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坚持和完善人民代表大会制度认真做好新形势下的乡镇人大工作武山县市六届人大代表及乡镇人大主席培训会辅导材料县人大常委会副主任 麻保禄（2012年6月）同志们： 按照这次培训会的安排，由我负责给大家辅导学习有关乡镇人大工作方面的知识。下面，我根据宪法、地方组织法、代表法和甘肃省乡镇人大工作条例的有关规定，结合我县乡镇人大工作实际，重点从以下三个方面来进行学习：一是乡镇人民代表大会，二是关于乡镇人大工作，三是关于开展联村联户为民富民行动。希望通过这一次的学习，使大家对于我国乡镇人民代表大会性质、职权、与党委政府的关系等有一个基本的了解和正确的认识，对大家从事乡镇人大工作有所裨益。一、乡镇人民代表大会乡镇人民代表大会是基层国家权力机关，由选民直接选举的乡镇人民代表大会代表组成，对人民负责，受人民监督。乡镇人民代表大会实行民主集中制，每届任期五年。 (一)乡镇人民代表大会的性质、地位 1、乡镇人大的性质 乡镇政权作为最基层政权，负责法律、法规和政策的具体贯彻实施，处理与人民群众切身利益直接相关的各项具体事务，是与人民群众的联系最直接、最经常、最广泛、最密切的一级国家政权。对乡镇人大性质的理解和认识，大家必须着重把握好三点：一是乡镇人大是权力机关，而不是行政机关、审判机关和检察机关，也不是党的组织机构；二是乡镇人大是地方权力机关，只能在所辖的行政区域内代表人民，作出的决定在辖区具有法律效力。也就是说，乡镇人大行使权力只能代表本乡镇人民，作出的决议决定，只能约束本乡镇人民。三是乡镇人大是我国地方最基层的权力机关，与县级以上的各级人大相比，在掌握权力的性质和法律地位上是相同的，但与县级以上的地方各级人大在组织上和职权范围上又有区别。如县级以上地方各级人大设有很多综合办事机构，而乡镇就没有办事机构；县级以上地方各级人大可以任免国家机关工作人员，乡镇只能选举政府和人大的正副职领导等。 2、乡镇人大的地位 乡镇人民代表大会的性质决定了它在乡镇国家机关中的地位，即乡镇人民代表大会在乡镇国家政权机关中，处于核心地位，它的活动支配和决定着乡镇政权的活动。具体地说，有三点：一是乡镇人大在我国整个国家权力系统中处于基础地位。它是我国人大系统的重要组成部分，也是我国人民代表大会制度的重要内容之一。党的各项方针、政策、国家的法律、法规和上级的决议、决定要通过它贯彻执行，基层人民群众当家作主的权力也要通过它实现。二是乡镇人大在同级政权体系中处于主导地位。依照宪法和法律的规定，乡镇政权组织主要是乡镇人大和乡镇政府，而两者的关系是产生和被产生、决定和被决定、监督和被监督的关系。这些关系都是法律规定的，它表明乡镇人大是监督乡镇人民政府的权力机关。乡镇人大的这种监督属于具有权威性的国家监督，它具有特定的监督内容、方式、方法。三是乡镇人大在乡镇人民群众中的地位具有权威性。由于乡镇人大是由选民直接选举产生的，它与人民群众的关系更为密切，是直接联系人民群众的桥梁和纽带，因而它在人民群众中的地位自然是崇高而权威的。 (二)乡镇人大的组成、任期和会议制度 1、组成和任期 乡镇人民代表大会由选民按选区直接选举产生的代表组成。根据选举法规定，乡镇人大代表通常在40至100名不等，个别人口较多的镇，不超过130名，个别人口特少的乡镇可以少于40名。 乡镇人大任期，经过了一个不断延长的过程。开始为2年，后来改为3年，现在改为5年。这样，全国各级人大每届任期统一为5年。 2、会议制度 地方组织法规定，地方各级人大每年至少举行一次会议，不是一年只能召开一次会议。恰恰相反，法律支持多开会，法律规定经过五分之一代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。多开会，人大的权威和作用才可以得到更好地充分发挥和体现。 乡镇人大会议，由上次人大会议选举的主席团召集，由本次会议选举的主席团主持。乡镇人大主席、副主席，是主席团的当然成员。乡镇人大会议，由于议程较少，会期一般分为半天或一天。换届选举时，至少应当召开两天。 (三)乡镇人大的职权 根据宪法和地方组织法以及甘肃省乡镇人民代表大会工作条例的相关规定，乡镇人民代表大会有13项职权：（1）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；（2）在职权范围内通过和发布决议；（3）根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；（4）审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；（5）决定本行政区域内的民政工作的实施计划；（6）选举本级人民代表大会主席、副主席；（7）选举乡长、副乡长，镇长、副镇长；（8）听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告；（9）撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令；（10）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（11）保护各种经济组织的合法权益；（12）保障少数民族的权利；（13）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。归纳起来，乡镇人民代表大会的职权主要有四个方面简称“四权”： 1、决定权 所谓决定权，就是依照法定权限、法定程序，对本行政区域内的重大事项作出决定或决议，这是人民当家作主的最直接最现实的表现。乡镇人大重大事项决定权的内容包括：在职权范围内通过和发布决定或决议；根据国家计划、决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；审查和批准本行政区域内的财政预算和决算执行情况的报告；决定本行政区域内的民政工作的实施计划等等。总的说，重大事项是指在本行政区域内关系国计民生的、全局性的、根本性的事项和社会普遍关注的热点问题。行使重大事项决定权的程序一般是：提出议案(有权提出议案的是：主席团、政府、代表5人以上联名)，进行审议，表决通过，公布实施。 2、任免权 任免权包括选举和任免两方面，所以也叫做选任权。乡镇人大的任免权是指对乡镇国家机关领导人进行选举、补选、免职、罢免等诸种权力。乡镇人大没有常设机构，没有任命权，但是从广议上说，选举、补选也属于“任”，所以我们沿用了任免权的提法。选举任免的实质，是人民依法把国家权力交给可以信赖的公仆手中，以保证国家权力的正常运行。 乡镇人大的选举任免权包括：选举、补选、罢免本级人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长、镇长、副镇长；决定接受上述这些人员的辞职请求，免去其职务。选举任免的程序，在组织法中有若干具体规定。 3、监督权 国家权力机关的监督权是指监察、督导的权力。乡镇人大的监督权，是由乡镇人大行使的对同级国家机关是否依法行政、是否依法办事，其行政行为是否符合人民利益而进行的监察、督导的权力。 监督权的内容，按照通常的说法可以分为法律监督和工作监督。所谓法律监督，主要是监督行政机关所制定的颁布的规范性文件是否同宪法、法律相抵触。所谓工作监督，主要是监督行政机关的总体工作情况、计划和预算执行情况是否符合法律、政策、实际和人民利益。 乡镇人大行使监督权的方式，根据法律规定和各地的实践，大致有如下十种：听取和审议工作报告、审议和批准计划及预算、听取述职报告、审查规范性文件、组织代表视察、组织执法检查、组织代表评议、询问和质询、受理申诉和控告、罢免政府领导人员。 4、保证权 保证权是指人大保证宪法、法律在本行政区域内的遵守和执行，保障和保护公民权益的权力。保证权具有综合性的特点，其内容广泛，常与其他职权相交叉，往往要借助重大问题决定权、监督权来实现。保证权具有贯彻性的特点，需要特别注重宣传教育的工作，晓之以法，才能保证法律得到遵守和执行。 保证权大体可分为两个方面：第一方面是保证宪法、法律、行政法规、地方性法规在本行政区域内的遵守和执行；保证上级人大及其常委会的决定和决议在本本行政区域的贯彻和落实；保证本地区人大代表能依法执行职务。第二方面是保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保证公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利等等。