创新体制机制 推进集聚发展(中心镇材料).doc

创新体制机制 推进集聚发展加快丽水市中心镇建设的若干思考丽水市发展和改革委员会课题组中心镇培育工程是浙江省提高城市化水平、推进统筹城乡发展、加快社会主义新农村建设的重大战略举措,也是丽水市统筹城乡一体化发展、解决“三农”问题的重要途径。经过一年多的实施，丽水市中心镇建设步伐明显加快，取得了一定的成效，但也存在着一些亟须解决的困难和问题。根据市委、市政府的总体部署和要求，市发改委作为“中心镇培育工程”的牵头部门，高度重视此项工作，最近专门组织力量，深入10个非县城中心镇进行了调研，并对中心镇发展中相关问题进行了梳理剖析，提出了加快建设中心镇的思路和建议。丽水市中心镇发展现状剖析2007年浙江省出台关于加快推进中心镇培育工作的若干意见，要求通过组织实施200个中心镇培育工程，加快形成以县城和中心镇为重点的县域城镇体系，引导企业向工业功能区集中，农村劳动力向非农产业转移后，丽水市被列入省中心镇培育的有五云镇、西屏镇、妙高镇、云和镇、鹤城镇、松源镇、鹤溪镇、船寮镇、碧湖镇、壶镇镇、安仁镇11个镇。为深入实施“中心镇培育工程”，加快新农村建设，2007年12月，丽水市出台了丽水市人民政府关于加快中心镇培育工作的实施意见（以下简称实施意见），明确把已列入省第二批中心镇规划的腊口镇、崇头镇、新碧镇、石练镇、古市镇、屏都镇、沙湾镇等7个镇纳入丽水市中心镇培育范围（其中新碧镇已于2008年并入县城，现实际有中心镇17个）。提出中心镇培育的指导思想、目标、任务和培育优惠政策，力争到2020年全市建成20个“规划科学、布局合理、规模适当、功能齐全、经济繁荣、环境优美、文明和谐、特色明显、具有较强辐射能力”的现代化中心镇，建成比较完善的城镇基础设施体系，建立与社会主义市场经济相适应的中心镇管理体制和运行机制。经过一年多的实施，丽水市中心镇建设取得了一定的成效。（一）发展成效初步显现近年来，丽水市委、市政府非常重视中心镇培育工作，把发展中心镇作为农村工作的重大战略之一来抓。实施意见明确提出了培育中心镇的指导思想、目标、任务、工作措施及扶持政策，经过一年多的实施，中心镇建设步伐不断加快，并取得了初步成效。经济增长提速明显。经济是中心镇发展壮大的基础。随着农村产业结构调整和二、三产业的发展，碧湖、壶镇、安仁、船寮、腊口、沙湾、古市、石练、崇头、屏都10个非县城中心镇的经济实力明显增强，经济增长较快。2008年，10个中心镇共实现工农业总产值100.13亿元，比2005年增长77.5%；其中工业总产值达到90.36亿元，比2005年增长82.3%。实现财政收入29842.65万元，比2005年增长了1.3倍。人口规模不断扩大。近年来，通过产业的集聚发展，水库移民、下山脱贫农民搬迁及外来务工人员等人口的增加，中心镇人口快速集聚。据初步统计，10个中心镇总人口达28.1万，比2005年增加人口3.6万。壶镇通过区划调整，并入了白竹乡和雁岭乡，2008年人口比2005年人口增加了2.2万;安仁镇2008年总人口达2.3万，比2005年增长27.8%。船寮镇通过3个移民点的建设，2008年镇区人口达2.23万，比2005年增长19.2%；古市镇的万人下山脱贫点建设，石练镇的多批移民，都为中心镇人口集聚提供了一定条件。产业特色逐步显现。各中心镇高度重视产业培育，加快园区平台建设，产业特色逐步显现。如碧湖镇近两年在基础设施产业平台建设方面有了很大起色,南山园区产值可达10亿元，碧湖园区可达30亿元，郎奇工业创业基地可达3亿元；船寮镇工业小区基本成型，发展平台已经展开，规划未来5年工业产值可达40亿元；壶镇镇在工业强镇的基础上正酝酿更大手笔的产业平台建设，准备再拓展3000到1万亩的工业功能区。从产业现状和趋势来看，各中心镇产业特色更加明显，壶镇、船寮、腊口、古市以发展工业为主；安仁、碧湖以发展工业和旅游业为主；沙湾镇、崇头镇、屏都镇以发展农业为主；石练镇以发展农产品加工业和旅游业为主。城镇建设步伐加快。随着省、市政府对发展中心镇优惠政策的逐步到位和落实，以及城镇发展观念的转变，各镇加大了对基础设施的投资力度，镇区环境得到了明显改善。据不完全统计，2008年全市10个中心镇农村基础设施投入达9.1亿元，比2005年增长75.8%，与2005年相比增加了3.9亿元投入，基本上实现了村村通电、通邮和通电话，通公路的村比重达到95.7%。人居环境不断优化。10个中心镇人居环境不断改善，镇区不仅有水、电、路等基础设施配套，还建有较完善的中小学校、幼儿园、文化站、医院等福利设施，汽车站、电信、自来水供应、公园等公共设施。集贸市场和农村商业网点大幅度增加，专业市场已达24个。人均住房使用面积、人均拥有道路面积、绿化覆盖率等指标均有明显提高，城镇居住环境更加优美。（二）发展问题亟需破解虽然中心镇在推进经济社会发展进程中发挥了一定作用，并取得了一些成效，但在加快建设过程中，也存在着一些薄弱环节和问题。政策落实不够到位。自2007年省政府、市政府文件出台以后，各县（市、区）都成立了中心镇培育领导小组，出台了有关文件，制定了一系列有效措施。