浙江省空间规划与重大项目选址辅助决策系统建设实践与.doc

浙江省空间规划与重大项目选址辅助决策系统建设实践与思考陈建国*陈建国，浙江省测绘与地理信息局局长。 摘 要：随着科学发展观的深入贯彻实施，测绘与地理信息及其技术在解决经济社会科学发展、空间规划合理布局、经济社会发展和人与自然和谐的统筹协调等方面的作用日益显现。本文以浙江省空间规划与重大项目选址辅助决策系统为例，介绍了系统平台的建设内容、功能和应用，并就如何拓展地理信息及其技术在空间规划中应用进行了探讨。关键词：地理信息技术 空间规划 辅助决策测绘与地理信息及其技术是解决经济社会可持续发展的科学工具，这是国际社会对测绘与地理信息及其技术在解决发展问题方面作用的基本概括。随着科学发展观的深入贯彻实施，测绘与地理信息及其技术在解决经济社会科学发展、空间规划合理布局、经济社会发展和人与自然和谐的统筹协调等方面的作用日益显现，并越来越大，人们对其作用的认识也在不断提高。一 科学发展观对空间规划布局提出了更高要求改革开放以来，中国经济社会发展取得了举世瞩目的成绩，我国的经济总量已经位于仅次于美国、日本的世界第三。但从总体上说，我们的发展方式没有摆脱过度依靠消耗资源和牺牲环境的状况，这种发展方式必将会带来日益突出的社会矛盾，是不可持续的。加快经济发展方式转变是我国发展的唯一出路。中央领导在关于加快经济发展方式转变的重要讲话中指出，国际金融危机冲击给我们的启示，表面是发展速度的冲击，实质上是发展方式的冲击，目前的经济增长方式确实不可持续。这次金融危机冲击对我们是一次难得的机遇，关键是我们能不能抓住机遇。经济结构调整是发展方式转变的根本举措，它包括需求结构、供给（产业）结构、要素投入结构和空间布局结构的调整。需求、供给、要素投入结构的调整都与空间布局结构调整密切相关。空间布局结构调整是经济结构调整的有效抓手，而要进行空间布局结构调整必须首先做好空间规划。为此，经济社会的科学发展对空间规划布局提出了更高的要求。国家历来重视规划的指导、引领和约束作用。新中国成立以来，国家已经制定了11个国民经济和社会发展规划（计划）和有关领域的中长期发展纲要，对我国的经济社会快速稳步发展起到了决定性作用。一定时期的发展规划总是受一定时期的发展指导思想所支配，但不可否认，它同样受到一定发展条件下的技术手段所制约，特别是区域规划、专项规划与总体规划在规划编制的技术层面上要做到空间布局上的衔接和统筹协调。过去的规划主要采用文本和图表形式，缺少空间分析和协调的手段，规划与规划之间、局部与总体之间在空间布局上容易产生互不衔接，“一女多嫁”的情况。进入新世纪以来，国家对规划工作更加重视。各级政府除了编制总体规划、区域发展规划外，政府各部门还编制了大量的专项规划。空间布局结构的调整对规划编制和协调提出了更高的要求。规划审批部门不可能在规定的审批时限内凭经验或通过规划与规划之间的比对来解决规划间的互相衔接和统筹协调问题。因此，利用有效的科学工具来进行规划编制和审批工作中的空间分析和协调，是做好空间规划的必要技术保障。二 地理信息及其技术是提高空间规划布局科学性的有效手段“十五”以来，浙江的测绘工作得到了快速发展。2000年，浙江省在全国率先颁布实施了省政府规章浙江省基础测绘管理办法，省、市、县三级开始将基础测绘列入同级政府的国民经济和社会发展计划，实施经费纳入同级财政预算，财政对基础测绘的投入逐年增加。与此同时，测绘工作发挥了保障服务全省经济社会发展的重要作用，为全省经济社会的快速发展作出了贡献。（一）地理信息及其技术在空间规划中的重要作用逐步成为政府有关部门的共识随着基础测绘工作的加强和基础地理信息资源的日益丰富，测绘工作服务经济社会发展和政府有关部门业务工作的能力也逐渐增强。浙江省测绘与地理信息局（下称“省测绘局”）抓住有利时机，一方面在继续做好基础测绘工作的同时，加快测绘基础设施建设，“浙江省基础测绘信息网上发布系统”和“浙江省省级基础地理信息系统”相继建成，进一步增强了保障服务能力；另一方面，政府部门间的地理信息资源共建共享工作逐步展开。