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从处置群体性事件看地方政府的执政能力陆良事件能否成为云南处置群体性事件的拐点刘婷婷作者简介： 刘婷婷，刘婷婷，云南大学法学院讲师、法学博士（云南 昆明，650091）。论文系作者主持的云南省哲学社会科学研究项目“转型期地方政府处置群体性事件能力研究”的阶段性成果，项目批准号：QN2009011。 随着改革开放的不断深入，社会处于新旧交替阶段，社会结构发生了巨大变化，各种利益群体之间的利益冲突引发了了大量群体性事件。近年来云南的群体性突发事件成上升趋势，从2008年云南孟连县的“719”群体性事件到2009年陆良县“826”群体性事件，群体性冲突事件的规模和表现形式不断升级，已经成为云南省当前较为突出的社会问题。如何积极预防和妥善处置群体性事件成为考量地方政府执政能力的重要指标之一，同时也是构建和谐云南的迫切要求，对云南经济发展、社会稳定、人心安定具有战略性的意义。一、 陆良群体性事件回放2009年8月26日，云南省陆良县活水乡石槽河煤矿在施工过程中与当地村民群众发生冲突，8位村民、3名煤矿企业员工和7位现场维持秩序的民警在冲突中受伤住院，11辆警车被砸。事件是因当地村民与煤矿因对占地、补偿等问题未达成一致而引发。陆良源丰矿业有限公司于2008年开始在石槽河建设一个年产30万吨煤矿（陆良县最大的煤矿项目）的项目，于2009年5月正式开工建设。此期间煤矿与当地村民就赔付问题尽管“已经协商过三四次，但一直没有结果。”煤矿提出每亩占用土地一年760元和1吨生活用煤的补偿。村民们并不满意，他们坚持每人每月600元生活费的赔偿标准，还要求县政府帮助搬迁，解决用电、吃水的难题并新建一所学校。在未达成协议的情况下，煤矿建设仍一直在断断续续地向前推进。8月26日上午8点半，村民听说煤矿要恢复施工，石槽河大村子村及附近几个自然村的村民陆续聚集到煤矿工地，“他们要施工，我们不让。”方大妈回忆，当天在场的部分村民为阻止煤矿开工，“站在施工车辆前”。双方一直僵持到中午12点左右，部分村民回家吃午饭，留在现场的群众与煤矿企业员工随后发生冲突。二、陆良“826”事件的妥善处理与以“群众诉求为中心”的处突新机制的探索陆良“826”群体性事件是云南继孟连“719”群体性事件之后发生的有一次较大规模的群体性冲突事件，引起社会各界强烈反响和云南省地方政府的高度重视。一套被称为“多部门联动的快速协调解决机制”开始启动，电力、水利、农业、教育等部门的主要负责人在村子里现场办公，承诺将尽快解决村民们提出的大多数问题。当地村民提出7个方面的诉求，已有6个获得圆满解决，应当说陆良县826事件得到了妥善应对和处理。能否以陆良826事件为起点，在云南省探索建立以群众诉求为中心的处理突发公共事件和群体性事件的新机制？全程参与指导陆良8.26事件处置工作的云南省委宣传部副部长伍皓认为，提高维护稳定、化解矛盾纠纷、妥善处理群体性事件的能力，提高同媒体打交道的能力，已成为摆在各级领导干部面前的时代课题。建立和完善“以群众诉求为中心”的处突新机制，是执政理念的新转变。他说，党的十七大明确提出，要“健全党委政府主导的维护群众权益机制”，但如何真正在重大突发公共事件和群体性事件的应对和处理中切实维护群众权益，各地还鲜有实践。“维护群众权益机制”不能只写在中央文件上，在云南省委、省政府领导下，云南各地将会有更多的新鲜探索和尝试。陆良事件发生后，在省委、省政府和政法、信访、宣传等有关部门的指导下，陆良县委、县政府积极探索和实践“以群众诉求为中心”的处突新机制。第一、是多渠道征询群众诉求。工作组一改过去突发事件发生后，习惯性地把追查“聚众闹事”原因和责任、深挖“幕后指使者”当作工作重心的传统做法，而是把摸准、摸全群众诉求摆到首要位置。工作组深入村寨走访村民，进村入户听取群众意见；宣传部门也动员媒体通过采访调查等方式搜集群众诉求，并把网络当成征集研判群众意见表达的新平台。经过广泛征询、深入研究和认真梳理，工作组共归纳出村民群众7个方面较有共性的诉求。第二、是建立多部门联动的群众诉求协调解决机制。在摸清群众主要诉求的基础上，工作组确立以解决问题、化解矛盾、理顺情绪为根本目标的新理念，针对群众诉求，县委、政府组织相关部门现场办公，特事特办，逐一落实，对群众合理的诉求急办、快办、催办、限时办。