东莞产业园区的整合研究.doc

浅议东莞产业园区的整合方志权内容摘要：资源整合是我国园区发展的一大趋势。我市松山湖高新区、虎门港开发区、东莞生态园和长安滨海新区四大园区经过多年的发展，已形成了“多区多园”的园区发展格局。但四大园区在发展定位、产业选择等方面存在很多相似性，竞争不可避免。为此，应对四大园区进行资源整合，实现错位发展，更好地服务于东莞的经济社会发展。关键词：高新区 东莞 整合 模式高新区是我国实施自主创新战略的重要载体。自1988年中关村国家高新区设立以来，我国高新区发展迅猛，至2010年底，国家级高新区的总数量由原有的56家国家级高新区、杨凌示范区（杨凌农业高新区）增至70个。东莞实施园区发展战略起步相对较晚，步伐相对较慢。2000年以前，全市只有东莞高新区一个省级园区；2001年，东莞市将东莞高新区迁移至大朗镇、大岭山镇、寮步镇三镇的交界处，更名为松山湖科技产业园区，并将面积扩大到72平方公里；之后陆续设立了虎门港开发区、东莞生态园两个园区。目前，全市拥有1个国家级高新区、1个国家一类口岸（国家保税物流中心）、1个省级高新区，加上筹建中的长安滨海新区，共有4个园区，形成了“多区多园”的园区发展格局。一、东莞四大园区发展现状分析1从功能定位看，四大园区在定位上既有互补又有重叠。松山湖高新区对外宣传的定位是东莞的科技中心和经济中心，目标是成为东莞科学发展示范区、产业升级引领区。但从实际情况看，一方面，松山湖高新区与国内科研院所、高校合作发展各类研究院、设计院，鼓励发展几乎所有被冠以高新技术产业头衔的产业，如电子信息、精密装备、生物医药、新材料、新能源、环保、现代服务业、文化创意产业，等等，是一个综合性园区；另一方面，松山湖高新区建设了完善的教育、医疗、商住、娱乐、体育等设施，大力发展旅游、房地产等产业，又与新城无异。虎门港开发区的定位比较专一，是要发展成为东莞的综合型港口。东莞生态园的定位是东莞市级湿地生态园，高端产业配套服务区（示范区），成为东莞市城镇群协调发展的示范区、复合环境生态的综合发展区、具有岭南文化特色的城市休闲旅游区、现代产业发展及配套服务区，主要发展现代产业，即，既可以是高新技术产业，也可以是创意产业，还可以是服务外包产业。这一定位与松山湖高新区的发展定位在很多方面是重合的。长安滨海新区目前没有进入实质建设阶段，按其启动时的设想，是要发展成为东莞的滨海现代服务业高地、国际贸易区、高新技术产业基地、旅游度假胜地、高端消费中心以及东莞新形象的展示窗口。换言之，四大园区中除虎门港作为专业物流园区与其他园区错位发展外，其余三大园区在发展定位、产业选择上具有较大的相似性。这样一则容易引起内部竞争，导致不必要的资源浪费和能量消耗；二则由于引进的企业类型相差不大，产生产业同构现象；三则由于同一类型的企业将可能分散布局在松山湖高新区、生态园和长安滨海新区，不利于实现空间的相对集中以及发挥规模集聚效应。名称设立时间规划面积（Km2）发展定位松山湖高新区2001年11月经省人民政府同意设立，前身为东莞高新区。2010年10月升级为国家级高新区。72东莞科学发展示范区、产业升级引领区，是一个综合性科技园区。虎门港开发区1997年国务院批准为国家一类口岸。2002年4月成立管委会。32地方性重要港口、综合型港口，重点发展集装箱、石化、煤炭、粮食、汽车五大系统，具备装卸储运、中转换装、物流中心、临港产业、区港联动、商贸服务、汽车滚装、信息服务、休闲旅游九项功能。东莞生态园2010年4月6日经省人民政府批准为省级园区。30.5东莞市级湿地生态园，高端产业配套服务区（示范区），成为东莞市城镇群协调发展的示范区、复合环境生态的综合发展区、具有岭南文化特色的城市休闲旅游区、现代产业发展及配套服务区。长安滨海新区/20（其中海域面积12Km2，陆域面积8Km2）以城市服务、产业促进和港口物流为主导功能，将发展成为滨海现代服务业高地、国际贸易区、高新技术产业基地、旅游度假胜地、高端消费中心以及东莞新形象的展示窗口。2从发展阶段看，四大园区呈现不均衡的发展态势。这些年来，四大园区按照自身的定位快速推进建设，但由于受开发时间不同、政策条件制约等因素影响，四大园区发展的现状存在较大差异。松山湖高新区于2001年11月设立，以东莞市雄厚的财政实力作为后盾，采取“连片开发”的模式，快速推进征地拆迁、规划设计和基础设施建设，同时大张旗鼓开展招商引资，至2010年底已经建成完善的基础设施，聚集了一批产业资源，进入资源要素集聚的阶段，逐步走上了发展的正轨。