优先发展福州市城市公共交通事业的策略思考.docx

优先发展福州市城市公共交通事业的策略思考李京(福州市公共交通集团有限责任公司 , 福建 福州350004)摘要 本文拟对福州市如何实施优先发展城市公共交通战略进行初步论证 , 提出 “四化模式 “建议 , 从而进一步提升福州市公交事业的服务和管理水平 。关键词 公共交通 ; 发展 ; 优先策略中图分类号 : F127文献标识码 : A文章编号 : 1008 - 8563 ( 2007) 04 - 0048 - 04优先发展城市公共交通是落实科学发展观 , 建设环保型 、节约型和谐社会的重要举措 , 是与国情 相符并且具有深远意义的战略决策 。优先发展城市 公共交通是一个博大精深的大课题 , 需要各级政府 部门和全社会共 同去 关 注与 思考 , 更需 要 努力 去 实践 。一 、清醒认识福州市在优先发展城市公共交通 战略所面临的挑战及困难2007 年 3 月 29 日 , 福建省委书记卢展工在一 篇反映福州市城市公共交通现状的调查报告上作了 “公交事关普通民众 , 公交事关城市形象 , 公交事关政府作为 , 公交 事关 城市 交 通发 展的 重 点和 方向 ”的重要批示 , 为落实福州市公交优先 战略 指 明了方向 。建国五十年多来 , 福州公共交通发生了 翻天覆地的变化 , 现有公交车数量是 10 年前的 3 倍多 , 公交车总量近 2000辆 , 公交线路达 110 条 , 年客运量 4亿人次 , 年运营里程 113亿公里 , 市民 万人拥有 公交 车 10164 标 台 , 公 共 交 通 分 担 率 为17126 % 。根据福州市的经济规模 、地理环境和城 市发展布局 , 在未来相当长的时间里 , 福州市公共 交通中公交车仍占主导地位 , 但面临诸多问题 。(一 ) 市民出行公共交通分担率低据 2005 年 福州 市城 市 规划 研究 院 调查 显示 ,福州市公共交通分担率为 17126 % , 在全国省会城市中居中等偏低水平 , 仍有 3517 %的市民出行选 择步行 , 选 择自 行车 、摩 托车 、电 动 车 出 行 的 占3313 % 。(二 ) 公共交通服务的方便度不够11公共交通线网密度及线网覆盖率不足 。在 城区范围内 , 公共 交通 线 网密 度除 鼓 台核 心区 达315 公里 /平方公里 , 基本达到指标外 , 中 心区 其它区域及中心区外围区分别为 211 公里 /平方公里 和 119 公里 /平方公里 , 则低于 2 215 公里 /平方 公里的指标 。 21 换乘次数有待进一步降低 。福州市公共交通平均换乘次数为 1152 次 , 略高于规范标准 ( 115 次 ) 。(三 ) 公共交通服务的舒适度不高11万人拥有公交车辆少 , 高峰乘车 拥挤 。目 前 , 福州市万人拥有公交车数仅为 10164 标台 , 导 致乘车拥挤 , 特别在高峰时段 。但平峰时段运力相 对过 剩 。 21 公 交 车 辆 档 次 低 舒 适 性 欠 缺 。虽 然2007年年初以来新购公交车 500 多辆 , 更 新淘 汰 旧车 300 多 辆 , 但 老旧 公交 车 仍 有 500 600 辆 ,占公交车辆总 数的 30 % , 车 辆 档次 普遍 偏低 , 影 响了公共交通车的舒适性 。(四 ) 公共交通服务的快捷度不够收稿日期 : 2007 - 09 - 17作者简介 : 李京 ( 1960 - ) , 男 , 福建福州人 , 福州市公共交通集团有限责任公司发展规划部经理 。48乘客出行时间较长 , 据调查市区内公交车辆平均速度为 15 公里 /小时 , 乘客平均出行时间为 50 分钟 , 其中车站平均等候时间为 : 高峰 46 分钟 , 平峰 68 分钟 ; 平均乘车时间大约为 30分钟 , 家 距车站平均步行时间多于 5 分钟 , 主要原因是公交 车辆少 , 年辆周转速度慢 , 发车间隔时间较长 , 道 路拥挤 , 车辆速度慢 , 公共交通场站基础设施发展 滞后 , 站点设置不合理 。