治上的高标准主要要求：具有坚定的正确的政治方向、政治立场、政治原则；在纷繁复杂的环境和特定的困难中，能够保持清醒的政治头脑，坚持崇高的政治信念与理想；具有严格的政治纪律以及政治鉴别力和政治敏锐性。道德品质上的高境界主要要求：具有战略的眼光、开阔的视野，能够把握和顺应历史发展的潮流、趋势，不断净化思想意识，特别是服务意识；端正道德品质，特别是做人做事要公正、公平、正派，努力实践为人民服务的根本宗旨。（二）理论素养与知识运用上的高水平理论素养上的高水平，就是要求增强理论思维、理论概括、理论创新以及运用理论指导实践的能力。知识运用上的高水平，就是要求不断拓宽知识面，努力增长自身的知识、见识、胆识。（三）廉政建设上的高风尚与勤政建设上的高效率廉政建设上的高风尚，就是要求做廉洁奉公、艰苦奋斗、抵制腐朽思想侵蚀的表率，保持高风亮节，过好改革开放、市场经济、权力、金钱、美色等“关”，抵制各种诱惑，增强拒腐防变的能力。勤政建设上的高效率，就是要求突出绩效管理，使每一位公务员尤其是各级行政领导者，要增强“成本收益”、“投入产出”等公共管理意识，勤俭节省，杜绝奢侈浪费。（四）业务精通业务精通，是指专门与通用行政人才的结合，按国际惯用的说法是“专通结合，以专为主”。这就是既能把握本系统、本部门相关的政情、民情、世情等全局性知识，又能把握本系统、本部门工作的一般规律和特殊规律，更能通晓本系统、本部门工作必须遵照的法律法规和方针政策，特别是所在岗位工作的基本职责和行为规范。（五）身心健康身体健康就是具有健壮的体魄，充沛的精力，对疾病的抵抗力和免疫力、对环境的适应力和应变力良好。心理健康就是要求具有良好的认知品质、情绪品质、意志品质。二、建设专业化的公务员队伍这里所讲的专业化，是指公务员队伍建设的专业化，主要体现在身份职业化、职业专门化、知识与能力专业化。（一）科学决策与有效执行能力科学决策能力，一是要科学决策，先得把握、运用现代行政决策科学，懂得公共行政决策的制定与其目标选择、程序、流程等知识；二是要定性、定位、定职责与角色；三是善于分析、精于比较。有效执行能力，关键是增强依法行政的意识和能力，结合本地区、本部门的实际，创造性地执行。（二）沟通协调能力要求善于与有关领导人员、同事进行沟通，善解人意，严于律己，宽以待人；在工作中，善于协调与内外部环境的关系，善于与他人同心协力，并见贤思齐，取长补短，增强团队精神。（三）学习创新能力勤于学习，善于学习，敢于创新。在信息爆炸和知识折旧率加速的今天，公务员必须提升所获知识的消化力、转化力和创新力。（四）收集、处理信息的能力这属于公务员对信息的“输入”功能。一是要在行政工作实践中做有心人，坚持不懈地收集、储存与本系统、本部门、本职位密切相关的政务信息，由少到多、由零散到系统进行组合；二是要精心过滤，通过由表及里、由此及彼、去伪存真、去粗取精，不断进行深加工，增强对信息的内在吸收、消化能力；三是要着力寻找顶尖的信息源，并不断开拓新信息源。（五）表达能力这属于公务员对信息的“输出”功能。一是要普遍具有熟练地运用外国语言、计算机语言和文明礼貌语言的能力；二是要普遍提高文字精确、精练表达的能力，尤其要增强思维创新能力；三是要在急需的关节点上，通过口头或文字，能够提供全面、准确、及时、有用的信息。第二章我国公务员制度的基本内容第一节公务员的权利和义务概述公务员的权利和义务，是公务员与国家、政府之间以权利和义务的形式而规定的最基本的法律关系。公务员的权利是指法律规定对公务员能够作出或不能作出一定行为，以及对公务员所享有权利和利益的许可与保障。公务员的义务是指法律规定公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束，它是国家运用定义形式强制性地规定公务员必须执行的某种责任。公务员的权利和义务关系密切，不可分割，具有鲜明的自身特点：1.公务员的权利和义务具有不可分割的统一性。公务员享有法律规定的权利，同时必须相应地承担法定的义务。2.公务员的权利和义务构成公务员与国家之间法律关系的基本要素。3.公务员的权利和义务具有层次性。一层是公务员享有宪法规定的公民的权利和义务；一层是公务员享有公务员法规规定的权利和义务。4.公务员在权利和义务面前的平等性。任何公务员在法律面前一律平等，享有法定权利，履行法定义务，不得享有特权或遭受歧视。公务员的权利和义务是公务员制度不可缺少的重要组成部分，它是以法律形式确定的行为规范准则，对整个公务员系统的正常运转起着重大作用。具体来说，主要有：1权利和义务是确保公务员系统运行的基本条件；2权利和义务是公务员行为规范的核心内容；3权利和义务是实现公务员管理法制化、民主化、科学化的重要保证；4规定公务员的权利和义务，有利于形成一支优化、廉洁、稳定、高效的公务员队伍，保障公务员的地位和身份，也同样有利于公民和社会组织对公务员实行有效的监督。第二节我国公务员的权利和义务一、公务员享有的权利1获得履行职责应当具有的工作条件；2非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；3获得工资报酬，享受福利、保险待遇；4参加培训；5对机关工作和领导人员提出批评和建议；6提出申诉和控告；7申请辞职；8法律规定的其他权利。二、公务员必须履行的义务1模范遵守宪法和法律；2按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；3全心全意为人民服务，接受人民监督；4维护国家的安全、荣誉和利益；5忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；6保守国家秘密和工作秘密；7遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；8清正廉洁，公道正派；9法律规定的其他义务。