虎门港开发区于2002年4月正式运作，至2010年底，已有22个深水泊位达到22个获批，总吞吐量达2137万吨及54906标箱；保税物流中心（B型）顺利闭关运作，入驻企业5家，通关货物突破1亿美元；新加坡港务集团、中海油、中石化、深赤湾等国内外大型知名企业已相继落户，逐渐进入全面开发阶段。东莞生态园于2006年6月启动规划设计、征地拆迁和基础设施建设，2010年获批为省级高新区，目前尚处于征地拆迁、基础设施建设等前期筹备阶段。长安滨海新区还处于规划审批阶段，尚未有实质性建设。3从管理体制看，四大园区管理体制和运行模式具有很大的相似性。松山湖高新区是四大园区中成立时间最早的，该园区在管理体制上实行管委会模式，即园区管委会作为东莞市政府派出机构，下设多个科室和直属单位，直接负责园区的征地拆迁、规划建设、招商引资、社会管理等各项职能；在运行机制上实行公司开发模式，成立松山湖控股有限公司及相关的子公司对园区进行开发。这一模式成了东莞园区管理的标准模式。后开发的虎门港、东莞生态园基本上都是按照这一模式建立自己的管理架构的。长安滨海新区尽管目前尚未搭建起管理架构，但从趋势上看，未来也将实行与松山湖高新区类似的管理模式。从目前松山湖高新区的实际运行情况看，管委会与公司若分若合，政企不分、人员臃肿现象较为严重，公司实际上并未实现自主经营、自负盈亏，与中山火炬开发区等园区的公司运行情况相比，松山湖高新区开发公司的开发运营作用并未真正发挥出来。是否继续推行这种管理模式值得商榷，但是，四大园区相同的管理体制和运行机制使得整合后园区的运作管理可以基本不受影响，这一点却是肯定的。二、四大园区整合的必要性和可行性（一）整合的必要性资源整合是我国园区发展的一大趋势。在经历多年分散发展后，我国许多城市的园区都走上了整合之路。例如，广州市以广州开发区整合原来的广州高新技术产业园区、经济技术开发区、保税物流园和出口加工区；南京市以南京高新技术产业园区整合原来的高新技术产业园区、南京新港高新技术工业园、南京江宁高新技术工业园；深圳市以深圳高新技术产业带整合深圳高新区、留仙洞片区、石岩片区、光明南片区、观澜龙华坂雪岗片区、宝龙片区、大工业区、葵涌大鹏片区以及大学城片区、生态农业产业片区，简称9+2片区。通过整合，这些高新区实现土地、产业、品牌以及财政税收等资源的有机统一，促进园区企业间的有机关联，延长产业链条，形成产业集群,从而在功能布局、产业集聚、发展空间等方面得到很大提升，获得了支撑未来发展的强劲动力。当前东莞“多区多园”的发展现状，与过去东莞各个镇街分散发展的局面非常相似，随着生态园、长安滨海新区等后起园区的发展，四大园区之间形成竞争将难以避免，因而，整合四大园区使之错位发展，从而更好地发挥园区作为东莞产业引擎的作用，显得非常必要而迫切：1整合是实现东莞“二次创业”目标的需要。高新区“二次创业”发展战略是以培育科技企业创新创业环境为核心，建立区域性科技成果转化和中校科技企业孵化基地，以及区域性技术成果市场及科技产品集散中心。从东莞的产业发展状况看，东莞俨然一个庞大的工业园区，聚集了电子信息、玩具、家具、服装、五金等大批制造业企业，这个工业园区迫切需要进行转型升级，也就是“二次创业”。松山湖、虎门港、生态园和长安滨海新区就是东莞这个大工业园区进行“二次创业”的平台和载体，承载着相同的历史使命。在这种情况下，只有将四大园区整合，从而明确定位分工，实现功能互补，才能更好地服务于东莞的“二次创业”。2整合是实现四大园区功能互补与资源共享的需要。四大园区的功能定位虽然有一定的重合，但也有互补。整合后可以通过重新进行定位分工，增强互补性；可以综合利用和合理分配各个园区的资源禀赋，避免重复建设，实现资源共享和资源利用最大化；可以实现政策资源的综合集成，满足不同类型、不同需要的各类投资者的需求；可以集中优势资源进行宣传推广，树立东莞园区统一的品牌，避免分散宣传而导致资源浪费、效果不明显。更为重要的是，松山湖高新区已成功申报国家级高新区，整合四大园区有利于充分利用国家级高新区的影响力，带动其他园区共同发展。3整合是避免四大园区之间的内部竞争的需要。四大园区在发展政策、环境、管理等方面存在许多相似性，考虑到松山湖高新区在发展的过程中已实际上与各镇街产生竞争松山湖高新区在设立之初曾明确表示与镇街错位发展，不形成竞争。但在这些年的发展中，与镇街竞争的事时有出现，具体表现在：1.招商引资之争。松山湖高新区优美的自然环境和优惠的产业政策，吸引不少原本在镇街投资的企业将总部或者增资扩产项目放在松山湖。2.土地指标之争。市政府将土地指标向高新区倾斜，使得镇街难以获得发展所需的土地指标。3.财政资源之争。市政府早期向高新区投入了大笔资金，并且在财政税收方面给予全额返还，但镇街却享受不了。