对我国开征社会保障税的试探性研究.doc

摘要 在社会保障制度安排中，充足而必要的社会保障资金是社会保障制度顺畅运行的财政保证，因此选择合理有效的社会保障资金筹集方式，不仅是社会保障财政制度安排的核心环节，更是社会保障制度体系建设必须解决的重大问题。为此，学习和借鉴世界上的现行做法，对于我国将要开征的社会保障税具有重要的理论与实践意义。本文运用社会保障筹资的一般理论与税收原理，采用“理论分析对比分析比较借鉴政策建议”的主线对社会保障税进行分析，为我国社会保障税的开征提供一定的思路。本文对社会保障的重要筹资模式社会保障税进行了研究。从国外三个发达国家（德国、美国、英国）与四个发展中国家（巴西、智利、埃及、印度尼西亚）入手，着重分析社会保障税在各国的实践过程，通过分析归纳出国外社会保障税开征所具备的条件，社会保障税实践的经验及其教训，并结合我国社会保障制度发展的现实，借鉴国外的相关经验，对我国开征社会保障税的方案进行了探索，设想构建了社会保障税的基本框架；同时，为我国开征社会保障税提出了相关配套政策建议。关键词: 社会保障税 社会保障费 社会保障支出 社会保障财政制度目 录1.选题的背景及意义.1（1.1）选题的背景.1（1.2）选题的意义.1（1.2.1）理论意义.1（1.2.2）现实意义.22. 国内外研究现状综述.32.1 国外社会保障税的研究综述.3（2.1.1）关于社会保障税在税收体系中地位、功能的研究.3（2.1.2）关于社会保障税收模式的研究.3（2.1.3）关于社会保障财政制度安排的研究.3（2.1.4）关于完善社会保障税制的研究.4（2.1.5）关于社会保障筹资模式与社会保障财政制度安排的适应性研究.52.2 国内社会保障税的研究综述.5（2.2.1）关于我国社会保障基金收支模式问题的研究.5（2.2.2）关于社会保障税费争论的研究综述.6（2.2.3）关于社会保障税征收管理方面的研究62.3 简要的评价.73.社会保障税的理论分析7（3.1）社会保障税的内涵.7（3.2）社会保障税的特征.8（3.2.1）专用性8（3.2.2）累退性8（3.2.3）有偿性9（3.2.4）再分配性.9（3.3）社会保障税的起源与发展9（3.3.1）社会保障税的起源.9（3.3.2）社会保障税的发展.10（3.4）社会保障税的理论基础.10（3.4.1）德国新历史学派11（3.4.2）福利经济学说.11（3.4.3）凯恩斯主义.11（3.4.4）贝弗里奇思想及其模式.12（3.5）社会保障税的作用.12（3.5.1）保证社会保障制度的资金来源12（3.5.2）保证社会稳定的安全网.12（3.5.3）经济运行的“调节器”.134.我国社会保障制度现状及存在的问题.13（4.1）我国社会保障制度的变迁.13（4.2）我国社会保障制度存在的问题.14（4.2.1）社会保障缴费率过高.14（4.2.2）社会保障覆盖面窄，保险费负担不统一15（4.2.3）社保资金的筹措缺少法律依据，随意性较强.15（4.2.4）社保资金管理政出多门.15（4.2.5）社保资金使用混乱，难以保值增值.16（4.2.6）征缴模式不统一，效率较低16（4.3）社会保障税与社会保障费相比的优势.16（4.3.1）开征社会保障税可以克服社会保障费筹资的弊端.16（4.3.2）开征社会保障税是完善我国财税体制的必然要求.17（4.3.3）开征社会保障税有利于公共财政职能的发挥.17（4.3.4）社会保障税的开征符合社会保险公共产品的特征.185.国外社会保障税的实践.18（5.1）发达国家的社会保障税.18（5.1.1）德国的社会保障税体系.18（5.1.2）美国的社会保障税体系.20（5.1.3）英国的社会保障税体系.22（5.2）发展中国家的社会保障税.23（5.2.1）巴西的社会保障税体系.23（5.2.2）智利的社会保障税体系.24（5.2.3）埃及的社会保障税体系.24（5.2.4）印度尼西亚的社会保障税体系.256.国外社会保障税的比较与启示.25(6.1) 国外社会保障税的比较分析.26(6.1.1) 社会保障税的设置模式26（6.1.2）项目型社会保障税的模式.26(6.1.3)对象型社会保障税的模式.26(61.4)混合型社会保障税的模式.26(6.2)社会保障税与社会保障支出的对应关系27(6.2.1)社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式.27(6.2.2) 社会保障税占社会保障支出比重较大的筹资模式.28(6.2.3)一般税收占社会保障支出较大比重的筹资模式28(6.3)国外社会保障税对我国的启示28(6.3.1) 国外社会保障税建设的基本经验.28(6.3.2) 国外社会保障税的建设教训.29(6.4)小结.307.