以上所说的“四权”，法律上并没有明文加以归纳，这一提法是从理论和实践的结合中概括出来的，便于理解和开展工作。(四)乡镇人大主席的职责1995年修改地方组织法时，法律规定设立乡、镇人大主席，并可以设副主席1人至2人，办理乡镇人大日常工作，不设常设机关。并明确乡、镇人大主席、副主席当中至少有1名是专职的。 乡镇人大主席是一个法定机构，不仅仅是一个职务。作为一个法定机构，主席有法定的地位和职责，而不依附于其他机构。 乡镇人大主席不是一级国家权力机关，不享有国家权力机关的职权。地方组织法规定，乡镇人大主席、副主席的职责，主要有三个方面： 一是联系本级人大代表；二是组织代表开展活动，包括组织代表进行视察、执法检查、组织代表评议政府工作等等；三是反映代表和群众对本级政府工作的建议、批评和意见。概括地讲，人大主席的职责就是“联系代表，组织活动，反映意见。”具体来说，乡镇人民代表大会主席有以下职责：（1）主持本级人民代表大会会议的筹备工作；（2）召集和主持本级人民代表大会主席团会议；（3）组织代表检查本级人民代表大会决议、决定的贯彻执行情况，代表建议、批评和意见的办理情况，并督促其落实；（4）联系本级和本行政区域的上级人民代表大会代表，组织代表开展视察、调查、执法检查、工作评议等活动；（5）组织代表学习培训；（6）协助本级人民代表大会代表组建代表小组，定期召集代表小组长会议，听取代表意见，研究安排代表活动，总结交流经验；（7）受理本级人民代表大会代表和人民群众的来信来访，反映代表和人民群众对本级人民政府及有关单位的建议、批评和意见；（8）组织实施乡镇人民代表大会代表的换届选举工作；（9）依法办理代表辞职、罢免和补选等有关事宜；（10）督促有关方面做好普法宣传教育工作；（11）办理本级人民代表大会闭会期间的其他日常事务和上级人民代表大会常务委员会委托的工作。乡镇人大主席、副主席对乡镇政府虽然没有监督权，但可以通过组织代表活动，开展代表视察、执法检查工作等形式，收集并向政府反映代表和群众对本级政府工作的建议、批评和意见，这对政府的工作必须会起到督促作用。 （五）乡镇人民代表大会会议有关注意事项甘肃省乡镇人民代表大会工作条例规定，乡镇人民代表大会会议每年至少举行一次，每次会议不得少于两天，会议议程特别单一的例外。从以前各乡镇人大召开代表大会的情况来看，个别乡镇的代表大会还存在一些不够规范的地方，由于时间关系，我重点提出以下三个方面的问题，希望各位人大主席今后引起注意。1、主持人、主持词会议的主持人和主持词有全体会议和主席团会议两种情况。预备会议由人大主席主持，全体会议和主席团会议由推选的主席团常务主席主持。会议主持词基本内容是现在召开什么会议，出席人数是否合法，会议议程有几项，然后逐项进行。2、代表议案在代表议案工作中，我们应该注意掌握的一是议案必须是主席团、乡镇人民政府或五人以上代表联名提出，个人提出的按意见建议处理。二是所提议案必须是本级人大职权范围内的事，也就是说我们有权决定的事，由主席团决定是否提交大会或按意见建议办理。三是所提出的议案或意见建议要一事一议，要说明是什么问题、依据和解决的方案。3、补选除了每一届第一次会议以外，一般情况下不会再有选举任务，但在届中如果出现个别人事变动则会出现补选的情况。有关法律及甘肃省乡镇人民代表大会工作条例规定，乡镇人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长由本级人民代表大会选举产生，要特别注意的是乡镇人大主席、副主席必须先补选为本乡镇的人大代表，才能补选乡镇人大主席、副主席职务，因此，届中上述人员如有人事变动，必须及时进行补选，补选要和第一次会议一样严格按规定程序办事，因为选举是一项很严肃很慎重的事情，不能因为工作不细而带来不良影响，以后不得再出现对个别人事变动后不及时补选，甚至不进行补选的情况。如果这方面出了问题，乡镇主要领导将要承担的是严肃的政治责任。补选乡镇人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长，其候选人获得全体代表过半数的赞成票，始得当选。选举采用无记名投票方式。代表对确定的候选人，可以投赞成票、可投反对票，可另选其他代表或者选民，也可弃权。