截至目前，群众提出的6个方面的合理诉求已全部办结：积极协调电力部门，争取加大电网改造力度，解决群众用电难、用电贵的问题；由县水利部门加大项目争取力度，规划好、实施好当地的人畜饮水工程，有效解决群众吃水难的问题；县发改部门加大异地搬迁项目的推进力度，确保高起点、高标准、高质量完成两个自然村群众的异地搬迁工作；由农业局牵头，对历史遗留问题的村组财务开展审计，并对征占地补偿情况进行公开，接受群众监督；由县教育局牵头，督促企业、施工方确保质量，加快进度，尽快完成学校新建，在煤矿开采前投入使用；由县经济局牵头，及时与活水乡、项目业主、村委会进行沟通协商，尽快建立一套煤矿开采利益共享机制，有效实现项目业主、村集体经济、当地群众三方共同发展的目标，确保各方利益得到有效保证，并及时纠正企业护矿队工作作风粗暴问题。第三、是对群众不合理诉求也不遮不掩，勇于正面回应，以最大的坦诚争取多数群众的理解。针对群众要求每人每月补偿600元生活补助和每株庄稼5元赔偿的诉求，工作组在认真调查研究后认为不符合相关政策，且如果满足这一诉求，企业只有死路一条，保护投资者利益也是政府义不容辞责任，因此此诉求为不合理诉求。对此，工作组也不回避矛盾，迅速形成书面答复意见，并通过召开党员干部会议、群众代表会议等一系列座谈会、情况说明会，给群众以明确的答复，勇于与群众面对面。尽管仍有不尽如人意之处，但多数村民群众表示，这一次党委政府对大家的要求解决得还算公平、到位。 三、“以群众诉求为中心”是第一执政能力构建“以群众诉求为中心”的处突机制在一定程度反映了执政理念的回归，重申了“立党为公、执政为民”的宗旨。党和政府应始终保持同人民群众的密切联系，不断赢得老百姓的支持和拥护，是第一也是最大执政能力。这就要求党和政府更加注重解决民生问题，尤其在错综复杂的利益关系中，更要准确地把握和坚持人民群众的根本利益，把最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。人民的根本利益是一个总体性概念，是政治、经济、文化等各种利益的复合体。“以群众诉求为中心”的处突新机制，就是要建立和谐共享利益调处机制，即各社会主体在政府的主导和调控下，通过一定的组织和形式，为社会主体提供表达和实现利益诉求的机会和条件，使利益关系通过协调更加合理、公平。建立“以群众诉求为中心”处突新机制，不仅要求执政党加强“执政为民”的宗旨和理念外，更需要在利益调处时提供切实可行的制度保障，才能使群众的诉求真正落到实处。制度保障才是处置群体性冲突事件最有力、最稳定、最长效的机制。第一、承认群众利益正当性是“以群众诉求为中心”处突新机制的关键所在。“群众诉求”具体来讲就是指群众的“利益诉求”。 利益诉求就是利益主体在利益受到损害或者发生冲突之后，向各级公共权力机构或人员表达利益的愿望和要求，以使利益得到维护和保证的行为和过程。由此可见，利益诉求机制是在承认个体或群体正当利益的基础上，允许社会成员通过正常合法的渠道和方式表达自己的利益的机制。任何社会都存在利益冲突和矛盾，它是一种正常的社会现象。在社会转型过程中利益冲突和矛盾显得更加剧烈和突出。利益多种多样，根据利益主体的层次不同，可以把利益划分为个人利益和群体利益；根据利益内容的不同，可以将利益划分为物质利益和精神利益。当前物质利益矛盾、不均衡是我国社会在经济发展过程中的主要矛盾和问题。我国当前社会处于快速转型时期，经济体制转轨和社会结构转型相互交织，阶层分化趋势加剧，原有的利益关系均衡被打破，在利益多元化的格局中利益关系日益明显化、复杂化。由于人们获取物质利益的机会和条件存在着较大的差异，部分利益群体在分享社会发展成果的同时，却通过各种途径把社会发展的代价转嫁给普通民众和社会弱势群体，分配秩序产生了重大阶段性偏差，构成了社会矛盾、社会冲突、社会危机的基础，成为导致现阶段我国群体性事件频发的根本原因。利益矛盾和冲突是群体性事件发生的社会基础。在群体性事件中，群众所关注的大多都是一些与他们自己的切身利益息息相关的具体利益问题，如工资福利等基本生活费、农民负担过重、征地搬迁、争矿林水草场土地、民间纠纷等问题。从“孟连事件”到“陆良事件”，都是因开发企业与当地村民因利益纷争而引起。“孟连事件”是胶农与企业在利益差距而引发，“陆良事件”也是煤矿与当地居民的利益谈判出了问题。