中国开征社会保障税的必要性与可行性分析.30（7.1）开征社会保障税的必要性分析30（7.1.1）是完善我国社会保障制度的必然要求.31（7.1.2）是未来我国人口结构及社会稳定的必然要求.32（7.2）开征社会保障税的可行性分析34（7.2.1）开征社会保障税已经具备成熟的社会经济基础及环境.34（7.2.2）开征社会保障税已经具备比较充足的税源基础34（7.2.3）开征社会保障税已经具备征管基础35（7.2.4）开征社会保障税的法律保障制度正在逐步完善358.中国开征社会保障税的总体构想.35(8.1) 社会保障税的设计原则35(8.1.1)税负合理原则35(8.1.2)国家、单位和个人三者共同负担原则36(8.1.3)公平和效率原则.36(8.1.4)专款专用原则36(8.1.5)负担与受益相对应原则.36(8.2)社会保障税制设计具体方案.36(8.2.1)纳税人.36(8.2.2)课税对象37(8.2.3)税目.38(8.2.4)税率38(8.2.5)征收管理.40(8.3)配套政策.41(8.3.1)法律制度配套改革.41(8.3.2)明确相关职能部门的事权.41(8.3.3)社会保险配套改革42(8.3.4)财政制度配套改革42(8.3.5)相关税制及税收法制的改革与完善43(8.3.6)渐进式推进中国社会保障税的开征工作.441.选题背景及意义(1.1)选题的背景社会保障制度在国家政治、经济、社会生活中其有举足轻重的作用，它是社会的“稳定器”、经济运行的“减震器”、实现社会公平的“调节器”。完善的社会保障制度始终是我国政府孜孜以求的经济社会发展目标和施政的主要任务之一。胡锦涛总书记在十七大报告中提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。社会保障是社会安定的重要保证，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。这就对我国的社会保障事业的建设提出了更高的要求。社会保障制度得以正常运行的首要前提是要有充裕的资金，没有资金保障的社会保障制度无异于空中阁楼。而从目前的实际情况来看，我国已进入老龄化社会高峰期，退休职工数量剧增，我国面临着巨大的社会保障资金需求，我国现行的社会保障筹资机制已远远不能适应社会发展需求。如何通过有力的筹资手段及时足额地筹集到社会保障资金，可以说已成为我国社会保障制度得以运行的关键。社会保障税是世界上许多国家社会保障制度实践已证明了的有效的社会保障筹资手段，开征社会保障税己经成为当今世界各国的通行做法，在发达国家，社会保障税收入占税收总额的比重普遍上升。在美国和欧洲的一些国家，如法国、德国，以及亚洲的日本等国，社会保障税的收入已经超过了个人所得税。在部分发展中国家如巴西、印度尼西亚，因为其社会保障制度较完善，社会保障税也迅速发展。在 2010 年的博鳌亚洲论坛上，全国社保基金理事会理事长戴相龙表示，社会保障税早晚要征收，宜早不宜迟。2010 年 4 月，财政部部长谢旭人在媒体上发表署名文章坚定不移深化财税体制改革，一文中也提到，“完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相结合，研究开征社会保障税”。本文就是在这一背景下，以社会保障税研究为题，分析我国开征社会保障税的必要性及可行性，比较借鉴国外开征社会保障税的经验。探讨我国开征社会保障税将面临的困难及指导思想，并在尊重我国实际情况的前提下，提出我国社会保障税制的基本构想。(1.2)选题的意义由于社会保障税是社会保障制度的产物，而通过开征社会保障税又为实行社会保障制度提供了稳定、可靠的资金来源，从而能够更好的促进社会保障制度的巩固、发展和完善。具体来说选择对社会保障税进行研究有如下的意义：（1.2.1）理论意义自 20 世纪 90 年代初开始，我国理论界就掀起了一股研究社会保障税的热潮。但自研究开始围绕社会保障缴款的税费之争就十分激烈，且至今未停息。而理论上的混乱也给政府部门的决策带来了严重的负面影响。本选题就是在社会保险法即将实施这样的前提下，对社会保障税开征的必要性、可行性等问题进行了深入研究。并且客观的分析了目前我国开征社会保障税将面临的一些问题。希望能为我国社会保障税税制设计提供一定的理论依据。（1.2.2）现实意义社会保障税的开征能促进社会保障体系进一步完善，有助于增强居民的收入预期，提高居民的边际消费倾向，从而促进经济增长。