第三节公务员录用制度一、报考公务员的资格条件报考公务员，必须具备下列基本条件：1具有中华人民共和国国籍；2年满十八周岁；3拥护中华人民共和国宪法；4具有良好的品行；5具有正常履行职责的身体条件；6具有符合职位要求的文化程度和工作能力；7法律规定的其他条件。二、录用公务员的原则1公开的原则。2平等的原则。3竞争的原则。4择优的原则。这四个原则是以竞争为核心的有机整体，公开是竞争的前提，平等是竞争的保证，择优是竞争的目的。三、录用公务员的前提条件、职务范围国家行政机关录用公务员的前提条件：一是必须在规定的编制限额内有相应的职位空缺。国家行政机关录用公务员的职务范围：办事员、科员、副主任科员、主任科员这四个职务。显然，从政府机关以外选拔人员担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务的，不属录用的范围。四、录用公务员的程序录用公务员的程序包括：发布公告；报名和资格审查；考试；录用考核；体检；根据考试、考核结果提出拟录用人员名单报设区的市以上人民政府人事部门审批；试用与培训七个步骤。第四节公务员的考核、奖惩与培训一、公务员考核制度考核制度是指国家行政机关按照人事管理权限，依据公务员法规和既定的原则、内容、程序、方法等，对所属公务人员进行考察、评价的制度。公务人员考核内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩。其中，“德”包括政治态度、思想品质、工作作风等；“能”是指分析问题、解决问题的能力；“勤”主要指出勤情况和工作态度；“绩”指工作的数量、质量和效率；“廉”指清正廉洁，公道正派，工作实绩是一个公务员业务能力、工作态度、知识水平、政治素质的综合反映，也是德、能、勤、廉的具体体现。以考绩为主，有利于引导公务人员踏踏实实开展工作，也有利于人事考核的定量化。公务员考核有其特定的方法和程序。考核的方法主要有：领导与群众相结合的方法，即把部门负责人员对公务员的考核与群众参与考核结合起来、平时考核与定期考核相结合的方法，定期考核以平时考核为基础。公务员考核的原则：一是客观公正的原则；二是民主公开的原则；三是注重实绩的原则；四是依法考核的原则。二、公务员奖惩制度（一）奖励奖励制度是对成绩优秀的公务人员，由上级行政机关或行政首长依据相应的原则、条件与程序给予精神和物质鼓励的制度。奖励实质上是对奖励对象某种行为的肯定，具有行为导向作用。奖励制度是人事管理中重要的激励机制之一。1.公务员有下列表现之一的，应当予以奖励：(1)忠于职守，积极工作，成绩显著的；(2)遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，模范作用突出的；(3)在工作中有发明创造或者提出合理化建议，取得显著经济效益或者社会效益的；(4)为增进民族团结、维护社会稳定做出突出贡献的；(5)爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的；(6)防止或者消除事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的；(7)在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出贡献的；(8)同违法违纪行为作斗争有功绩的；(9)在对外交往中为国家争得荣誉和利益的；(10)有其他突出功绩的。2.公务员奖励的种类有嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号五种形式。对受奖励的公务员或者公务员集体予以表彰，并给予一次性奖金或者其他待遇。3.公务员奖励的原则。一是精神鼓励与物质鼓励相结合，以精神鼓励为主的原则，这是最主要的原则。精神鼓励，是指对受奖的公务员给予荣誉上的激励，包括嘉奖、记功、授予荣誉称号等；物质鼓励是指对受奖的公务员给予物质形式的鼓励，包括发给奖金、奖品、工资晋级等。二是公平合理，奖不虚施的原则。即公开、平等、合理，论功行赏，奖当其功。三是奖励及时、注重实效的原则。4.公务员奖励的程序：公务员所在单位在征求群众意见的基础上，提出奖励意见并按照规定的审批权限报批；审批机关的人事部门审核；审批机关批准并予以公布；审批机关或受审批机关委托的部门和单位采取一定形式实施表彰。（二）惩戒惩戒制度是对公务人员的违法违纪行为予以惩罚以促使其改正错误的有关规定。惩戒在人事管理中发挥负强化作用，是一种消极的行为调控手段，其任务是延续监督之后的人事管理功能，对监督中发现的违法违纪行为予以制裁，维护法纪的权威性和严肃性。1.公务员必须严格遵守纪律，不得有下列行为：(1)散布有损国家荣誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；(2)组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工；(3)玩忽职守，贻误工作；(4)拒绝执行上级依法作出的决定和命令；(5)压制批评，打击报复；(6)弄虚作假，误导、欺骗领导和公众；(7)贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利；(8)违反财经纪律，浪费国家资财；(9)滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；(10)泄露国家秘密或者工作秘密；(11)在对外交往中损害国家荣誉和利益；(12)参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；(13)违反职业道德、社会公德；(14)从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；(15)旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归；(16)违反纪律的其他行为。