但是，丽水市的中心镇建设工作总体上滞后于发达地区，各县工作进展不平衡，有的县对中心镇培育工作重视不够，指导不足，对制定中心镇培育政策缺乏研究；有的县照抄照搬照套兄弟县市的文件内容，没有结合本地实际，应付性地出台中心镇培育政策文件，没有将市政府文件和县里的文件落实到位。规划水平总体不高。许多中心镇非常注重镇区发展规划编制，但大部分中心镇的总体规划水平仍然不高，起点低，定位不鲜明。仅停留在总体规划上，没有做控制性详规，实际操作中难以确保实施。有的规划年代已久，如安仁镇近10年一直执行的是1994年制定的集镇总体规划，远远滞后于发展需要；石练镇由于与大柘镇的组团关系没有明确影响了规划的编制。有的规划不够系统，没有将农村区域调整、产业平台、人口集聚以及水利、电力、交通通讯、环保等基础设施建设统筹规划。有的受一些客观因素的影响和制约，随意改变规划的方向和要求，使规划失去了科学性和严肃性。建设资金严重不足。从调研情况看，多数中心镇基础设施仍然比较薄弱，特别突出的是镇区的污水排放处理和垃圾清运处理设施不健全，中心镇基本上没有污水处理厂，污水处于排流状态。投入资金不足已成为制约丽水市加快中心镇发展的最大瓶颈，导致资金严重不足有三方面的原因。一是中心镇处于国家扶持的政策真空地带。在前几年的城市化过程中,欠发达地区把大部分资源投向了县城,没有更多的财力精力顾及中心镇,而新农村建设的很多政策很少惠及到中心镇。以古市镇为例,由国家全额投资的农村电网改造照亮了广大农村,而古市镇却因为是城镇没有享受到,现在镇内的网线老化严重,路灯或明或暗,隐患很多,类似于农村的康庄公路、村庄整治、饮用水项目都没有享受到，所以发出了“非城非乡，镇不如村”的感慨。二是镇一级的财政仅是“吃饭”财政。中心镇建设投资除上级政府每年少量的补助资金外，没有其他渠道的资金投入，况且各县重点财力都首先安排在县城城镇，扶持中心镇的资金基本上寥寥无几。由于镇政府不是一级财政体制，只相当于部门预算，大部分的中心镇只起报账作用，每天几次往返于县城报销，这既影响了发展的积极性，也助长了等靠要的惯性思维，使许多中心镇抱有你给多少钱我办多少事的心态。三是缺乏投融资平台。许多镇至今未建立融资性公司，融资渠道非常单一。城镇功能不够完善。对于一个功能完备的中心镇来说，它是一定区域内农村的工业商业和服务业、交通运输、财政金融、通讯信息、科技教育和政治文化的“中心”。但丽水目前有的中心镇还只是简单的商品交换集合地，“中心”作用并未真正发挥出来，功能十分不完备，限制了中心镇作用的发挥。中心镇之间距离往往相隔几十乃至上百公里，而且大多依山、沿江，沿路在狭窄的山间空地发展。由于中心镇空间狭小，土地要素制约明显，致使产业发展受限，产业空间平台建设明显滞后，人口吸纳能力低，集聚效应不明显，影响中心镇对整个农村经济的辐射和带动作用。管理权限下放较难。下放部分经济社会管理权限，是中心镇建设的重要举措，旨在通过扩大权限提高中心镇的管理能力，解决“看得见管不着”、“管得着看不见”的难题,在调研过程中发现对这一问题争论的最多。目前大量的职能仅集中在县级部门，严重削弱了乡镇一级政府的管理能力。从大趋势上看加快强镇扩权的步伐各方尚能达成共识，一到具体化就很难达成共识。主要体现在两方面：一是部门借助各种法律、法规、规章、文件的要求规避实质性的权限下放，或者说只愿意下放责任不愿意下放权利，莲都区发改局曾经花了大量精力牵头对接下放权限问题，但是对接的效果很不理想。二是大多数镇对下放管理权限持反对态度，一方面他们从现在已经下放的权限或正在对接的权限看，认为下放的基本上是责任而非权限，比如森林防火权、安全隐患排除权、违章建筑拆除权等等；另一方面他们也担心本级政府的管理能力能否适应以及权限扩大后管理人员、管理成本增加所带来的负担。加快中心镇建设对策的思考中心镇是统筹城乡发展的战略接点,随着城市化、工业化进程的不断推进,加快中心镇建设是当前丽水市统筹城乡发展重大战略任务。针对丽水市当前中心镇的发展要求和所遇到的问题，当务之急就是要不折不扣地贯彻落实实施意见文件精神,各县（市、区）要结合市里的文件对本区域已经出台的文件进行认真的梳理,要在明确目标任务措施的基础上制定有较高含金量的可落实到位的政策。在研究加快中心镇建设的意见时要充分考虑以下问题：（一）加强规划研究。规划是建设的灵魂。建立布局合理、具有特色、适应市场经济的城镇体系，高标准、高起点编制规划是关键。建设中心镇和中心村，一定要把规划放在首位。一是要加快中心镇规划修编。丽水市中心镇建设总体规划编制起步较晚，大多没有总体规划，导致镇区建设随意性大，零、乱、散问题突出。因此要按照小城市的建设标准来考虑中心镇的发展布局，切实加快中心镇总体规划的修编。具体要做到“三衔接”：中心镇建设规划要与县市域规划有机衔接，明晰自身的发展定位；要与土地总体规划有机衔接，确保规划真正可实施；要与下一个五年规划有机衔接，明确自己的发展目标。二是要合理定位中心镇发展。要根据当地的区位优势、资源优势、产业优势、经济结构、人口分布和经济社会发展水平等因素对中心镇进行合理定位，正确选择切合实际的经济发展方向和发展模式。三是要科学编制各类专项规划。抓好近期建设规划、控制性详细规划、专项规划的修编。