据中国国家统计局新闻发言人盛来运透露，2008 年中国居民消费率为 35.3%，而美国居民消费率在70%以上，印度也有 54.7%。相较于发达国家和其他发展中国家，中国居民消费率偏低，扩大居民消费尚有较大空间。尽管引起消费不足的因素很多，但其中一个重要的原因是，在没有完善的社会保障制度的情况下，对未来预期的不确定导致了消费压缩而储蓄增加。开征社会保障税，以法律形式规范社会保障制度，建立全方位的社会保障体系，人们就不必通过大量储蓄现金来防范未来的各种风险，而有可能更多的进行即期消费，这对于刺激消费，促进经济增长具有重要作用。同时，社会保障津贴主要是支付给低收入者，相应地，其中的大部分支付可立即被用于购买消费品，因而在刺激消费需求方面的效果将更加显著。社会保障税的“普遍纳税，共同负担”原则，有利于减轻企业负担，减轻企业在转换经营机制过程中的机会成本和不安的因素，有利于现代企业制度的建立。从国外的经验可以知道，实行缴费制和强制储蓄制的国家的缴费率要远远高于实行缴税制的国家的社会保障税税率。美国和英国的社会保障税税率的综合水平在 20%左右，法国和德国的社会保险费率都在 40%以上，新加坡的公积金加纳比例高达 40%。由此可见，开征社会保障税后可以适度调低我国过高的社会保障费率。社会保障税对收入的再分配作用有利于为经济增长创造长期稳定的社会环境。改革开放以来，我国在经济增长的同时，贫富差距逐步拉大，来自国家统计局的数据显示，自 2000 年以来，我国的基尼系数已越过 0.4 的警戒线，并逐年上升，2006 年升至 0.49。通过开征社会保障税可以在高收入者与低收入者之间进行“横向”和“纵向”收入再分配，从而有助于改善社会成员之间的最终收入分配状况。特别是在目前我国失业及养老问题日益严峻的情况下，社会保障税的一部分可以用来解决失业和丧失工作能力后的人员的生活补助，使失业和退休人员可以满足最低的生活需求，从而有利于缓解当前的失业及养老问题，缓和社会矛盾，有利于我国社会主义和谐社会建设，并使经济增长获得长期良好的社会环境。开征社会保障税有利于在全国范围内形成统一的劳动力市场。当前，我国个人的社会保障权益与个人身份与等级密切相关，并因身份与等级的差异而形成了一种不平等的社会保障格局，它直接损害着社会保障的公平与公正，阻碍着统一的劳动力市场的形成。社会保障税的开征，可以打破地区、部门间的条块分割，消除国有单位职工与非国有单位职工、城市户口职工与农村户口职工、机关事业单位职工与企业职工的等级差异，解除人们的后顾之忧，进一步体现社会保障的公平公正，促进全国统一的劳动市场的形成。开征社会保障税有利于对社会保障基金实行收支两条线预算管理，增强社会保障基金的安全性。在现行社会保障制度下，我国社会保障基金的收支由基金管理单位一手操办，社会保障经办机构集社会保障缴费的收、支、管、用与政策制定于一体。因缺乏对社会保障基金运行管理的必要约束和监督，容易出现“内部控制”问题，征收漏洞和资金挪用浪费现象很难避免。开征社会保障税，由税务机关统一负责社会保障基金的筹集，并将筹集到的资金纳入财政预算管理；财政部门负责监督社会保障基金的监管；社会保障部门负责社会保障资金的使用。形成社会保障税的征收、管理、发放相互分离，相互制约机制，从而可以大大增强社会保障基金的安全性。2.国内外研究现状综述(2.1)国外社会保障税的研究综述(2.1.1)关于社会保障税在税收体系中地位、功能的研究 据统计，世界上已经有 170 多个国家开征了社会保障税。研究表明，随着社会保障制度的发展与完善，社会保障税在税收体系中占据着越来越重要的地位，社会保障税成为许多国家的第一大税种，成为影响税制结构变化的重要因素1。根据国际货币基金组织政府统计年鉴的统计显示，目前，在德国、法国、瑞士、丹麦、瑞典、奥地利、挪威、西班牙等国家，社会保障税已经成为头号税种；在社会保障制度比较完善、发展较快的部分发展中国家，社会保障税也迅速崛起，例如南美洲的巴西和阿根廷，社会保障税同样成为本国的第一大税种2。(2.1.2)关于社会保障税的税收模式的研究 在国外社会保障税收制度的实践中，泽维尔萨拉马丁（Xavier Sala-i-Martin，1995）比较研究了 139 个国家的公共养老保险体系之后发现，绝大部分的养老保险资金是通过收入税或者工薪税的形式收缴。所收税的贡献者有雇主、雇员、或者二者共同缴纳，缴纳比例在各个国家的是不尽相同的3。依据承保对象和承保项目设置的不同方式，社会保障税可分成三种不同形式：一是按承保项目而分类设置的项目型社会保障税，以瑞典、德国为代表；二是按承保对象分类设置的对象型社会保障税，以英国为代表；三是这两者相互结合而设置的混合型社会保障税，以美国为代表4。