(五 ) 公共交通服务的现代化程度不高公共交通 IC 卡电子收费系统实施进展并不理 想 。 IC卡发行量 20 多万张 , 其客运量仅占总客运 量的 619 % 。时下大部分其他省会城市公交已逐渐 推广应用 GPS智能管理系统 、车厢液晶显示屏等 先进技术 , 而在福州市均未采用 。二 、实行 “国 有 主 导 、资 本 多 元 、强 化 行 业 监管 ”管理模式 是 现代 化城 市 公共 交通 发 展的 必 然趋势(一 ) “国有主导 、资本多元 、强化行业监管 ” 的内涵国有主 导 : 明 确城 市 公共 交通 的 社 会 公 益 性 质 , 通过落实公交优先战略 , 探索建立行业成本费 用评价机制 , 确保公共财政向公交事业倾斜 。建设部针对城市化进程加快 , 交通机动化迅猛发展 , 城 市交通拥堵 、空气污染加剧的状况 , 倡议在每年 9 月份开展 “公交周 ”和 “无车日 ”活动 , 目的在 于倡导绿色健康交通 , 促进城市公共交通的发展 。 资本多元 : 改变计划经济时代公共交通行业单 纯靠政府投入和公交企业自筹资金的模式 , 通过政 策扶持 、税收优惠 、土地划拨等措施吸引社会资本 以股份的方式进入公共交通行业 , 通过政府确定的 收益原则 , 保证投资者能够有一个相对稳定和风险 较低的收益 , 使社会资本能够长期持续地投入到公共交通行业 。强化行业监管 : 根据世界各国的经验和教训 , 一个城市的公共交通行业经营主体不能太多 , 否则 就会造成客运市场秩序混乱 , 使老百姓出行利益受 到损害 。因此必须由政府出台相关规则 , 在防止垄 断经营的同时 , 保 证公 共交 通 行业 经营 的 相对 统 一 。由一个统一管理机构进行公交线网的规划 、运 力的统一调配 、站场的统一建设开发 , GPS等先进 科技的统一招标运用 、广告开发等 。同时通过行业 监管 , 保证资本多元化的收益 , 保证客运市场的稳 定有序 。同时要推进公交服务标准化 。服务是公共交通行业存在的根本 , 作为城市文明的窗口 , 公共交通行业服务必须进行标准化评价和考核 , 必须建 立社会综合评价考核机制 , 通过社会综合评价考核 机制的规范运作 , 对不 规 范的 公交 运 营公 司予 以 淘汰 。(二 ) “国有主导 、资本多元 、强化行业监管 ” 在国内外先进城市的成功实践在新加坡 , 10 年前曾有 7 家公共交通客运企 业 , 其线路相互交叉 、重叠 , 导致线网由于企业之间的竞争而根本无法科学布局 , 公交企业之间竞争 激烈 , 甚至为争抢有限的客源而不择手段 。政府管 理部门疲于协调 、应付客运企业之间的矛盾 , 客运 市场管理一片纷乱 。新坡政府在意识到问题的症结 后 , 大力促进企业之间的兼并 、整合 , 与此同时积 极推进公交企业的资本多元化 , 以产权为纽带 , 有 效地利用客运资源 , 有机地分配客运利益 , 进而将7家公共交通客运企业整合成为康福和德高两家公 共交通企业 , 前不久康福和德高又组成 1 家康福德 高有限公司 , 政府则从纷繁的事务中抽身 , 进而加 强了对公共交通客运企业履行社会公益职能和保证 服务质量 、安全运行专项管理的力度 。目前新加坡 客运市场已非常规范 , 服务质量和企业效益得到很好的体现 , 这种管理模式在全世界得到高度评价和 借鉴 。康福德高公司借此向 20多个国家 30多个城 市进行了投资 , 目前其客运经营规模成为全世界公 交企业中第二大公司 , 成为世界公交学习的典范 。 而中国香港不管是港英政府还是特区政府时期 , 由 于地域与区域的不同 , 始终只有九龙 、冠忠等 4 家 公共交通客运公司 , 政府确定在一定区域内 , 只有 一家公交客运公司 进 行统 一管 理 和统 一经 营 (如 冠忠公交在大屿山 ) , 政府则进行统一规划 , 统筹 协调 , 鼓励相互间适度竞争 , 香港的公共交通得到 了全世界的认可 。