要根据实际情况和发展要求，编制好产业经济发展规划、重大基础设施建设规划，以及工业用地、重点发展区域和重点保护区域等控制性详细规划，并精心做好土地、交通、市政、生态、水系等专项规划。四是规划要体现自身特色。在编制规划的过程中，要深入研究、充分考虑当地的历史、文化、产业及区位、环境等特点，合理确定中心镇的发展方向和发展模式。一个镇如果自然风光优美，那就往打造田园生态镇方向发展，做足山、水、林的文章；如果具有历史文化底蕴，那就在保持人脉、文脉上下功夫，在延续历史、延续文明上下功夫；如果产业突出，那就在培养产业上下大力气。（二）搭建发展平台。中心镇的发展必须以经济发展为支撑，而经济发展的关键是促进产业集聚。因此，要把产业培育作为各中心镇发展的核心任务来抓，积极搭建产业发展平台。一是要拓展发展空间。丽水市中心镇基本上处在瓯江及主支流和铁路、高速公路及330国道两沿，区位优势较其他乡镇相对突出，要按照省中心镇建设总体规划要求，因地制宜拓展空间，形成布局合理，各具特色，聚集和辐射功能较强的现代化中心镇。二是要加快园区平台建设。牢固树立“工业强镇”意识，加强园区内基础设施建设，加大招商引资力度，做好“筑巢引凤，借梯登高”的文章。三是要明确主攻方向。根据“优化产业布局、促进要素集聚、合理错位发展”的原则，每个中心镇集中力量发展一个主导产业。在主导产业基本形成后，或继续做大做强，形成完整的产业链；或是在做大做强后，再向多元产业的方向发展。工业基础好的镇，搞好工业功能区建设，推动招商引资，把村镇建设与发展工业结合起来，培育主导产业和支柱产业；市场发达的镇，通过完善各类专业批发市场和传统集贸市场，向以市场流通为主的专业镇发展；有特色农业的城镇，发挥农产品加工优势，培育特色产业，拉长产业链，加快镇域经济发展；具有优美自然生态环境和历史人文景观的中心镇，搞好旅游开发，带动村镇建设。要注重特色经济的培育。进一步壮大优势产业，提升传统产业，承接配套产业，培育新兴产业，构造以工业为主导，商贸服务业、生态农业、旅游业加快发展的新格局。（三）推进人口集聚。一是要进一步调整行政区划。根据中心镇与周边乡镇之间的经济联系状况，结合中心村合并、危旧房改造工程，适时、合理推进行政区划调整，以增强生产要素的流动和人口的集聚功能。二是要加快农民异地转移。以丽水市十万农民异地转移规划实施为契机，对居住在高远山区、重点库区和地质灾害隐患点等基本生产生活条件恶劣、生态环境比较脆弱地区的农民，有计划地向基础设施较完善、经济发展水平较高的中心镇转移搬迁。三是要加快下山脱贫小区建设，让安置的移民移得下、稳得住、富得起。四是要大力实施人口再分布工程。继续实施“内聚外迁”战略，因势利导，出台制定相关政策，积极鼓励和吸引人口、产业、资源等要素向城镇集聚。（四）落实扶持政策。当前，中心镇基础设施相对滞后，建设任务繁重。而基础设施条件直接关系到城镇建设的发展速度，因此在中心镇建设中要坚持统一规划、综合开发、配套建设的原则，在认真落实实施意见文件精神的基础上进一步加大扶持力度,把加大建设投入作为推动基础设施建设的重要抓手来抓。一是要根据文件，做好7项建设费用的返还。重点加快城镇供水、供电、供气、道路、垃圾污水处理等设施的配套完善，及城乡通讯、文化、教育、卫生、体育等基础设施的建设。二是各级政府要统筹安排好中心镇的建设项目。将建设项目纳入县里的年度投资计划盘子，并列入投资考核。三是积极包装项目向上级争取资金扶持。各级财政每年也要安排一定比例的资金支持中心镇的基础设施建设，以保障投入资金的有序运转。（五）注重全面发展。中心镇的全面发展主要体现在基本公共服务均等化上。当前，中心镇在推进基础设施建设的同时，更要注重社会事业的发展，率先实现基本公共服务均等化。一是要在就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”方面实现均等化。建立县、乡两级就业公共服务网络和面向困难群体的就业援助制度；构建严密的社会保障安全网，继续推进养老保险、基本医疗保险、失业保险等保险以及农村的社会保险，同时积极发展社会救助、社会福利和慈善事业。二是要在义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”方面实现均等化。提高财政性教育经费占GDP的比重，保障义务教育阶段的投入；深化教育体制改革，提高教育质量，从体制上为义务教育均等化提供保障；强化政府责任，建设覆盖城乡居民的基本卫生保障制度；深化文化体制改革，积极发展公共文化事业，以满足群众的精神文化需求。三是要在公益性基础设施和生态环境保护等“公益性基础性服务”方面实现均等化。公益性基础设施可分拆为两个环节，即“基础建设”环节和“执行运营”环节。对基础建设环节，即不以营利为目标而以提供公共服务为目标的带福利性的环节，政府应全力予以投资并加强管理，如农村饮水工程、农村道路等农村基础设施。对市场性的基础设施，如高速公路等，可按市场方式运作，为全体公民提供良好的环境。（六）创新体制机制。要加快中心镇发展，必须狠下决心，加大改革创新力度，扩大中心镇的经济社会管理权限。一是要取消现有的中心镇乡财县管的模式，实行分级管理的财政体制。