增值税定额核定中存在的问题和对策.doc

增值税定额核定中存在的问题和对策凌 纪 华增值税定额核定是税务机关依据中华人民共和国税收征收管理法(以下简称征管法)等有关法律法规规定，核定纳税人在一定期限内应纳增值税税额的一种管理方法。征管法第十二条明确规定个体工商户确实不能设置帐薄的，经税务机关核准，可以不设置帐簿。第二十三条规定，纳税人有下列情形之一的，税务机关有权核定其应纳税额：一是，依照本法规定可以不设置帐薄的；二是，依照本法规定应当设置但未设置帐簿的；三是，虽设置帐簿，但帐目混乱或者成本资料、收入凭证、费用凭证残缺不全的，难以查帐的；四是，发生纳税义务，未按照规定的期限办理纳税申报，经税务机关责令限期申报，逾期仍不申报的。实行增值税定额核定的主要对象为个体工商户。随着社会主义市场经济的不断深入，社会经济发生了深刻的变化，尤其近几年来个私经济在政府大力支持的情况下，发展势头迅猛，为此，对税务机关的定额核定工作提出了新要求。增值税征收采用对个体工商户实行定额核定的办法，在某种意义上可以说，对培养纳税人纳税意识，便于税务机关对纳税人的管理，组织财政收入等有较为积极的作用，但也存在着一些问题，由于定额核定对象经营状况千差万别，又没有建帐，税务机关在实际操作中又缺乏核定依据，因而很难能准确核定纳税定额。当然，这里有我们国家现行税制方面的因素，但也有各级税务机关征管手段滞后及外部纳税环境的因素。本人认为，增值税定额核定的不公平实际上是对现行税制的挑战。一、当前定额核定管理存在的问题分析增值税定额核定工作各级税务机关根据征管法及其他有关法规规定，均在程度不同作了探索，并提出了很多有利于征管的方法，但以下几个问题尚有待于解决，本人在这里提出来，与大家共同探讨。(一)税制不完善，漏征漏管户大量存在。漏征漏管户的大量存在，给有证户的定额核定工作带来了极大的压力和被动。个体、私营业主有的定点经营，有的流动经营，有的自主经营，有的挂靠经营，有的常年经营，有的季节性经营，有的专职经营，有的业余经营，有的承租经营，有的承包经营，等等。经营状况和经营方式千差万别，这其中有很大一部分经营户，既不到工商行政管理部门办理营业执照，也不到税务机关办理税务登记证，有的即使到工商部门办了营业执照，但未到税务机关办理税务登记证，有的按规定需到国税部门办理税务登记证的，但办了地税的登记证，却未办国税的登记证，相反，则未办地税登记证。据统计，绍兴市国税局在98年7月对市区内漏征漏管户的清理中，累计清理出漏征漏管户数1502户，这个数字占当时市本级办理税务登记户数的17.31，查出的问题经分析触目惊心，实际上近几年来、年年都在清理漏征漏管户，年年都查出一大批，但这个数字一年比一年大。形成这种情况的原因有两个方面。一是征管力量的严重不足和征管力度的不到位；二是税收制度不够完善。具体表现在以下几个方面：1、个体工商户、私营企业点多、面广、税款数量少，工作难度大，与税务机关管理人员的严重不足，形成了明显的反差。据统计，绍兴市区现有个体工商户6400多户，而管理人员仅12人，扣除必要的内勤、行政管理人员，人均需管理近700多户。管理力量的不足，缺乏了对无证户的督促办证力度。2、现行税制规定，对有证经营和无证经营运用同样征收率，为此，许多个体经营户尤其不经常经营，季节性经营，流动经营和挂靠经营等经营业主，有意选择无证经营方式，遇到税务人员稽查就纳税，不稽查或不碰到就不纳税。这样的结果是：一方面形成国家税款流失，另一方面，使有证户感觉办了税务登记亏了。不办证不仅不用核定定额，另外也省了许多部门的管理，少支出了费用再说税务稽查人员不可能经常查，查到了补点税，比按定额核定数交纳来得合算，从而增大了税务机关的管理难度。3、现行税制规定，税务机关对无证户的处理只能补税，不能罚款，即使要处罚需按行政处罚条例程序，由人民法院处理，削弱了税务机关对无证经营户的执法力度。4、现行税制对税务登记等方面与其他部门的衔接尚有不完善的地方，例如经营户到工商部门办理营业执照以后，征管法规定必须在一个月内到税务机关办理税务登记，但往往许多经营户办理营业执照后不到税务机关办理税务登记，工商部门与税务机关又没有联系的渠道加以明确规定，致使相互脱节，税务机关无法对无证经营户进行监督。(二)税制不完善，定额核定依据不足。个体工商户没有设置健全的经营帐薄，没有完整的经营资料，有部分尚没有稳定的经营场所，销售货物不开发票，进货也不主动索取发票，有的经营断断续续，季节性较强，即便是设有帐簿的经营户，帐外经营也大量存在。