，四大园区未来在招商引资、招才引智等方面的竞争似乎无可避免，尤其是松山湖高新区与东莞生态园，两者在生态环境、发展定位、产业选择、政策措施、管理体制等高度相似，竞争只是迟早的事。因此，应该整合四大园区，并对四大园区的产业选择、发展重点等进行重新布局，以最大限度地避免竞争。4整合符合东莞区划调整的大趋势。当前，东莞正在如火如荼地推进13个中心镇的“简政强镇”工作，为下来的行政区划调整铺路。无论是设立中心镇，还是推进行政区划调整，都是为了改变现状分散发展的局面，整合发展资源，优化产业结构，实现东莞的转型升级。整合四大园区与这一精神是完成一致的。至于如何整合，有人提出将园区与周边镇区合并，但由于园区无论在管理体制、运行机制上，还是在社会事务等方面，都与镇街存在很大差异，将园区与镇区合并会遇到很多困难和问题，需要磨合相当长的一段时间，对双方都不是最佳的选择。相对而言，尽管四大园区在区位空间上并不相连，但由于有机集聚并不强调产业空间的绝对集中、反对工业用地的适当分散，而是要依据工业发展现状、资源禀赋、社会网络等发展条件，按有机秩序的原则组织和安排一切空间与非空间要素，形成有生命力的、可持续发展的产业集聚空间，而四大园区无论在管理体制、运行机制还是在功能定位、产业类型等方面都存在相似性，将四大园区进行整合无疑是一个较为理想的选择。（二）整合的可行性分析1整合具有理论可行性。如上所述，四大园区建立的时间不长，发展定位存在互补，管理体制非常相似，这些都为它们通过“一区多园”的模式进行整合创造了条件。也就是说，整合东莞四大园区在理论上是可行的。2整合具有实际可行性。高新区整合有很多成功的范例，如前述的广州开发区、南京高新区、深圳高新技术产业带，以及佛山高新区等等。在这些成功的范例中，有些整合前的情况比东莞四大高新区复杂，如佛山高新区整合前的格局是“一区二园”，只包括禅城经济开发区、顺德工业园区两个片区，整合后将南海经济开发区（含广东金融高新技术服务区）、佛山南海工业园区、佛山三水工业园区、佛山高明沧江工业园区统一管理，形成“一区六园”的管理架构。东莞四大园区目前还处于起步阶段，各项发展尚不成熟，此时进行整合不但可行，而且时机较好。3整合需要解决的问题。从目前的情况看，四大园区要实现整合，至少需要解决两方面问题：一是管理模式问题，即整合后应该采取什么模式对四大园区进行管理，是基本维持园区现有的管理架构，还是将现有架构完全打乱，重新进行机构设置和人员配置。二是利益分配问题。即确定园区的财政体制，理顺市政府与高新区的财税分配，以及四大园区之间的财税分配关系。三、整合四大园区的模式选择和措施（一）整合四大园区的模式选择理顺运行体制和管理体制，是开发区从“多区多园”模式向“一区多园”发展的关键所在。当前我国开发区“一区多园”模式主要有两种具体的模式管理：1集中管理模式。这种模式的特点是由一个统一的管理机构对新设立的园或合并后的开发区进行集中管理。这种管理模式往往是“几块牌子，一套人马”，如广州开发区实行“五区合一”，将广州高新区、经济技术开发区、出口加工区、保税区和萝岗区合并。集中管理模式又可以细分为两种，一种是行政区模式，如前述的广州开发区，合并后成为广州市辖下的一个行政区；一种是管委会模式，如前述的南京开发区。实行集中管理模式的园区一般有两个特点：一是区域邻近。不同的“园”都在临近的同一片行政区域内，为实行集中管理创造了条件。二是功能单一且互补。不同的“园”一般专业性较强，且各个“园”之间功能互补，实行集中管理更有利于发挥整体效应。2协调管理模式。这种模式是指高新区整合后，高新区管委会（领导小组）只对高新区下辖的各个“园”进行协调管理，并不管理具体的事务；不同园内的事务仍由园区的管理机构进行管理。这种模式一般具有以下的特点：一是位置分散。不同的“园中园”分布较为散，不集中在同一行政区域中，难以实行统一的管理。二是功能类似。园区中不同产业园之间的定位较为相似，产业发展方向区别不大。对东莞松山湖高新区、虎门港、生态园和长安滨海新区四大园区进行整合，实施“一区多园”的发展战略，是东莞产业园区发展的趋势。考虑到当前四大园区分布在全市不同区域，区位分布较广；且除长安滨海新区外其余三个园区均已形成一套较为完善的管理机构和管理系统，为此，东莞产业园区整合应该走协调管理的整合道路。（二）整合四大园区的具体措施1成立管理机构。可以考虑成立东莞高新技术园区领导小组，统一协调管理松山湖高新区、虎门港、生态园和长安滨海新区四大园区。领导小组组长由专职的市委常委或副市长担任。领导小组主要职能：拟定总体发展规划、各园区的发展定位，以及产业发展、土地、环保、信