2002年省政府批准成立了以省发改委牵头，省测绘局负责具体日常工作由15个政府部门组成的浙江省地理空间信息协调委员会及其办公室。省测绘局通过主动服务，沟通协调，与省政府有关部门签订地理信息资源共建共享协议，开展了共建共享工作。通过共建共享和项目合作，使政府有关部门进一步增加了对测绘与地理信息工作及其技术作用的了解。省发改委作为省地理空间信息协调委员会的牵头单位，在地理信息资源和空间信息基础设施建设，推进地理信息资源共建共享和开发利用方面发挥了重要作用。省发改委领导对利用地理信息及其技术解决空间规划协调的认识非常深刻，在与省测绘局领导会商沟通达成共识后，于2005年专门发文要求各地在编制“十一五”规划时，要积极运用地理信息及其技术，强化规划的空间指导和约束功能，提高规划编制和管理的科学性和有效性，并明确要求要充分利用当时在建的“浙江省省级基础地理信息系统”的数据库资源。省发改委还专门举办了由省、市、县三级发改部门负责规划编制工作同志参加的地理信息技术培训班，由省测绘局派出专家就利用地理信息及其技术编制空间规划进行技术讲座。为了提高空间规划审批管理的质量和效率，实现经济社会发展与人口、资源、环境等要素在具体空间地域上的统筹协调，提高空间规划的科学性，省发改委和省测绘局商定利用地理信息及其技术合作建设“浙江省空间规划与重大项目选址辅助决策系统”（以下简称“系统平台”）。（二）系统平台的主要功能和建设内容主要功能。系统平台以为各类涉及空间位置的规划编制、协调与管理，主体功能区规划的编制与管理，重大项目选址辅助决策提供地理空间数据支撑和技术支持为建设目标。系统通过建立空间规划专题数据库和系统平台，以及运用三维仿真技术建立三维仿真场景，实现以下主要功能。1、空间规划协调。在同一空间模型上实现各类规划的可显示、可分析，直观的发现诸如规划与规划之间、规划与现状之间的矛盾，解决空间规划的相互衔接和统筹协调；2、主体功能区规划编制与管理。按照国家“省级主体功能区划分技术规程”，实现国土空间综合评价、指标体系计算分析与评价、功能区类型划分、综合制图、通用GIS实现、系统维护等主要功能；3、重大项目选址辅助决策。通过输入重大项目拟占地空间位置的四至坐标，或者屏幕点选多边形，分析和评估重大项目拟占地范围内及周边的各种自然和社会环境条件、制约或者有利因素，实现重大项目科学选址的辅助决策和重大项目查询、统计与管理。总体技术框架和主要建设内容。系统平台以省级基础地理信息数据库为基础，经对基础地理信息数据的标准化处理，形成全省统一的、多比例尺、多数据源的地理空间框架数据，然后在地理空间框架数据上叠加和集成整合与空间规划有关的专题地理空间数据、经济社会数据，以及涉及空间位置的各类专项规划数据，建设空间规划专题数据库。根据系统要实现的主要功能开发系统平台，并将网络化作为系统平台的基本特征，以保证系统平台的可扩展性和免维护性；系统平台以提炼用户应用模型为核心来选择软件、技术和开发工具构造系统，在保证系统整体结构、操作系统平台、软件平台、开发平台、应用功能等方面总体先进的前提下，尽可能采用实用成熟技术，从根本上保证系统平台的实用性和先进性。平台的总体结构如图1所示。图1. 系统平台的总体框架结构系统平台建设的主要内容包括：1、数据工程建设。主要包括：（1）基础地理信息数据建设。以浙江省省级基础地理信息数据库的基础地理信息数据为基础，经按统一标准处理成能够叠加、整合、集成其他相关专题数据的地理空间框架数据和能够满足空间规划编制与管理需要的统一工作底图。包括涵盖行政区划、交通路网、水系、地形地貌、居民地、管网、地名等基本框架要素的1100万、125万、15万、11万等比例尺的基础地理信息数据。（2）专题地理信息数据建设。为了满足规划编制管理与协调、国土空间综合评价、主体功能区类型划分、重大项目选址辅助决策的需要，系统需要收集和整理对空间布局带来影响和制约的与地理空间位置有关的其他专题信息数据，并进行空间化处理。