各县（市、区）要按照“一级政府、一级财政”的原则，加大政府对中心镇的财政支持力度，改革完善市、县、镇财政体制，科学界定事权与财权，实施分级管理。在确定县（市、区）镇财政收入分成比例和转移支付时，要充分考虑中心镇的功能定位和发展规划，建立与中心镇经济社会发展相适应的稳定增长的财政保障机制。二是要建立多元化的投融资机制。各县（市、区）政府要通过投入资本金和提供以储备土地为主的抵押物，扶持有条件的市镇建立专门的市镇建设投资管理公司，负责市镇建设筹资、投资和资产经营任务，承担市镇其他重大项目的建设；坚持鼓励“谁投资，谁受益”的原则，采取财政贴息、适当补助、税费减免等手段，引导社会资金投向公共产品和公共服务；积极支持中心镇向银行申请贷款加快基础设施建设，加快中心镇建设投入。三是要下放适合中心镇的审批管理权限。具体要下放集镇规划与管理权、集镇建设与管理权、镇级项目审批权等权限。我省义乌市、绍兴县在扩权强镇和强镇扩权方面取得了较为成功的经验，值得我们借鉴和学习:通过授权委托等方式下放部分审批权和执法权，如下放基本建设项目审批权、企业项目核准备案权、建设管理审批权、工商行政管理权、财税管理权、违章处罚权等部分权限，增强中心镇的组织管理和协调职能；要充分考虑程序合法，可以考虑省内目前比较惯用的AB章，见章跟章等形式解决法规冲突问题；要充分考虑中心镇承接能力建设问题，绍兴的兰亭镇在考虑下放权限的同时同步考虑了机构的设置调整以解决承接能力的问题；分类指导,循序推进。鉴于丽水市各中心镇发展水平差异大，建议先行在经济总量相对较大的或发展潜力比较大的壶镇、碧湖、古市开展试点，这些镇的放权力度可大些，事项可多些，其他镇可根据试点的情况逐步跟进。四是要扩大中心镇干部管理权限。围绕提高中心镇党委、政府抓人促事的能力，优化政府机构设置。按照“小政府大服务”的方向，进行行政管理体制改革。以事设岗，以岗定人，改革政府机关内部机构设置，在核定的编制限额内，不强求上下对口、组织形式一致。行政事业人员由镇里统一安排，根据工作需要可以公开向社会招聘工作人员。林业、土地、电管、广播、卫生院等驻乡镇机构一律实行属地管理。县（市、区）政府局（委、办）应根据有利于加强执法、促进发展、做好服务、提高效率的原则，在中心镇设立派出机构（副科级）和开展综合执法的试点。要调整工作考核方法，减少部门对中心镇工作的不当干预，驻镇派出机构要接受中心镇党委、政府的领导和监督，主要领导的任免须征求镇党委意见。同时，要选准、配好、配强中心镇的书记、镇长，并加强政策和相关业务培训，锻造一批懂经济、懂项目、会建设，胸有全局、视野开阔、有事业心的中心镇领导干部队伍。为扩大中心镇的管理权限和行政资源，建议在机构不升格前提下,逐步把中心镇的党政一把手纳入丽水市市管干部行列，对表现优秀、符合任职条件的镇党委书记可按副处职级予以高配或进县（市、区）委常委领导班子。（七）强化考核监督。一是加强领导，建立工作机制。建立领导挂钩联系制度。建议市委、市人大、市政府、市政协等主要领导各联系一个中心镇，以便协调解决相关难题；建立层层联动工作机制。中心镇建设工作是一项系统工程，仅靠市级层面难以推动，需要市、县、镇三级联动，县为主体中心镇建设；建立部门协同机制。中心镇建设工作涉及面广、综合性强，需要各级发改、建设、财政、国土、环保、交通等部门从各自职责出发，相互配合，共同推进中心镇建设工作；建立监督机制。由各级主要领导负责协调中心镇各项政策落实，各级政府督查室加大督查力度，保证中心镇的各项政策措施落实到位。二是细化目标，建立考核机制。按照市委、市政府关于中心镇建设的有关要求，建立中心镇（村）建设工程考核评价长效机制。每年由中心镇（村）建设领导小组办公室负责组织对中心镇综合发展情况进行考评，并予以通报。考核内容为“八大目标”，即人口集聚目标、产业发展目标、投资增长目标、税收增长目标、旧城（镇）改造目标、城镇就业目标、城镇管理目标、土地政策目标。对中心镇的考核结果进行分级，完成8项的为优秀，完成67项为良好，完成45项的为合格。龙港的造城传奇浙江省温州市苍南县龙港镇，有两个称呼最特别：一个是“中国农民第一城”，这是曾任浙江省委书记的王芳的题词；另一个是“中国第一座城市”，出自清华大学教授秦晖之口。龙港人有着温州人永不满足的改革力量、开拓进取的创业精神，成功地走出了一条不依赖国家投资、主要靠农民自身力量建设现代化城镇的新路子。如果说这是一个城市最重要的精神特征，那么可以说龙港是一座“真正的城市”，一个社会发展史本来意义上的city。在这种温州创业精神的引领下，龙港在短短26年中，从只有6000多人的5个小渔村发展成2009年人口将近40万、工业总产值达233.5亿元的一个浙江中心镇“浙江的深圳”。在龙港26年的历史中，龙港人经历了2次大跨越。从建镇之初的5个小渔村，到“中国第一农民城”，龙港人实现了第一次大跨越；再在工业化与城市化良性互动思路的引领下，龙港完成了“农民城”到“产业城”的第二次大跨越。今天的龙港人正在为实现从“产业城”到“鳌江流域中心城市”的第三次大跨越而开拓进取，来实现一“出生”就梦想的“城市梦”。“一夜之城”拔地而起1982年4月新成立的苍南县决定在鳌江南岸北上温州的渡口方岩下一带建立县级港口和经济中心。