这三种税收模式各有利弊5。一些学者考察了各种模式的实际运行，并在实证分析的基础上，对社会保障税收制度与社会保障制度模式之间的内在联系进行了探讨，指出社会保障税收模式的具体形态是取决于一国的社会保障制度对社会保障筹资方式的选择和取向，这说明社会保障税是为筹集社会保障资金而征收的专门目的税，其产生的直接原因在于社会保障制度运行的需要。(2.1.3)关于社会保障财政制度安排的研究 研究表明，社会保障财政安排主要有三种：现收现付制、完全积累制、部分积累制。 现收现付制，是指以支定收，根据一定时期内（通常以 1 年为期）收支平衡的原则筹集资金，即本期的养老保障收入仅仅用来支付本期的需求。其特点是社会保障计划实施初期费率较低，随着受保人年龄结构的变化逐步提高，需要经常调整。现收现付制的优点在于计算方法简便易行；每年可以根据社会保障费用的需求，及时调整缴费比例，保持当年社会保障社会基金的收支平衡。该模式的缺点在于没有把劳动者劳动时应该积累的部分积累起来，却把这部分积累留给下一代人承担，容易造成两代人之间的矛盾；经常需要调整，工作量加大，很难迎接人口老龄化的挑战；在被保险人的权利义务关系上缺乏长期规划，提存的保险金不能生息增值，不利于社会保障事业的稳定与发展6。 完全积累制也称完全基金制，是养老者在退休前自我积累养老基金。根据较长时期收支总平衡的原则确定费率，即在预测未来时期养老保障支出需求的基础上确定一个可保证在养老期内收支平衡的总平均费率预先进行积累的一个方式，并将这个费率分摊到被保障对象的整个投保期。其特点是初期收费高，筹资效果明显，在较长时期内收费率相对保持稳定。在计划实施的初期，社会保障收入会大于支出，盈余部分将形成储备基金，用以弥补今后年度收支的差额，该部分基金需要产生较高的收益而用于投资保值增值。完全积累制的优点在于具有很强的储蓄功能，使社会保障具有稳定的经济保证；基金金额的增减建立在科学预算的基础之上，通过确定适当的收费率实现，能够防止人口老龄化给政府和企业带来沉重的负担，不存在支付危机与代际之间转嫁负担的问题7。 部分积累制也称部分基金制，是一种把近期横向收支平衡原则与远期纵向收支平衡原则结合起来的筹资方式。该模式体现出在满足现实一定支出需要的前提下，留出一定的储备用以未来支出的需要，筹资方式确定后几年不变，过几年才调整一次。收大于支的部分形成一定数量的基金，通过长期投资取得保值增值。其特点是初期的费率高于现收现付制下的费率，而低于完全积累制，相对比较稳定，力度适中，有易于筹资对象接受，又可以在某种程度上满足社会保障支出的需求。但是也存在不足之处，即如何确定合理的收费率，以及筹集的资金在满足现时需要之后，究竟留出多少储备才可以适应未来的需求8。 社会保障资金筹集模式的选择不仅仅取决于筹资模式的本身，更重要的是不同的筹资方式所带来的社会经济影响不同。艾伦（Aaron，1966）认为，人口增长率与实际工资增长率之和如果大于市场利率，现收现付下的筹资方式将会产生一个代际的帕累托最优分配9。萨缪尔森（1958）指出，现收现付制从不为满足未来的受益支付而积累，这样一种代际转移需要一个强制的公共养老保险计划来支持10。盖尔（Gale，1973）认为，政府可以通过一个充足的债务政策来实现代际之间的收入再分配。现收现付制筹资公共养老保险等价于债务筹资的公共转移体系。然而，Spreemann（1984）利用一个无限的世代交叠模型所得出的结论是：如果时间是无限的，在自由变化的缴费率下，除非人口增长率和实际工资增长率之和永远小于利率（在 Spreemann 的模型中是外生变量），否则，现收现付制就总能够在代际之间进行帕累托有效配置。而对基金制来说，在将来某个时期，“艾伦条件”都不会得到满足时，它才会使帕累托有效，否则，无论“艾伦条件”能否得到满足，基金制不可能达到帕累托有效改进11。原因很简单，现在这一代没有义务为将来的各代养老金积存财富。Homburg（1988）认为，在任何有限的时间内，全额基金制都是有效的。如果时间无限延续，现收现付制筹资总是代际有效的。当且仅当存在一个时期，这个时期之后“Aaron”条件不再成立，完全积累制（全额基金制）才是有效的12。同时，Feldstein（1974），Munnell（1976），Kotlikoff（1979）等的研究也指出，现收现付制有可能会减少个人储蓄，这称为社会保障的“挤出效应”；世界银行（1997）的研究显示，完全积累制有助于增加私人储蓄。(2.1.4)关于完善社会保障税制的研究随着老龄化时代的到来，各个国家社会保障体制面临着越来越严重的财政危机，如何改革社会保障制度中不合理的部分，例如保障标准的确定、筹资方式的选择与改革、保障责任界定等，成为国外社会保障税研究学者的主要课题。