包括林业（生态公益林、森林覆盖等）、地质（地质灾害易发区、崩塌滑坡点、地质断裂带等）、地震（地震烈度带、地震分布点等）、电力（11万伏及以上电力线、变压升压站所、其他重要电力设施）、水利（大中型水库、水土流失侵蚀区等）、海岸围垦（等深线、滩涂、围垦区等）、港航（港口、航道等）、交通（交通网、交通走廊、交通设施等）、环保（污染源、自然保护区等）、土地（土地利用现状）等10大类，40余小类的专题信息数据。（3）经济社会信息数据收集整理。收集和整理相关经济社会信息数据300余份。（4）专项规划数据收集整理和空间化处理。收集整理涉及国土空间布局的“十一五”重要专项规划15大类80余个，并对这些规划数据进行空间化处理。（5）空间规划专题信息数据库建设。以经过统一处理的地理空间框架数据为基础，集成、整合经处理后的专题地理信息数据、涉及国土空间布局的规划数据、相关经济社会数据，建立起空间规划专题信息数据库。2、软件工程建设。系统平台开发采用目前主流的ESRI ArcGIS软件，数据库建设采用Orcle, 空间数据引擎采用ArcSDE，在Microsoft. NET Framework V2.0环境下，使用C#语言进行开发。系统平台的建设和正常运行依托于一个高性能的、稳定的网络基础。3、“三维浙江”建设。以全省2.5米、城区0.21.0米高分辨率彩色影像数据为基础，融合数字高程模型（DEM）、框架矢量、行政村以上地名、专题地理信息、专项规划、相关经济社会信息等数据，运用地理信息系统、空间数据库、三维可视化等先进技术，构建仿真三维场景，建立起虚拟的“三维浙江”。三维仿真系统通过网络来访问地理信息数据库，使用TCP/IP协议，可通过Intranet 进行2D/3D数据的传输。（三）系统平台应用的初步成效浙江省空间规划与重大项目选址辅助决策系统于2006年开始建设，历时三年于2008年底基本建成。项目由浙江省发改委和浙江省测绘局合作建设，具体实施由浙江省地理信息中心负责。项目采取边建设边应用，建设成果的应用已经取得了初步成效。1、为规划编制的前期研究提供了技术支持。规划编制的前期研究是科学编制规划的重要基础。通过系统平台对规划区具体地域的自然特性、经济社会发展适宜性等综合区位条件进行分析评价，评价出具体区位的发展条件，包括资源环境承载能力、经济社会发展潜力、吸纳人口潜力等，从而可以对区域的发展功能给予合理定位。系统平台为浙江省主体功能区规划编制、低丘缓坡综合利用规划编制等多项重要规划的编制提供了前期研究技术支持，为有关指标分析评价提供了直接的科学数据，如可利用土地资源、可利用水资源、自然灾害危险性、人口集聚度、经济社会发展水平、交通通达性、生态脆弱性等。2、为主体功能区规划编制的功能区类型划分提供了解决方案。浙江省是国家发改委批准的省级主体功能区规划编制的试点省。根据“国家省级主体功能区划分技术规程”，系统平台在主体功能区规划编制的功能区试划中，为指标计算与评价、功能区类型划分、面积统计分析、试划方案比较、成果图件制作、成果展示等方面提供了科学的解决方案和全面的技术支持，发挥了不可替代的作用。3、为空间规划协调、审批提供了科学工具。由于系统平台建立了包括基础地理信息、专题地理信息、相关的经济社会信息在内的空间规划专题信息数据库，并将各项涉及空间位置和布局的专项规划叠加、整合、集成到了统一的空间平台上，利用系统平台的软件功能，就能直观明了地发现规划与规划之间、规划与现状之间是否存在矛盾，空间布局是否合理，规划项目与自然环境是否协调，是否存在自然环境与社会人文条件的制约和禁止因素等问题，从而为空间规划的协调和审批提供科学依据。浙江省在“十一五”规划的编制、协调、审批中已经部分应用了系统平台的成果和技术，取得了良好的效果。浙江省发改委要求，全省在“十二五”规划编制中，要全面利用地理信息及其技术，对所有涉及空间位置的规划必须采用统一标准的基础地理信息工作底图，并提交统一规范的电子格式规划成果，利用系统平台，做好规划审批前的协调工作。