经过初期建设之后，1983年10月19日，浙江省政府以浙政(1983)148号文件批复同意建立龙港镇。建立之初的龙港镇只有6039人，此时的方岩下一带还是一片荒凉的港湾，只有五个“灯不明、水不清、路不平”的小渔村。在当时的百姓中间流传着这样一句话，“方岩下，方岩下，只见人走过，不见人留下”。而方岩下村就是今天龙港镇政府所在地。但在龙港镇第一任书记陈定模眼里，“这是一个多好的地方啊”。虽然现在它是很荒凉的渔村，但是地处鳌江入海口，小小的方岩渡口，每天就有两万的人流，在它的背后是富饶的宜山、钱库、金乡，它完全可以成为一个像对岸鳌江一样的城市。虽然鳌江还只是一个镇，由于经济发达，在当时龙港人眼中就是一个城市。怀着城市的梦想，却面临着人少缺钱的残酷现实。该怎样建设龙港镇？刚上任的陈定模显示出改革创新的勇气：要权，这个权就是“审批权”，对农民进城、经商的审批权。并且一出手就是三个“绝招”：农民交一些“设施费”能在龙港镇换来一块“宅基地”，农民自理口粮能有个城镇“自理户口”，在龙港镇还能搞股份制经营。在当时几乎封闭的城乡二元体制下，农民向往着“吃皇粮”、像城里人一样生活。“这可是我们几辈子的梦啊。”第一批进城的老人回忆起这一幕时还有些亢奋。在龙港建镇初期，其附近的三个乡金乡、钱库、宜山，就有着6000多个的“万元户”。自理口粮入城的政策一出，这些先行富裕起来的农民便带头涌入龙港。据温州市委党校一位专家提供的资料显示：1985年，龙港镇就是一个大工地。全镇有3000多间楼房同时在建设，来自各地的37支工程队、4000多个木匠、水泥匠忙碌在各个施工现场。到了1986年底，龙港建成房屋总面积达102万平方米。1987年，离龙港建镇还不到3年的时间，一座初具规模的城镇在荒凉的港湾拔地而起，曾经的小渔村一去不复返。数万名农民离土离乡，迁入自己建造的“城市”龙港。“有一家媒体用一夜之城来形容那时龙港镇的崛起。”陈定模说。温州试验两个人的改革开放史的作者，现在龙港某印刷企业上班的陈文苞告诉观察记者：“当时我父亲花了5000块钱，买了个自理户口。我父亲说，主要是为了我们四个兄弟姐妹，以后就是城里人了。”自此，陈文苞一家就从钱库来到了龙港，落地生根。谈起当时的自理城镇户口、土地等相关政策，“用今天的话说，我父亲他们这一批进城农民是被忽悠过来的。哪里来的自理户口，到现在还只有城镇户口和农业户口。但这就是一种创新，没有这种创新，就不会有龙港的今天。”陈文苞笑着告诉观察记者，“据说，姓陈的人来得最多。”而龙港当时“交一些设施费就能换一块龙港镇的宅基地”的做法，就相当于今天的土地有偿使用，以此来解决城市建设资金问题。据有关专家考证，这种土地有偿使用的做法，比深圳还早两个月。在此后的12年间，龙港新城建设共投入资金12亿多元，其中90%是通过土地有偿使用筹措。在当时的钱库，像陈文苞父亲这样先行富裕起来的“农民老板”就有七八百人来到了龙港，而这些人都是致富能人。人来到龙港，他们原先的生意也移到了龙港。自此，龙港的印刷、塑编等四大支柱产业开始逐渐形成。“中国第一农民城”1993年，在104国道钱仓路口，龙港竖立起一个“中国第一农民城”的牌匾和象征性的雕塑。此牌匾的竖立，标志着龙港由此成为中国农民的一个改革创举和农民参与城市化进程的象征。第一批进城的“农民老板”，在远离家乡，又自找就业门路的环境下，走出了一条令人匪夷所思的道路。今天龙港的印刷等几大支柱产业，几乎都是从当年“自找”的不起眼的小产业做出来的：80年代初，学校大规模扩招，急剧增加的学生需要大量的学生食堂饭菜票。印一张饭菜票只有几厘的利润，油墨和洗刷用的香蕉水对人体还有危害。在正规的印刷厂不屑一顾的背景下，敏锐又勤劳的龙港人就此揽下了大量的生意，掘得了第一桶金。“那个时候非常有活力，印刷机日夜都在转。”陈文苞感叹。到1990年前后，龙港最多的时候有将近1000家大大小小的印刷工厂。大多数都是前店后坊的小印刷作坊。“老板”们白天出去推销，晚上回来当操作工，夜里睡在机器旁边。产品从饭菜票发展到工业包装、书籍杂志，生产方式从手工发展到全自动的海德堡胶印机。成千上万家印刷企业，成就了几十亿元的产业。一个城镇规模的扩大延长了工业的产业链，同时工业的集聚效应也促进了城市化的发展。在1992年，周围4个乡并入龙港镇；龙港的城镇规模从7.2平方公里增至58平方公里，其发展空间也因此进一步扩张。到了1994年，建镇10周年，龙港镇人口达到13万，工农业总产值达5亿元。在取得成果的背后，除了龙港人的不断开拓进取，还得益于上级政府推动的行政体制的改革、权力的下放。1992年，龙港被温州市定位为城乡一体化发展实验区。实验区的改革对龙港镇政府的机构设置进行了城市化的改造，由原来针对农业格局的七站八所，过渡到与城镇管理相对应的分局设置。即苍南县的几个主要部门都在龙港镇设立了分局，如公安、工商、土地和税务等。“针对龙港镇内的事务，镇政府办公会基本解决了一切问题，定下的就是最终决议，只需到县里进行备案。”龙港镇委委员金珍敏回忆道，“现在设在龙港镇的分局几乎都是在那个时候成立的。”城乡一体化实验区的另一项措施，是将龙港镇列为“市级计划单列镇”，最主要的是工业、商业用地指标单列。