而美国纽约 、英国伦敦 、巴西库 里蒂巴 、澳大利亚悉尼等公共交通管理较为先进的 城市都是尽可能通过 1个资本多元化的管理公司来吸纳公共交通客运建设资金 、进行客运市场的有机 调节 , 通过资本多元化 、线网优化 , 以产权为纽带 科学调剂客运企业参与者的利益分配 , 既调动了经 营者的积极性 , 又让老企业通过多元化改造 , 建立 法人治理结构而焕发青春 。2006 年 11 月 , 北京市政府宣布将上市公司北 京巴士股份公司旗下的 6000 多辆城区公交车回购 到北京公交集团 , 全部纳入低票价范围 , 同时政府49每年向北京公交补贴 13亿元 。1992 年开始 , 上海 公交 推行 市 场化 , 取消 月 票引入竞争机制 。由于开始时缺乏经验和监管 , 上 海公交公司在一年内从 8 家公司发展到 140 多家 , 上海公交客运市场暂时陷入一片混乱 。 1995 年开 始 , 上海市政府不得不组建上海公共交通投资控股 公司 , 化 大 价钱 开始 收 购民 营 、个 体 公 司 、小 公 司 , 或进行参股大公司 , 以利于政府对公共交通的 调控 。到 2006年底 , 上海公交企业整合成 25 家 ,上海市政府将在 “十一五 ”期间把公交企业整合 到 15家 。国际发达城市以及北京 、上海的经验教训给了 我们深刻的警示 , 决不能将公共交通行业作为盈利 性企业 , 必须 坚持 以 “公益 性 ”为 主导 , 在充 分 考虑到现阶段困难的基础上 , 引入市场化的投融资 渠道 , 土地 、税收优惠等各种政策为投资方提供盈 利点 , 同时落实公交优先发展政策 , 即发放补贴 、 政府购买服务等措施进行一定的补偿 。而不是希望 投资方和经营公司从公交客运本身寻求盈利 。三 、福州 市 公 共 交 通 行 业 应 采 取 “四 化 模 式 ”, 大力推动企业整合和行业监管(一 ) 福州公交行业的多元化和统一化模式目前城市公共交通经营主体虽然不多 , 但在清 理单线承包合同前 , 挂靠国有公交名下有大大小小30多个客运车队 。他们经营规模偏小 , 安全隐患 严重 , 致使公交线网优化布局困难 , 客运市场 、线 路资源无法得到最科学的利用 。虽然 , 通过清理单 线承包合同已陆续收回十多条线路 , 但仍有十多条 线路尚未收回 , 如何整合公交运营公司已成为福州 公交的工作重点 。目前 , 福州市公交集团旗下既有 纯国有的线路 、场站运营公司 , 又有控股参股的线 路运营公司 。其既行使行业监管职能 , 又行使国有 资产监管职能 , 还要组织运营生产 , 既当裁判员又 当运动员 , 不利深化公交体制机制改革 。只有真正 实现政企分开 , 才 能让 公交 行 业走 上良 性 发展 的轨道 。股地位 ) 的重要意义 , 这也是最大限度地 维护 礼会公众的利益 , 给予人民群众最大的出行优惠 。而 不能仅仅把公共交通作为单纯的赚取利润 、谋取利 益最大化的经济工具 。政府不应当放弃自身在公共 交通中应当为人民群众承担的义务和责任 。因此 , 福州市在开放客运市场的同时 , 要确立 公共交通客运必须统一规划规范管理的方针 , 解决 眼下城乡结合部 “农村 客 运 ”经营 主体 多 、经 营 不规范且侵占城区客运市场的问题 。也只有通过政府对公交市场科学 、合理的调控 , 才能最大限度地 促使公共交通线网的优化和科学布局 , 才能最大限 度地体现 “两个效益 ”、赢得市民信任 。社会资本可以自由进入公交控股公司 , 通过股 份获取经济利益 , 而不是直接经营公交车来获取利 益 。政府通 过综 合 评估 、确定 控股 公 司的 利润 率 (国外一般确 定 8 15 % , 北 京 保证 在 12 % ) 。控 股公司可以通过政府土地出让优惠 , 税收优惠 、公 共政策支持等获取一定的收益 。另一方面企业从免 费乘车 、月票优惠等政府所购买的服务费用中获得 一定补偿 , 同时公 司本 身 靠经 营管 理 亦可 获取 收 益 。从而能够保证社会资本进入公共交通行业后可 以获得相对稳定的收益 , 从而保证福州公共交通的良性可持续发展 , 同时 可 减轻 了政 府 投入 的财 政 压力 。