4、为重大项目选址提供了辅助决策依据。由于系统平台的空间规划专题信息数据库集成整合了与重大项目选址相关的各种专题信息和经济社会信息，当重大项目拟占地空间位置的四至坐标或者屏幕点选多边形在系统平台上显示后，就可以直观地分析和评估自然和社会环境条件对该重大项目选址的有利条件和不利因素，从而为重大项目选址提供辅助决策依据。浙江省在铁路和高速公路路网的规划、选线中初步应用了系统平台成果，为规划决策提供了参考。三 拓展地理信息及其技术在空间规划中应用的思考浙江省空间规划与重大项目选址辅助决策系统的开发建设和应用，是地理信息及其技术服务支持空间规划编制、协调、管理的有益尝试，实践证明成效显著，其作用将进一步显现。要进一步发挥地理信息及其技术和系统平台在空间规划中的作用，结合系统平台建设应用的实践，笔者有如下思考和建议。（一）为空间规划提供统一的工作底图是拓展地理信息及其技术在空间规划中应用的基础目前政府部门组织编制的各类发展规划，无论是总体规划、区域规划还是专项规划，几乎都涉及到空间位置。为此，都需要利用地形图作为空间参照和工作底图。由于编制这些规划的主体是政府各个不同的部门，所使用的地理信息数据和工作底图极不统一，加上有些地形图的现势性差，这是导致规划与规划之间、规划与实地之间互相矛盾和不够协调的主要原因之一。要进一步拓展地理信息及其技术在空间规划中的应用，特别是要利用系统平台使各类空间规划在统一的空间参照系下做到可显示、可分析、可协调，方便各类空间规划的成果图件入库，为各类涉及空间位置的规划提供统一的工作底图。测绘主管部门要利用掌握的丰富的基础地理信息资源，通过加工处理，为编制规划的政府各部门提供不同覆盖范围、不同比例尺、不同产品形式、不同介质的，但坐标系统一、数据格式统一、技术标准统一、时相统一的地理空间框架数据和工作底图。（二）集成整合与地理空间位置有关的其他信息数据，是空间规划利用地理信息技术做到可分析、可协调的重要保障规划编制、协调和管理不仅需要基础地理信息数据的支持，而且需要大量的与地理空间位置有关的其他信息数据的支持，特别是对空间规划布局和重大项目选址有影响和制约的与地理空间位置有关的自然和经济社会数据。为此，空间规划与重大项目选址辅助决策系统的空间规划专题信息数据库，需要利用基础地理框架数据集成整合这些与地理空间位置有关的其他自然和经济社会数据，才能充分发挥系统平台对空间规划的分析、协调功能。（三）要积极利用地理信息及其技术为规划编制前期研究提供深层次的技术支持地理信息及其技术在规划编制、管理和前期研究中主要的技术支持作用在于它的空间分析功能。运用地理信息及其技术的空间分析功能，在规划编制的前期研究中通过对规划区域的国土空间进行分析评价，如地势分析、坡度分析、土地资源评价、水资源评价、生态环境评价、地质灾害评价、人口现状与发展趋势评价、经济发展现状与趋势评价、交通评价、区位优势评价和城市发展变迁对自然环境的影响、建筑密度光照分析等综合分析评价，可以为规划编制前期研究提供深层次的技术支持。同时，地理信息及其技术是解决空间规划协调、空间布局的人与自然的和谐，实现经济社会可持续发展的重要手段。为此，各级测绘主管部门要在加强基础地理信息资源建设，为规划编制部门建设和提供统一的用于规划的地理信息系统的同时，要积极宣传地理信息及其技术在规划编制工作中的重要作用，推广和深化地理信息及其技术在规划编制前期研究、规划编制、协调和管理工作中的应用。（四）建设地理空间数据交换和共享平台是集成整合空间规划所需的，与地理空间位置有关的各类自然和经济社会数据的有效保障浙江省测绘局与省发改委合作建设的“浙江省空间规划和重大项目选址辅助决策系统”项目，为了满足项目建设的需要，花了近一年时间和大量的人力、物力、精力才收集整理了会对空间布局带来影响和制约的，与地理空间位置有关的其他专题信息数据。因为与地理