“在上世纪90年代初所有的土地使用指标文件中，涉及苍南县的都是列出一个整体数字，之后括号内注明龙港，再单列一个数字，一般占整个苍南的三分之一至一半。这意味着龙港的用地不必考虑整个苍南县的平衡，而可以单独完成。”1996年，中央11个部委联合印发小城镇综合改革试点指导意见，在全国选择了龙港镇等57个镇作为改革试点。1997年1月，全国小城镇综合改革试点工作会议也选在龙港召开。这一次的行政体制改革，实质是将1992年已经下放的人权、财权、事权固化。“这时设立了镇一级金库，是全国第一家镇级金库。”龙港镇分管财政的副镇长方崇亮告诉观察记者。同时也建立起镇级的财政预决算制度，确定了镇、县两级财政按基数缴纳，超基数收入留解比例为二八分成，即80%留归镇级使用；镇级土地出让金的90%留于龙港镇。“上个世纪80年代初期至90年代来，特别是1992年、1993年前后是龙港发展最快、改革力度最大、成效也最显著的时候”，“1992年、1993年是龙港最辉煌的时候，真的可以说是引领全国乡镇”。多位在任或退休的龙港镇官员受访时感叹，那是镇级政府拥有管理权力最多、运作也最宽松的黄金时期。再造“产业城”2003年3月，春寒还不时地侵袭而来，时任龙港镇长的汤宝林，指挥着工作人员砸掉耸立在104国道旁10年之久的“中国第一农民城”的招牌和象征性的雕塑。紧接着，一块“中国印刷城”的牌匾和雕塑在甬台温高速公路苍南萧江互通的出入口熠熠生辉，距原来的“中国第一农民城”招牌处不过7.2公里。砸去旧牌，再竖新牌，这一形象标志的变换背后，折射出龙港人永不满足的进取精神与务实求变的改革开拓精神。作为砸牌事件的当事人之一，汤宝林解释说：“当年龙港人凭着敢为天下先的开创精神，创建了农民城，但龙港人不能坐在功劳蒲上吃老本。龙港人应该学会扬弃，扬的是当年创新开拓的精神，弃的是农民第一城名下那种沾沾自喜和不思进取。”汤宝林的话语后面，隐含着让龙港人着急的现实：先发优势正在逐渐丧失。1993年以前，龙港镇综合实力名列温州30强之首。进入21世纪以后，龙港镇在30强排名中退居第4。更让龙港人担心的是，龙港聚集生产要素的功能也在弱化。从2000年开始，龙港本地的制造企业和资本出现明显的外流趋势。曾经龙港人引以为豪的工业发展开始让人揪心了。龙港四大支柱产业之一的印刷业经历了惨痛的教训。在世纪交替的几年间，在乡镇行政管理力度有限的背景下，一些企业开始接受假冒伪劣产品的假商标、假标识、假包装物的印刷业务；素来敢打敢闯的龙港人甚至开始印刷假证件、假币、假增值税发票。最终惊动中央高层，经历了一场不得不为的整治。“这次整治之后，龙港只剩下不到800家的印刷企业了。”经历整个印刷业整治过程的陈文苞对观察记者说到，“2003年之后，存活下来的印刷企业稳定下来了，同时企业家的思想更开放、企业的效益也更好了。”正是在这种背景下，居安思危的龙港人砸掉了“中国第一农民城”的牌子。他们轻装上阵，提出再造一个“产业城”，以实现龙港的第二次大跨越。“也就是在这一时期，我们进一步理解工业化与城市化建设需要良性互动发展的道理，提出了通过工业园的建设来促进产业集聚，来突破印刷、塑编等产业低、小、弱的发展瓶颈。”一位龙港镇领导对观察记者说。2001年底，龙港建成一个占地550亩的印刷示范工业园。“当年就有19家成型企业入园开工生产，到了第二年，这些企业新增产值9亿元，新增税收5000万元。”镇长王忠秀说道。2002年，尝到甜头的龙港人以50%按揭的办法加紧建设占地200多亩、总建筑面积12万平方米、总投资1.4亿元的小包装印刷工业园，152家中小企业争抢着进入工业园开工生产。“就在2003年，我们新雅集团的产值超过了一个亿，之后曙光、富康等企业的产值也过亿。”陈文苞对观察记者说，“你们经常吃麦当劳，知不知道麦当劳的包装是谁印刷的？是我们龙港的企业印刷的。”目前，茅台、皮尔卡丹、洁莱雅、奥康、报喜鸟等品牌的产品包装物均出自龙港。龙港的印刷产品还出口欧美、东南亚、非洲等国家和地区。2002年10月，中国印刷技术协会授予龙港 “中国印刷城”称号。龙港人也在进出龙港的交通要道旁，竖立起了“中国印刷城”的牌子，以此来激励自己。在印刷业为龙港带来滚滚金元的同时，永不满足的龙港人又衍生出了礼品产业。1998年，龙港商人应仲树在政府的大力扶持下，投资2.8亿元，打造全国最大的礼品市场。温州礼品城仅用一年左右的时间，便有1000多家国内礼品生产企业前来安营扎寨。2003年，温州礼品城的成交额达20多亿元，龙港人又着重发展起了礼品产业。2003年9月，中国轻工业联合会授予龙港“中国礼品城”称号，这是龙港继“中国印刷城”之后获得的又一张“国”字号金名片。产业集群和社会化大协作的加强，使进入工业园的企业如虎添翼，迅速得到发展壮大；园区经济已逐渐成为龙港提升产业、拉动经济发展的引擎。通过示范印刷工业园、小包装印刷工业园、塑编工业园、城东综合工业园等4个工业园的建设，龙港共吸引了260多家企业入园开工生产，这使得龙港的印刷、礼品、纺织、塑编等四大支柱产业得到了集聚和升级。同时也积极发展和培育不锈钢带材、陶瓷等新兴产业，龙港的产业结构得到了优化和升级。