目前的研究对社会保障的改革选择有三种路径：一是增加工薪税或者收入税以应对不断增加的支出负担13；二是合理管理社会保障信托基金，将其投资于股票或者一些收益率较高的项目，以获得较高收益14；三是强化个人责任，充实个人账户。在这些理论的指导下，各国社会保障税制度逐步得到了完善，也推进和深化了税收制度的发展15。(2.1.5)关于社会保障筹资模式与社会保障财政制度安排的适应性研究根据研究，社会保障财政制度模式不同，社会保险资金筹集的具体方式也存在差异性。一般来讲，进行现收现付制改革的国家多以专门税为主进行筹资；完全积累制下的个人账户基本以收缴社会保障费的方式而非税收方式进行筹资；综合性的社会保障筹资方式是上述两种的组合，既有以社会保障税作为筹集方式的，也有以缴费形式建立个人账户的筹资方式，具体的运作方式在各国又有一定的差异性16。(2.2)国内社会保障税的研究综述(2.2.1)关于我国社会保障基金收支模式问题的研究 刘燕斌（2000）认为，随着我国人口老龄化高峰的到来，大量退休人员需要领取养老金，医疗费用也会明显增加，这些对社会保障资金的筹集都提出了巨大的挑战。他认为，从长远来看，养老保险应该从现收现付制稳步过渡到部分积累制，建立能够抵御人口老龄化高峰的支付体系，为社会长期稳定提供支撑条件。由于随着人口老龄化的发展，人们保障要求日益提高，给付需求日益增长，如果在制度建立初期就采用现收现付制，就会造成负担的不公平、筹资困难等诸多难以克服的问题，使整个体制处于被动的困境之中。 然而实际问题不是转变筹资方式就能理清的，付伯颖、齐海鹏（1997）就提出，单一的财政制度安排也难以适应我国目前社会二元结构与地区经济发展不平衡的客观要求。我国社会保障财政制度与应当根据社会保障项目支付期限长短的特点，将社会保障项目划分为长期社会保障计划与短期社会保障计划两大类别，同时，实行三种筹资模式的复合筹资方式。贾康认为，对于我国养老保险隐性债务的消除，倘若通过提高缴费的方式就会形成对财政收入的排挤；如果通过增加财政补助的方式，就会形成对其他财政支出的排挤，因此提高养老保险补助占财政支出的比重是市场经济条件下政府消除养老保险隐性债务的重要途径17。失业保险则适合实行现收现付制，这不仅是国际上多数国家的通行做法，同时是失业保险对象、目的和期限的特殊性决定的。失业保险基金主要用于给付短期待遇，其基金待遇规模同失业人数的变化紧密相关。医疗保险与生育保险也属于短期支付项目，由于二者风险因素的不可预测性，发生支付的时期和支付规模的变化有很大的随机性，适合实行现收现付制，以支定收，留有储备。工伤保险按照企业工伤频率的高低实行浮动费率和差别费率，现收现付式。对于农村养老保险则实行完全积累制，基金以县为单位进行核算、管理、平衡。对于国家预算拨款的社会救济、社会福利、优抚安置也实行现收现付制。李绍光（1998）提出，现收现付制或者基金制中任何单独的一种制度安排都不能保证实现“黄金率”所需要的条件。(2.2.2)关于社会保障税费争论的研究综述 自20 世纪 80 年代中期开始我国学术界关注于社会保障基金筹资方式的研究。崔光营（2001）支出，社会保障基金的征收形式由收费改革征税不仅仅是简单形式的转换，对整个经济生活都是一个巨大的利好消息。社会保障税是一种典型的良种税，最能体现税收取之于民而用之于民的本质。随着社会保障制度不断完善，社会保障费改税成为理论界争论的焦点，诸多学者发表了自己的见解。 第一种，反对将社会保障费改为社会保障税。郑功成教授(2000)认为社会保障费改税应当缓行，征税并不比缴费好。社会保障费改税并不一定能改变社会保障所面临的困难，其强制性不在于叫法而在于对社会保障基金筹集的立法，税费差别不是简单的筹资方式之分，而是涉及采取哪种模式的问题，要考虑社会保障制度模式、地区经济发展水平、国民经济发展状态、国家财政调控能力等对社会保障制度的制约。王选汇（2001）认为，考虑到纳税人的承受能力、国际社会保障制度改革的新趋向等，社会保障费改税应该“缓行”、“慎行”18。郑秉文（2007）认为，目前社会保障不宜费改税，因为费改税将切断当前社会保障缴费与未来待遇之间的联系，同时，社会保障费改税不符合目前制度环境。由于我国实行的统账结合制度，社会统筹部分可以改成税，但是个人账户部分则不能由费改为税；但是如果将社会保障缴款一分为二，这个制度就变得认为复杂，制度将变得“弹性”不足，未来改革的空间也荡然无存，并且费改税不符合当前社会经济发展水平，也无助于解决当前我国社会保障制度实践中存在的许多问题19。 