应当说两事件当事人所表达的都是与自身密切关联的正当利益。因此，在处置群体性事件过程，认真甄别是“正常的利益纷争”还是“恶意闹事”，从而根据事件性质的不同采取不同的处置方法。“陆良事件”发生后仅两天，中共云南省委宣传部于8月28日发出紧急通知，要求新闻媒体在报道中不能给上访群众随意贴“刁民”、“恶势力”、“不明真相”、“别有用心”、“一小撮”等标签。这一举措正是构建“以群众诉求为中心”处突新机制的拐点所在，承认群众利益正当性是处突新机制的基础。第二、建立有效的利益表达机制。利益诉求机制，也就是利益表达机制、问题反映机制。其实质是，社会各阶层能否将自己的要求、愿望反映到决策层；社会是否有畅通的渠道表达民意、反映问题。从社会管理者视角来看，利益表达的过程实际上就是利益主体向政府、执政党表达自己的利益诉求，政府和执政党在政府政策层面上对各类利益进行协调、综合和高度整合，使分散的特殊利益整合为社会整体利益的一种行为过程。有效的利益表达机制有助于培养民众对政府的服从、忠诚与合作，取得他们对政治系统运行的支持和配合利益表达是政府、执政党获得支持的主要源泉，它的实现程度关系到政治系统的稳定和存在。一般来说决策者的科学决策水平是和决策的民主化程度紧密联系的，决策的民主化程度越高，决策者科学决策水平就越高。决策者的决策水平越高，对社会利益的整合度就越强。因此有效的利益表达机制，不仅有利于维护社会的稳定、推动政治文明建设，还有利于提高决策者的科学决策水平和社会利益的整合能力。利益表达渠道是利益主体向公共权力机构或其他社会组织表达自身利益的途径和中介物。主要有两种途径：一是公开舆论表达，二是利益组织化表达。公开舆论表达主要是指通过电视、网络、报纸等各种传播媒介表达利益的一种渠道。随着民主化进程的加快发展，越来越多的人希望通过公开舆论表达来表达自身的诉求，以期给社会造成强大压力，从而达到解决利益冲突的目的。而利益组织化又可以分为国家正式组织和社团组织。前者主要是通过人民代表大会、司法机关、政治协商会议及信访机构等正式机制和途径表达利益。而正式组织在群众利益表达的实践运行中不畅通，表现的不尽如人意，导致利益主体不愿意选择正式组织解决利益冲突。而现阶段的社团组织由于自身的组织程度低，自发性和依附性的特征导致其在利益表达方面软弱无力，很难达到预期效果。由此造成了国家与社会之间真空地带。如“陆良事件”当事人寻求自力解决方式，而“孟连事件”中，冲突当事人不但不寻求国家正式组织，反而寻求社会闲散人员解决纠纷即是一个很好的例证。建立有效的社会利益表达机制，就要扩宽和疏通利益表达的渠道。利益表达渠道越宽畅，利益表达的信息传递和处理就越及时。因此，在公开舆论表达的基础上，除了加强国家正式组织的功能外，如完善人民调解制度，强化信访工作，开辟多种形式的协调对话，建立减压机制。同时还必须调动与利用社会力量，大力加强社团中介组织的建设。有效的社团中介组织具有社会安全阀的作用和功能，美国社会学家刘易斯科塞在社会冲突的功能一书中提出社会安全阀的概念，是指为了防止意外社会事件发生而建立的某种可以确保社会安全的装置和有意实施的安全措施。安全阀机制可以使社会不满情绪得到发泄，从而维护整个社会的稳定和团结。是各社会组织利益的中转站。一方面为各社会主体交流感受、表达利益、发泄情绪提供机会和渠道，缓解不满情绪，避免社会矛盾和冲突过度压抑、聚集和总爆发。另一方面社会中介组织也能将各社会组织利益冲突和矛盾及时传达给各相关政府职能部门，政府能够全面、及时快速地作出决策。社会中介组织的传导和沟通，使之能够发挥理顺关系、处理矛盾、保障社会安全运行的积极作用，是“以群众诉求为中心”的处突新机制的重要环节。第三、建立可行的利益协调、补偿机制。在政府各级组织的主导，建立相应的利益补偿机制，在区分事件的受益者和受损者的基础上，根据利益冲突的可协调性、可恢复性和可承受性，对利益受损者进行补偿和安抚。群体性事件的当事人之所以选择群体性的极端的方式解决问题，是因为利益受损的程度往往大于承担的成本，利益受损者希望通过这种方式能够获得利益补偿。因此，建立相应的利益、协调补偿机制有利于防止事件的发生和事件的处理。当然利益、协调补偿机制必须在法制化的框架内运行，否则就会形成利益主体以极端手段实现合法目的恶性循环状态。利益协调、补偿机制由事