“龙港未来要成为鳌江流域中心城市，必须积极引进和培育像不锈钢材料、精细化工这样的能支撑一个城市的产业。”一位长期关注龙港发展的经济学家如此评价。第三次跨越正当时2000年10月1日，在举国上下共庆祖国5l华诞之际，一只船艇在平静的鳌江江面上游弋着。硕大的船舱里热闹非凡，龙港镇长与鳌江镇长互相交换文本、握手留念，瞬间闪光灯乍起、不停闪烁。“自此龙鳌两镇正式缔结为友好城镇。”一年之后的2001年9月25日，连通龙港与鳌江的瓯南大桥开工建设。“我们期盼这座大桥早日建成，这样能直接开车回位于鳌江的娘家，不用再坐渡轮了。”一位80年代从鳌江嫁到龙港的中年妇女说。5年之后的2007年4月29日，连接新城龙港与百年古镇鳌江的瓯南大桥正式通车。“瓯南大桥的贯通，不仅改变了鳌江两岸民众只能依靠轮渡往来的状况，更是直接为龙港与鳌江的联合发展创造了有利条件，对把龙港与鳌江组团发展成为鳌江流域中心城市起到至关重要的作用。”温州市政府的一位官员告诉观察记者。这座大桥的通车方便了市民的出行和交流，但毕竟大桥两端的龙港与鳌江还属于不同的县管辖。一位龙港镇的官员感叹，“要是两个经济强镇合并为一个城市该有多好。”2005年，温州市政府在鳌江流域中心城市沿江地区发展协调规划中提出：以龙港、鳌江等四镇现有的城市总体规划为基础，构建鳌江流域中心城市的核心城区，并逐步发展成为温州市域的副中心城市。“龙港要实现从产业城向鳌江流域中心城市的大跨越，必须先实现与鳌江之间的合作与合并；这不仅能促进温州南部地区经济的发展和城市化的建设，更是突破目前龙港与鳌江在发展过程中遇到的瓶颈的良方。”温州市委党校朱康对教授说。近几年来，龙港人对此自己评价最多的是“龙港停滞不前了，上个世纪80年代至90年代中期的牛市不再了。”对此，龙港人的反思结果是，“龙港目前的工业化程度和城市化建设已经对龙港的镇级行政体制形成了倒逼作用”。2008年3月，国务院特大型乡镇行政管理体制改革调研组到龙港镇，就龙港镇经济社会发展和行政管理体制改革情况进行调研，“此次的调研结果将为国务院计划出台的加快发展特大型镇社会经济政策提供决策依据”。“其实龙港是幸运的，差不多每年都会有国家领导人和省部级领导来龙港视察，为龙港指点迷津。”龙港镇政府的一位工作人员说。永不满足的龙港人，正在通过自身的努力和期待体制改革的授权，来突破目前发展中的“瓶颈”。比如，今年初温州市委推动的在龙港、柳市等温州强镇试点“镇级市”的新战略。尽管，这个战略部署也仅是龙港发展中的一个脚步；但毕竟也是龙港人造城梦中的一次前进。在未来一个时期，龙港人的新目标是：实现从“产业城”到“鳌江流域中心城市”的第三次大跨越。一位全程经历龙港发展的老人感叹：龙港镇的建立起因于1981年平阳和苍南分县；龙港的未来却期待于“苍南的龙港与平阳的鳌江”的联姻。而在这一分一合之中，折射出的却是中国政治体制改革，以及中国特色的城市化进程的稳健步履。未来龙港：宜居宜商宜创业2010年6月23日，国务院参事车书剑等一行8人降落在温州永强机场，奔赴苍南县龙港镇等5个“镇级市”试点镇，专题调研温州市强镇扩权的改革进展。几乎与国务院参事调研的同时，龙港镇已开始编制新一轮的十年城市规划。他们提出了以建设“鳌江流域宜商宜居宜创业的现代化城市”为目标，转变发展方式、提高人民生活水平和公共服务水平，实现龙港从经济强镇向现代化城市转型升级。新老城区的有机更新如今，试点镇的“镇级市”改革已经拉开了序幕，各项改革措施正在稳步推行中。就在改革刚刚起步，龙港、鳌江等5个试点镇就不约而同地转身向城市，把目光聚焦在一点：除管理体制的扩权之外，以现代化小城市为目标的“镇级市”，应有跟得上居民物质文化需求的城市规模和功能。2004年的浙江省政府温台沿海产业带发展规划提出：积极培育龙港、鳌江组合城市，使龙港、鳌江成为以工业和商贸为主的现代化组合型港口城市。在此基础上，苍南县根据温州市“一港三城”发展战略和温州市产业布局规划的总体要求，在苍南县的东部地区进行江南海涂围垦，打造临港产业新城。“我们已邀请中国城市规划院深圳分院对龙港的未来城市布局进行规划设计，整个方案估计会在今年年底定型。”龙港镇长王忠秀说道。观察记者站在江南海涂围垦东塘舟巴艚堤上，远远望去是一片正待开发的泥地，通向海边，不见边际。“江南海涂围垦工程总长为13.1公里，工程大坝预计在今年年底合拢。”一位龙港镇的工作人员告诉观察记者。根据规划，临港产业基地规划总用地面积59.75平方公里，通过10年的努力，到2016年底，将这里打造成42万人口、工业总产值可达1000亿元的鳌江流域中心城市的核心区，宜居、宜商的现代滨海新城。龙港镇常务副镇长曹庆植对观察记者说：“龙港正处临港产业基地的几何中心，根据规划，未来临港产业新城的核心区就在龙港；同时土地是海涂围垦起来的，基本上属于国有性质，不涉及土地指标问题；还有这里几乎没有居民和房屋，也不涉及拆迁问题。”在龙港通往未来宜居宜商宜创业的鳌江流域中心城市的道路上，这块几乎“纯净”的土地是个绝好的“助推器”。但如何建设未来宜居宜商宜创业的鳌江流域中心城市，还得回到龙港人自己身上。“我们将新城的建设和老城区的有机更新结合在一起。”一句话道出了龙港人在城市建设上的远见。