第二种，支持开征社会保障税。贾康(2001)认为，无论是缴费还是征税，都是为现代社会保障制度的建立和运作筹集一定的专用资金，都是为了满足劳动力的再生产而进行的再生产而进行的一项扣除。它为全体劳动者建立起一个基本的社会保障网，使劳动者在任何情况下，能保证基本生活，体现社会的互济性，“人人自我保障，社会为人人保障”。庞凤喜（2007）认为，社会保障缴款无论称“费”或者“税”，其本质都是税收。许暘（2008）认为，当前我国社会保障资金存在许多问题：我国尚未建立稳定的财政投入机制，社会保障基金预算制度有待进一步完善，各级政府之间及同级之间社会保障财政责任模糊，社会保障统筹缴费问题严重，社会保障资金紧张等。开征社会保障税是解决上述问题的重要途径。改变社会保障收付模式，将现收现付制改变为部分积累制以至完全积累制，实行收支两条线管理，设立管理积累的个人账户，增大收益原则的透明度，确保资金筹集与运用管理的规范性、合理性、公正性问题20。龙卓舟（2008）认为，社会保障筹资注定要失败，社会保障缴款与税收一样具有偿还的非对应性特征，社会保障缴款采用税收形式并无不当之处，社会保障税是被世界各国现代社会保障实践证明了的最有效的社会保障筹资工具，我国财政支出压力决定了必须开征社会保障税。因此，中国应尽快开征社会保障税21。 第三种，社会保障资金筹集方式由费改为征税时机尚不成熟，但主张采取税、费并存方式，社会保障资金实行税式征收与管理22。目前我国人力资源和社会保障部也持这种观点。(2.2.3)关于社会保障税征收管理方面的研究 对于社会保障税的征收管理的研究，主要由以下三种观点：第一种认为，社会保障税是中央税，由国税部门征管（刘小兵，2001）。第二种认为，社会保障税属于地方税，按照属地原则列入地方税的体系，统一由税务部门征收（杨志荣等，1996；伍克胜，2003）。第三种认为，社会保障税收是中央税和地方共享税，但由国税机关负责征收。李传永、戴诗友（2001），张锐、程贤文（2008）等主张这种观点；另一部分学者也认为社会保障税是中央税和地方共享税，但由地税部门征收。邓大松（2000）等则认为社会保障税可作为中央与地方共享税，70%归地方财政，30%归中央财政。庞凤喜则认为，社会保障税作为具有一定收入分配功能和经济稳定功能的税种，原则上划归中央，同时，该税又属于受益税，因而可根据受益范围即该税种的具体受益内容分属中央和地方各级政府。例如，养老保险税收划归中央，其他归地方，从而使责权利一致起来，有助于社会保障工作真正落实到实处23。(2.3)简要的评价 社会保障税是社会保障资金一种重要的筹集方式。国外的相关研究更多地关注解决社会财政危机，应对人口老龄化高峰的措施。在其分析研究中，既有理论探讨，也有实证分析，分析中较多的采用数理推断方法进行论证。就国内的研究而言，大多数观点集中在现有筹资方式存在的问题，探讨现有筹资方式改革的可行性与必要性，通过社会保障费税之争，比较税费的利弊，提出税或者费的选择理由与具体设想。总体来说分为主税派、主费派、主税但缓征三种观点。 主税派主要是财政科学研究所一些专家为主，主要代表有贾康等。主费派是以郑秉文、郑功成教授为代表。劳动与社会保障部社会保障研究所所长何平认为即便采取税收方式筹资社会保障资金，也只能限于社会保障缴费中的统筹部分，例如养老金的统筹；个人账户属于资产形式，还是应采用缴费形式。 总体来说，主张在我国开征社会保障税，以税收形式筹资社会保障资金的观点占主导地位。此外，国内研究多数限于规范分析和现实考察，实证分析与数理运用比较少，所以本文分析是也仅限于以理论分析为主。3.社会保障税的理论分析(3.1)社会保障税的内涵 社会保障税，是随着社会保障制度形成而发展起来的。社会保障制度的实质是以国家或政府为主体，以法律为依据，以国民收入再分配为手段，来实现保障社会成员在面临社会经济风险时能维持其基本生活权益这一目标的一种社会经济制度。而社会保障制度顺利实施的前提是要有充足的资金，由此而产生了社会保障税。社会保障税 (Social Security Tax)，又称社会保险税，或称社会保障缴款 (Social Security Contributions), 24是为筹集特定社会保障资金而对一切发生工薪收入的雇主、雇员就其支付、取得的工资和薪金收入为课税对象征收的一种税。有些国家征收的薪给税 (Payroll Tax)与其十分相似。有的国家薪给税与社会保障税作为一个税种征收，前后两者性质相通;有的国家既征社会保障税，也征薪给税，两税的基本特征也较接近;也有的国家征收薪给税指的却是按工薪收入预提的个人所得税。欧洲国家，采用社会保障缴款形式征收社会保障税。