二、关于乡镇人大工作 （一）乡镇人大需要正确处理的几个关系乡镇工作千头万绪，为了把握好乡镇人大的工作方向，在日常工作中，乡镇人大主席一定要正确处理好以下关系：1、与县人大的关系。县人大与乡镇人大不存在领导关系，但存在着法律上的监督关系、工作的联系和指导关系。法律上的监督关系主要是县人大常委会通过的决议、决定，乡镇人大要保证在本乡镇区域内的贯彻执行。工作上联系关系主要是：县人大常委会举行会议时，邀请各乡镇人大主席、县人大代表列席会议；县人大常委会与乡镇人大经常保持联系，共同研讨人大工作，交流工作经验。工作上的指导关系主要是：县人大常委会指导乡镇人大换届选举；县人大常委会通过发行内部资料，转发乡镇人大工作的经验和做法，指导乡镇人大工作；县人大常委会举办人大干部培训班等等。2、与乡镇党委的关系。乡镇人大与本级党委的关系是被领导与领导关系。乡镇是最基层的一级国家政权，工作任务重，事务繁杂、具体，乡镇人大主席要多调研，经常向党委请求汇报，争取党委支持，围绕党委中心，及时开展工作，行使人大职权。3、与乡镇政府关系。乡镇人大与乡镇政府的关系是决定与执行、监督与被监督的关系。乡镇人大的监督要有针对性，既要瞄准乡镇政府工作中存在的问题的症结，又要抓住贴近政府工作的支持作用点，充分发挥人大代表参与管理国家事务的职责，依法行使监督职权。乡镇政府也要自觉接受乡镇人大的监督，认真执行乡镇人大作出的决议、决定，不断改进政府工作。4、与政府派出机构关系。县政府的派出机构和乡镇人大的关系是监督与被监督的关系，乡镇人大通过执法检查、评议，接待来信来访等方式，能够直接了解和掌握这些站所在本地的执法情况，对发现的问题，可以发挥自己作为本行政区域国家权力机关的职能作用，依法予以督促解决，从而推动法律的有效实施。 （二）乡镇人大的工作重点 1、依法召开乡镇人代会。乡镇人民代表大会举行会议，是乡镇人大行使权力的重要形式，也是人大代表行使职权的主要方式。在乡镇人大没有常设机构的情况下，要充分发挥乡镇人大的作用，开好人代会就显得尤为重要。召开人代会，是一项法律性、民主性很强的工作，必须严格按照法律程序办事，真正做到发扬民主、依法办事、加强领导，开好人代会。甘肃省乡镇人民代表大会工作条例规定，乡镇人民代表大会会议每年至少举行一次。 2、充分发挥代表作用。闭会期间代表活动形式是多种多样的。在组织上，要合理设置代表小组，选配好代表小组长，便于代表开展正常化的活动。在制度上，要对代表活动形式、活动时间、活动内容作出规范，并经常检查督促。在方式上，要不断探索，根据法律规定的原则，采取灵活多样的形式，使乡镇人大工作不断创新。 3、大力宣传、学习法律法规。加强法制宣传教育，增强全社会的法律意识和法制观念，是依法治国、建设社会主义法制国家的基础工程。现在，我们国家经济和社会生活的主要方面已经有法可依，但是在守法和执法方面还存在不少问题，主要原因之一是全体公民的法律意识和法制观念还不强，相当一部分公民和组织遵守法律、运用法律、维护法律的观念淡薄，尤其是有些党政领导干部和领导机关仍然存在权大于法、言胜过法的问题，因此，我们必须花大力气搞好法制宣传教育，认真抓好“六五”普法。作为乡镇人大工作者，更要带头学习法律，掌握法律，特别是要熟悉宪法、选举法、地方组织法和代表法。人大的工作有严格的法律程序，如果自己不熟悉法律，就可能在工作中自觉不自觉地出现违法现象。4、督促政府依法行政，落实人大决议。加强社会主义法制建设，依法治国，是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。实行和坚持依法治国，就是使国家工作逐步走上法制化和规范化；就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家、管理经济文化事业、管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的法制化、法规化。这就意味着彻底地由人治转向法治，由主要依靠政策、行政手段治国转向主要依靠法制手段治国。乡镇人大保证宪法、法律、法规在本行政区域的贯彻执行，主要的就是督促政府依法行政，认真落实人大的决议、决定，使政府工作在法制轨道上进行，并符合广大人民群众的意愿和要求。(三) 乡镇人大主席在闭会期间应重点把握的几项工作闭会期间，乡镇人大主席要做的代表工作很多，涉及方方面面，我个人认为要重点把握好以下六个环节方面的工作：1、制定代表工作计划。