“目前老城区的居住条件和环境不好，人多车多，20年前建设的街道已经用到极限了。”曹庆植说，“老城区是80年代规划建设的，那时不会想到今天会有这么多的人和车。”曹庆植站在镇政府办公室里往外看，林立的居民楼还是上世纪80年代建造的；狭小的街道穿插其间，有些已经严重破损；人力车、摩托车和私家车争相抢道，车堵车，声浪嘈杂。在龙港，还有一个现象值得反思：诸多新建的居民楼与工厂厂房毗邻而居。这种商居相杂的布局，也暴露出龙港在城市规划上的不足。老城区的有机更新如何与临港产业新城的建设结合起来，“我们的思路是：根据目前老城区人多、商铺多、路窄，不适宜大拆大迁的实际情况，将老城区的主要商业街区改造成国外的商业步行街的模式；同时在新城的建设过程中，逐步地把工业企业搬迁到规划指定的区域。这样既建设新城，又不耽误老城区的有机更新。”王忠秀说道。根据未来十年的城市规划设计，按照“对内大循环、对外大开放”的格局，龙港将建设8平方公里的新中心区。规划中的污水处理工程、城区燃气管道、引供水工程、体育馆、三甲医院等一批重点工程建设，意在完善城市功能。大力调整产业结构印刷等支柱产业的聚集、产业链的延伸促进了曾经的中国第一农民城龙港的诞生和发展；龙港这一未来鳌江流域中心城市的建设同样离不开工业的支撑。“未来的鳌江流域中心城市必须合理布局相关产业，同时作为一个盛行经商文化的温州城市，以宜商为要，大力促进第三产业在量和质上的同时进步。”一位浙江大学的教授说道。“龙港以前是重工业，轻商贸，与二产相比，商贸服务业的发展是比较滞后的。”一位镇领导告诉观察记者。2009年，龙港商贸服务业产值30多亿元，只占龙港整个经济总量的30%。龙港商贸服务企业共有989家，其中有189家规模以上的商贸企业，另外还有16800多家个体工商户。第三产业的发达程度，在国际上是作为衡量一个城市的城市化率高低的一个关键数据。“我们也逐渐认识到三产的巨大作用。最近几年，单单商贸这一块的财政收入每年就增长8000万左右。今后要在做好商贸规划的同时，做大市场，把中国礼品城、装饰材料交易市场等做大做强。”龙港镇副镇长方崇亮表示。在建设新城的过程中，龙港将重点发展金融贸易、商务、会展、文化旅游等产业，努力建设现代化商务区。“估计在明年元旦左右，龙港第一家五星级酒店将开业纳客”，占地130亩的龙港国际文化广场也即将开工建设，规划中的商业综合体将成为龙港高端城市综合体社区这些商贸项目将在龙港的未来蓝图上画上浓重的一笔。商贸等第三产业的转型升级属于未来的龙港，印刷等工业的转型升级正在进行时。2010年10月15日，2010年中国(龙港)印刷与礼品博览会暨第十二届龙港国际印刷工业博览会在温州国际会展中心举行。在此次的博览会上，世博特许印刷与礼品系列展示吸引着众多参观者的眼球。“这次印博会，大约有来自美国等20个国家和地区的320家参展商与会，目前达成意向交易额约2.3亿。”本次印博会的主办者介绍道。龙港人希望通过印博会来展示龙港在印刷、礼品等产业上拥有的完整产业链和先进生产开发能力，同时吸引全世界对龙港的关注和人才的引进，促进印刷等产业的转型升级。龙港在工业上如何转型升级，才能与未来的鳌江流域中心城市相匹配，王忠秀告诉观察记者：“龙港将促进印刷等支柱产业在设备、技术等方面的转型升级，同时引进和发展与印刷等相关联的产业，在工业上支撑起龙港的城市化，建成宜居宜商宜创业的鳌江流域中心城市。”着力于幸福指数的提高强镇扩权理念下的“镇级市”试点改革已经实施了将近半年的时间，龙港的普通市民对“镇级市”是如何理解的？观察记者在龙港镇的大街上随机询问了几位市民，得到了如下的回答，“孩子能跟城里的孩子接受同等水平的教育，这才是最大的实惠”；“希望能够和市区的医院一样，有高水平的医生来坐诊，不用动不动就往市区跑”；“希望政府解决下户口问题，外地居民和本地居民在社会保障上的差距很大”这是普通市民对均等化公共服务的渴望，也是对城市化建设的渴望，更是对“城市，让生活更美好”的直观理解。“中国今后城市化发展的方向，就是要建成更多生活质量有保障的小城市，镇级市的出现是其重要一步。”浙江大学区域与城市发展研究中心执行主任陈建军教授如此评价。龙港本是一个移民城镇。伴随着龙港经济的发展，生活水平的提高，越来越多的外地务工人员慕名而来。“外来务工人员估计有十三四万，大概占龙港总人口的1/3。”曹庆植告诉观察记者。外来务工人员现在龙港工作生活得如何？多位龙港的私营企业主和外来务工人员告诉观察记者，“在龙港印刷企业工作的普工工资大概在1500至2500，企业缺技工，懂技术的工人工资就没有上限”；“我现在还是学徒，3年了，1800的月工资也没变过”；“压力是比较大的，我和我老婆的月工资加起来有5000，开支也大，现在就怕小孩生病”。看起来还不错的工资数额，但在物价较高的龙港，外来务工人员只能维持日常的生存。“外来务工人员为龙港的建设发展付出了众多的血汗，现在享受到的福利还是比较少的。我们提出了宜居宜商宜创业的城市建设目标，要把过去欠的债都还上。”龙港人在不断地反思。2010年8月31日，龙港影剧院通过了专家的验收。由此产生了温州地区第一个城镇全数字化放映的影院，全国第一家村办3D影院。自7月22日试放映以来，龙港的观众已先后欣赏