虽然称之为社会保障缴款，但它与税却具有共同特征25。 虽然社会保障税的产生时间较晚，但在许多经济发达国家己经成为主力税种，并且社会保障税占税收总额的比重在不断攀升。根据OECD(经合组织)的税收政策和税务管理中心在2009年1月发布了2008年OECD与非OECD国家的税务管理:可比信息系列的报告:社会保障税己经成为许多OECD国家，特别是那些欧洲成员国的最大的政府税收收入来源，很多国家的社会保障税占GDP的百分比在10%以上，最高的法国达到了16.3%26。从发展势头来看，社会保障税的覆盖面还在扩大，征收率也在提高，很可能在不久的将来超过所得税或流转税，成为第一主力税种。社会保障税对社会稳定和经济发展起着“安全阀”的作用。通过征收社会保障税，政府可以为社会保险制度筹集充足的资金，对老年人、失业者、疾病患者和其他低收入阶层提供生活和医疗保障。同时社会保障税覆盖面的日益扩大，征收率逐步提高，使其在多国家的税制体系中，将越来越发挥主体税种的地位和作用。(3.2)社会保障税的特征社会保障税不仅具有一般税收的特征，即强制性、固定性的特征;而且社会保障税又具有其自身的以下特征:(3.2.1)专用性社会保障税的专用性特征表现在:社会保障税是专项税，资金来源和用途直接挂钩，税收入库后要按照不同的保障类别分别纳入各专项基金，专款专用。由于它的这一特征，社会保障税征集时必须在预算管理上实行单独账户专户管理，从而使社会保障基金不受政府财政预算状况恶化所造成的不利影响。而一般税收在征集时没有预定的使用方向，入库后要纳入政府预算，用于执行政府职能所需的各种经费开支。(3.2.2)累退性社会保障税具有累退性的特征。第一，社会保障税一般采用单一比例税率，不像个人所得税那样采取累进税率，随着收入的增加而提高适用的税率，所以不论是高收入者还是低收入者，其社会保障待遇差别不大。第二，社会保障税只对工资薪金所得中不超过某一最高应税额的部分按照比例课征，因而课征级别不可能很高。第三，没有宽免扣除，不考虑家庭人口的多寡和其他特殊的情况。第四，社会保障税的征税对象是工薪收入，所以工薪收入以外的利息、股息、租金、资本利得等不是社会保障税课征对象。通常情况下，对于高收入者而言，工薪收入只是个人收入的一部分，其越是富有，工薪收入占财富的比例越小。但对低收入者而言，社会保障税支出往往成为其一项重大开支。也就是说，高收入者缴纳的社会保障税占其收入的比例远小于低收入者。这是造成社会保障税具有很强的累退性的重要原因。同时，社会保障税与个人所得税的特定组合还可能导致“贫困陷阱”和“失业陷阱”27。所谓的“贫困陷阱”通常是指这样一种情况，处于贫困状态的个人、家庭、群体、区域等主体或单元由于贫困而不断地再生产出贫困，长期处于贫困的恶性循环中而不能自拔。一旦掉进这种“贫困陷阱”，要想从里边跳出来就不是一件容易的事情了。所谓的“叹失业陷阱”是指在社会保障税与个人所得税的共同作用下，某些低收入者事实上存在着一个很高的“失业时的实有收入”对“就业时的实有收入”的替代率，即失业者失业时净补助收入与其如果找到工作时的可能净收入之比率。就个人纳税来说，个人通过努力试图来增加自己的收入，但缴纳个人所得税和社会保障税后，实际收入额反而比不努力时的实际收入额少，即努力程度与实际收入之间是负相关的关系;同时，“贫困陷阱”的产生打击低收入者努力工作以挣得更多收入的积极性，培养了低收入者的惰性，增加了社会失业率，从而严重损害了社会保障制度的效率。(3.2.3)有偿性无偿性是税收特征的核心，而社会保障税却突破了这一特性，具有一定程度的有偿性。社会保障税的有偿性:即现在购买和未来拥有(或享受)社会保障之间的因果关系(当然，特殊情况除外:如客观情况致使现在没有能力购买，现在和未来也可以拥有社会保障)。对纳税人而言，只有在有收入的情况下缴纳社会保障税，将来才能在无收入时享受社会保障。虽然将来社会保障的受益值并不完全取决于纳税人缴纳的社会保障税金，而是根据纳税人具体情况和国家经济状况加以确定，但在形式上它却与纳税人实际缴纳的社会保障税税金有着一定的联系，即只有缴纳了社会保障税才能获得社会保障。(3.2.4)再分配性社会保障税还具有再分配性特征，并且在再次分配过程中，总偿还量呈扩大性。社会保障税的征收无论是采取了比例税率还是累进税率，工资较高的纳税者缴纳的税款要高于工资较低的纳税者缴纳的税款，但两者享受的社会保障待遇却不因其缴纳的多少而有差别，甚至在某些情况下，低收入者享受得更多，比如失业救济金的发放。所以说社会保障税具有再分配的性质。