依据公务人员的违法违纪行为的错误性质、情节轻重、危害程度、责任大小和日常表现及认错态度，应区别对待，分别给予严厉程度不同的惩戒。惩戒的种类一般包括：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。2.公务员行政处分的原则：依法定事由，经法定程序；适用行政、纪律一律平等；行政处分的轻重与公务员违纪行为应承担的纪律责任相适应；惩前毖后，治病救人，惩戒与教育相结合的原则。3.公务员行政处分的权限：给予公务员行政处分，依法分别由任免机关(对公务员具有管理权限，包括任免权、处分权的行政机关)或者行政监察机关决定。其中给予开除处分的，应当报上级机关备案；县级以下国家行政机关开除公务员，必须报县级人民政府批准。除开除以外的行政处分包括受警告处分6个月，受记过处分12个月，受记大过处分18个月，受降级、撤职处分24个月，由原处理机关调查确认已改正错误的前提下可解除处分。三、公务员培训制度国家行政机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的要求，对公务员进行分级分类培训。参加培训是公务员的权利和义务。公务员培训期间的培训情况、学习成绩作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一。公务员培训分为：初任培训、任职培训、专门业务培训、在职培训和专业技术培训。第五节公务员职务升降、任免、交流与回避一、公务员职务升降制度（一）晋职晋职意味着其所处地位的上升，职责的加重和待遇的提高，既包括领导职务也包括非领导职务，适用于各级人民政府组成人员及驻外全权大使以外的公务员(降职也如此)。我国公务员职务晋升制度包括：1.晋职的原则：一是公开、平等、竞争、择优的原则；二是在国家规定的职务名称序列和职务限额内进行的原则；三是逐级晋升与因工作需要和工作突出的越一级晋升领导职务相结合的原则。2.晋职的资格条件：应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。3.晋升公务员的职务，按下列基本程序进行：（1）民主推荐，确定考察对象；（2）组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿；（3）按照管理权限讨论决定；（4）按照规定履行任职手续。（二）降职降职是由于公务员不胜任现职而采取的一种任用措施，其目的在于为职位选择适宜人员和合理使用公务员。降职意味着职责范围的缩小和待遇的降低。降职作为职务关系的变更，必须依据一定的法律事实。这种作出降职决定所依据的法律事实，称为降职条件。根据我国实际情况，公务员法规定：“公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。”降低公务员职务，一般每次只降低一级职务。二、公务员任免制度按照公务员法规定，公务员职务实行选任制和委任制，领导成员职务按照国家规定实行任期制。选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务；任期届满不再连任，或者任期内辞职、被罢免、被撤职的，其所任职务即终止。委任制公务员遇有试用期满考核合格、职务发生变化、不再担任公务员职务以及其他情形需要任免职务的，应当按照管理权限和规定的程序任免其职务。三、公务员交流制度公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。1调任：国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。2转任：公务员在不同职位之间转任应当具备拟任职位所要求的资格条件，在规定的编制限额和职数内进行。对省部级正职以下的领导成员应当有计划、有重点地实行跨地区、跨部门转任。对担任机关内设机构领导职务和工作性质特殊的非领导职务的公务员，应当有计划地在本机关内转任。3挂职锻炼：根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼。公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事关系。四、公务员回避制度公务员回避制度是为了使公务员不因亲属关系而对职务活动产生不良影响，对公务员任职、执行公务、任职地区等方面作出的限制性规定的总称。五种应当回避的法定亲属关系：一是夫妻关系；二是直系血亲关系；三是拟制血亲关系；四是三代以内旁系血亲关系；五是近姻亲关系。公务员的回避包括任职回避、公务回避和地区回避三种类型。即公务员担任特定职务涉及应回避的亲属关系时，必须回避；公务人员在公务活动中涉及本人或者是本人应回避的有亲属关系人员时，必须回避；公务人员不得在本人籍贯所在的县、乡担任政府的正职领导职务。第六节公务员的辞职、辞退与退休一、公务员辞职制度（一）辞职的含义辞职，是指工作人员根据本人的意愿，在一定条件下，辞去公务员职务，解除其与所在部门或单位职务关系的行为或事实，是人事管