一年一度的乡镇人民代表大会会议结束后，乡镇人大主席要按照有关法律法规的要求，立足本乡镇实际，提出切实可行的年度代表工作总体计划，并提请乡镇党委会议通过，以取得党委的重视和支持，从而将代表工作纳入乡镇党委工作的总体布局，与乡镇其他工作同安排、同部署、同落实。2、组建乡镇人大代表小组。人代会闭会期间的代表小组，是组织代表活动，履行代表义务，发挥代表作用的重要组织形式，地方组织法规定，有代表3人以上的居民地区或生产单位，可以组织代表小组，开展代表活动，协助本级人民政府推行工作。因此，各乡镇新一届第一次人民代表大会会议之后，人大主席要按照便于组织、便于开展活动的原则将辖区内的乡镇人大代表划分成若干代表小组，并积极组织和指导各代表小组开展闭会期间的代表活动。3、抓好代表学习培训，提高代表素质。要积极组织代表学习党的路线、方针、政策，学习宪法和相关法律知识，学习人大业务知识，学习农村实用技术。在学习方式上，可以采用集中培训、分片培训、以会代训、专题辅导讲座等多种形式，不拘一格。通过学习，进一步提高乡镇人大代表的政策理论水平和履职能力。4、健全代表小组制度，保证代表小组活动的有效开展。为了使代表小组有章可循，各乡镇要在代表小组内健全有关代表小组制度。一是健立代表小组定期活动制度。一般要求代表小组每季度活动一次，每半年视察一次。二是健立代表联系选民制度。乡镇人大代表都工作生活在群众之中，有计划的分工联系选民，倾听群众呼声，是代表应尽的义务，也是代表接受选民监督的一种方式。三是健立代表小组组长汇报制度。代表小组长要经常向乡镇人大汇报代表小组活动情况，做到上传下达，互通信息。四是建立代表小组活动总结制度。代表小组要及时对一个时期的活动，一年的工作成绩和存在的问题认真总结，不断改进活动方式，提高活动效果。5、组织代表小组开展各项活动。2009年以来，我县部分乡镇相继建成了“代表之家”，为代表在闭会期间履行职务和开展活动提供了良好的场所。今后，我们一定要充分利用“代表之家”的良好条件，按照县人大常委会关于开展代表小组活动的安排意见，加强组织领导，积极开展调研、视察、述职、评议等各项代表活动。6、重视信息反馈，加强上下联系。乡镇人大要将年度工作计划和阶段性开展的重要工作，以及是代表活动中的一些好做法、好效果、好典型，及时上报县人大常委会及代表人事工委，以便常委会全面掌握乡镇人大工作现状，总结推广乡镇人大工作经验，更好地指导乡镇人大工作。同时，乡镇人大在开展一些重要活动时，要主动邀请县人大常委会有关人员予以指导，通过多种形式，保持乡镇人大与县人大常委会的经常性工作联系。三、关于开展联村联户为民富民行动今年三月份，县人大常委会向各乡镇人大、各代表小组下发了关于二0一二年开展人大代表小组活动的安排意见，意见根据省、市、县有关文件精神，特别对联村联户中开展“人大代表在行动”活动进行了安排部署，从近期县人大常委会检查的情况来看，我县的各级人大代表积极响应省委号召，迅速投入到联村联户“人大代表在行动”活动中来，涌现出了一批双联工作帮扶先进典型，极大地促进了全县双联工作的深入有效开展。为了进一步指导乡镇人大和县人大各代表小组做好人大代表参与联村联户为民富民行动，引导全县更多的人大代表投身到这项为民富民行动中来，下面，我就乡镇人大和县人大代表小组如何做好联村联户工作谈几点意见。一要加强动员部署。县上和乡镇一般有三到四级人大代表，人员相对分散、人数较多。广泛动员各级人大代表积极投身联村联户为民富民“人大代表在行动”活动至关重要。首先，要制订符合实际的方案，明确活动内容。各乡镇要根据省、市、县人大常委会关于“人大代表在行动”活动的安排意见，结合本乡镇开展“双联”行动的实际情况，制订切实可行、易于操作、符合人大代表职务性质的活动方案，并及时送达代表手中。其次，要分层次、分行业组织动员，明确行动重点。及早深入各代表小组召开动员会议，并邀请辖区内上级人大代表参加，扩大宣传面。同时可以分行业组织动员人大代表，让不同行业代表明确参与活动的重点内容、行动目标。第三，要结合代表小组活动开展好联村联户工作。县人大代表人事工委、各乡镇人大要认真组织开展代表小组活动，把联村联户为民富民行动作为代表小组活动的主要内容学习好、宣传好、落实好。二要做好服务指导。乡镇人