同时，由于这一代社会保障的拥有者所享受的保障是下一代社会保障拥有者所购买的，因此只要人口和经济呈增长趋势，那么这一代较多的就业人口所缴纳的社会保障总水平必然超过上一代(这一代的受益人口)就业人口所缴纳的社会保障总水平，就有可能使这一代的受益人口得到更好的保障，而且经济增长所带来的工资增长即使在社会保障税率不变的情况下，也会使这一代低收入者所得到的总福利远远超过他们当年工作时所缴纳的社会保障总水平27。从而使得社会保障对低收入者的偿还量以及总偿还量，呈现不断扩大的性质。(3.3)社会保障税的起源与发展（3.3.1）社会保障税的起源“社会保障”一词源于英文“social security”，原意是指“社会安全”，官方使原意是指“社会安全”，官方使用最早出自美国 1935年罗斯福总统颁布的历史上第一部综合性的社会保障法典 社会保障法。并在1941年的大西洋宪章和1944年第26届国际劳工大会发表费城宣言中都正式采纳，从此，“社会保障”为世界各国所普遍采用。在最广泛的意义上是国际劳工组织给出的定义是:社会通过一系列公共措施，为其社会成员提供保护，以防止因疾病、生育、工伤、失业、年老和死亡所导致的丧失收入或收入大幅度减少所引起的经济和社会灾难，并提供医疗和为有子女家庭实行补贴28。我国首次使用“社会保障”一词，并把社会保障作为一个包括多项具体项目的总概念，是在1986年的第六届全国人民代表大会第四次会议所通过的第七个五年计划中，此后，在1993年中共十四届三中全会关于建立社会主义市场经济若干问题的决定中，又将社会保障制度的确立作为我国社会主义市场经济体制的基本支柱之一。经过十多年的改革实践，又借鉴了国际上的大量经验，我国的社会保障理念逐步清晰，并形式了一个初步为大家认可的基本定义，那就是:社会保障是指国家和社会通过立法，采取强制性手段对国民收入进行再分配，并集中形成社会消费性共同基金，对由于年老、疾病、伤残、失业、死亡以及其他空难等的发生导致生活出现困难的社会成员，给予物质性社会援助，以保证共最低生活需要或基本生活需要的一系列有组织的措施、制度和事业29。社会保障税 (Social Security Tax )又称为社会保险税或社会保障缴款(Social Security Contribution), 是指为筹集社会保障资金所需的一种特定税收或税收形式的缴款。政府通过征收社会保障税的手段方式，为社会保险制度的运行筹集到充足的资金，对退休者、疾病患者、失业者以及其他低收入阶层提供生活和医疗保障。社会保障税为一个国家的社会稳定和经济发展中发挥着必不可少的重要性。有的国家把薪给税(Payroll Tax)与社会保障税是作为一个税种征收的，前者与后者性质相同。有的国家既征社会保障税，也征薪给税，两税的特征也基本相似。也有的国家把征收薪给税按工薪收入预提的个人所得税一起征收30。根据己开征社会保障税的世界各国来看，社会保障税主要是以薪金和工薪所得为课税对象，社会保障税也是当今世界各国所得课税体系中的一个重要组成部分，它的建立是随着社会保障制度的实施和发展而逐步形成的。社会保障税的征收率会随着其覆盖面的日益扩大，逐步提高，在许多国家的税制体系中，社会保障税将越来越发挥主体税种的地位和作用，甚至将有可能超过仅次于个人所得税的地位。社会保障税也将对国家的政治稳定、经济发展和社会生活产生更加深远的影响31。(3.3.2)社会保障税的发展社会保障税是与社会保障制度的建立和发展逐步完善起来的。社会保障制度创始于19世纪末的德国，自1889年，由德国斯麦政府最早提出并建立了社会保障税制度以后，英国于1908年，法国于1910年，瑞典于1913年，意大利于1919年相继地也开征了类似于社会保障税性质的费或基金32。 1935年，当时在罗斯福总统的领导和主持下，美国通过了历史上第一部社会保障法案 社会保障法。首次用立法的方式，以税收的形式筹集社会保障基金，定名为“薪给税” (Payroll Tax)，是为筹集老年和遗属保险基金而设置的。该法还特别强调，铁路公司员工退职税、联邦失业税、个体业主税也归于社会保障税之内。美国成功开征社会保障税，世界上其他国家纷纷效仿并得以迅速发展。截至2000年5月统计，全世界有172个国家实行社社会保障制度，其中有130多个，包括几乎所有发达国家以及巴西、阿根廷、埃及等发展中国家。俄罗斯、东欧国家原先社会保障制度基础较好，90年代政治经济转型后，一般都开征了社会保障税。目前，在美、英、法等西方发达国家，社会保障税己成为仅次于个人所得税的第二大税种，在巴西和阿根廷等发展中国家该税已经成为第一大税种。规范而有效的税收制度为各国社会保障制度的顺利实施提供了稳定的资金。社会保障税作为众多国家筹集社会保障资金的主要手段，己经成为当今世界各国所得课税体系中的一个重要组成