(二 ) 福州公交运营公司化模式 福州市公交集团 2004 年成立以来 , 通过国有13 条 运 营 线 路 公 开 招 标 , 组 建 了 国 有 控 股 (占51 % ) 、被市政府授予线路特许经营权的康驰新巴 士公司 。可将集团旗下 4家具有独立法人的线路运 营公司 , 通过资本多元化整合 , 在统一的线网规划 下承担各自客运职能 。由于在规范的公交客运市场里 ,力 ,基本没 有市 场 风险 , 其收 益具 有 一定 的吸 引可以确保公交运营的利润率 。同时 , 只有通过公司化的管理 , 建立规范的劳动用工制度 、安全管理制度 、服务监管制度等法人制度 , 才能堵塞不规范客运企业在税费缴纳上存在 的漏洞 , 才能促进政府税收增长和社会就业 。只有 规范的公司化管理方式 , 建立完善的现代企业制度 按照 公司法 要 求进 行管 理 , 才 能 真正 杜绝 日 前 “农村客运 ”车辆 通行 的 承包 、租赁 模式 。从 而在体制上为营运车辆安全运行创造条件 。只有保 证了公交服务企业 、和公交从业人员的利益 , 才能 保证公共交通行业的良性发展 。公共交通属于社会事业资源 ,稳定 、有序的特许经营权的转让 ,其改革必须通过结合对原有运营公司科学合理的产权制度改革 , “双轨并行 ”稳步推进 。在欢迎包括外资企业 、民营客运企业等各种 所有制经济参与城市公共交通的改革的同时 , 应当 清醒地意识到保持政府主导和国有经济成份在公共 交通企业中的领先 地位 和 较强 的控 制 力 (处于 控50(三 ) 服务标准化是福州公交行业必须坚持的司进行考核 , 加大对公变运营公司的考核监督奖惩力度 、对乘车安全硬件 、软件等各个方面要加大管 理和监管力度 。只有安全有保障 、服务有规范 、管 理有力 度 , 广 大 人 民 群 众 才 能 真 正 坐 上 “安 全 车 ”、“舒心车 ”。对合格的企业给予奖励或扶持 , 对不合格企业坚决采取退出机制 , 取消其公交经营 资格 。准则公共交通客运服务标准化 , 必须进一步深化投 资多元化 、经营统一化 、管理公司化等各方面的改 革 。福州公交客运市场将会进入一个相对规范稳定 的健康发展时期 。福州公交客运市场的服务标准需 要进一步建立和健全 , 形成系统化 、完整的服务标 准 , 进一步提高公共交通企业服务质量管理水平 , 以适应福州市经济发展形势 , 树立省会城市良好形 象 , 为广大群众提供更优质 、安全 、便捷的服务 。 同时 , 我们政府应加强客运市场服务质量的监管 , 建立政府部门 、公交行业 、公交服务企业 、乘客 、 专业公共事务调查咨询机构 、新闻媒体等社会综合 监督评价考核体系 , 通过该体系定期对公交运营公参考文献 :1 城市公交客运运营规划与管理实务全书 M . 北京 : 中 软电子出版社. 2002.2 尚晋 , 罗葳. 城市交通一体化背景下公共交通发展策略 研究 M . 北京 : 城市公共交通.(责任编辑 : 陈帆 )The Though ts on Pr ior ta c t ic s of D eve lop in g Fuzhous Pub l ic Tra ff ic Un der ta k in gL i J ing( Fu jian Pub lic Traffic Group Co. L td, Fuzhou, Fu jian, 350004 )A b stra c t: The a rtic le p rovide s w ith in itia l demon stra tion abou t ca rrying ou t the stra tegie s of deve lop ing Fuzhous c ity p ub lic traf2 fic, and hand s ou t the p ropo sa l nam ed Fuzhou Mode l, to fu rthe r enhance the se rvice and m anagem en t leve l of Fuzhous p ub lic tra