不能如实申报销售收入。在这种情况下，对多数经营户即使采取定额征收管理，但由于缺乏核定依据，给确定纳税定额造成很多困难。各级税务机关在实际操作中虽然摸索出了许多行之有效的办法，但在核定定额过程中征纳双方的矛盾仍有发生。绍兴市国税局他们在调查摸底的基础上，根据不同行业、规模，经营能力，地域、面积划分三等九级，确定不同的定期定额户的定额等级标准，制定了可操作的办法，即A、B、C分类管理办法，这比原来核定定额，采用的定点、坐摊、直望望、横望望的方法，进步了很多，可以说，是现阶段加强定期定额管理较为理想的一种办法，但有的纳税人却不断反映“定额太高”，有的相关人员也大造舆论，说什么个体户税负太重，影响了个体经济的发展，有的经营户还到法律服务中心投诉，说什么“税务局凭什么给我们核定这么高的定额”。但从重点稽查的结果看，核定的定额偏低，税负偏轻。形成这种情况的原因是多方面的，但最主要的原因，本人认为是税制不完善。具体反映在以下二个方面：1、征管法规定，个体工商户确实不能设置帐薄的，经税务机关核准可以不设置帐薄，而现在是不管你税务机关是否同意，个体工商户均不设置帐薄。对必须提供的纳税资料同样规定不严，刚性不强，核定销售额无据可查。2、对实际经营额超过或低于核定定额的处理办法规定不完善，给实际操作带来很大困难。国家税务总局关于个体工商户定期定额管理暂行办法中明确规定，实行定额核定的个体工商户，实际营业额高于核定定额20以上按实际营业额征收，实际营业额超过核定营业额20以下的，按核定营业额征收，这实际上与要求个体工商户建帐建制是一对矛盾，因为建帐建制必须按实申报，按实征收。(三)疏于管理，追求征管模式化。税收征管模式是税务机关管理征纳活动的形式，推广新的征管模式不等于征管模式化。在征管改革中，有些地方把推行新的征管模式片面地理解为征管模式化，不问当地的经济条件和税源结构，不问当地的管理水平和公民的纳税意识，一味照搬典型的征管模式。把“集中征收”理解为集中机构，征收人员不能下户“守株待兔”等待纳税人申报，“重点稽查”理解为稽查人员必须达到多少多少比例，人员集中。查大案要案，不要日常检查，希望通过有限的重点稽查起到“杀一儆百”的作用，以达到由纳税人自行申报的目的，但那些“有利可图”违规操作的经营户并不领情，你查你的，我逃我的，等你查到了我再说。良好的愿望与浅薄的纳税意识形成了剧烈的反差。“疏于管理。淡化责任”是漏征漏管户大量存在的主要原因，同样给定额核定工作带来了重大的压力，在一定程度上，也是定额核定额度未能到位的关键因素所在。当然形成这种情况的原因很多，本人认为主要有以下几个方面：1、对目前的征管模式在认识上存在偏面性。以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的新征管模式是一个完整的统一体。其要素之间不能理解为相互分割，彼此独立，而是互为条件，相互依托的，从表面上去理解，必定存在偏面性。2、把取消专管员管户制度等同于取消专人下户管事。有些人认为下户管理就是专管员管户制度的恢复，是一种倒退，不能从实际的角度去考虑是否对加强税收征管有利；不能从掌握企业、个体工商户经营状况的角度去分析，是否对税源的监控有利；不能从纳税人心态的角度去考量，是否对纳税意识的提高有利。(四)经营活动不规范，稽查力度难以到位。由于众多的个体工商户经营流动和内部管理不规范，导致定额核定的准确性存在疑问，稽查力度同样存在不能到位的问题，最突出的问题表现在：1、利用注销、开业的间隙逃避纳税。征管法规定，办理工商执照后一个月内到税务机关办理税务登记。少数个体工商户利用这一规定，采用翻脾方式，首先在税务机关办理注销，然后以旁人的名义重新领证，领新证前需办工商执照，则尽可能推迟到工商部门办照时间，从而达到注销、开业间隔期限的延长，而实际经营则未停止。2、利用旧城改造，搬迁经营地址为理由，延长停歇业时间逃避纳税。随着市政建设需要，旧城改造步伐的加快，少数个体工商户一方面以撤迁为由。到税务机关办理停歇业手续，另一方面利用税务机关征管力量不足，更换经营地址后照常经营。经营面积扩大，经营范围增加，不办变更手续。3、违反发票管理办法，以达到少申报，少纳税目的。有些个体工商户为逃避纳税，使用不合法的发票，向不法分子购买假发票或使用异地发票；有的为拉客户，往往按客户要求填开不真实发票、虚开发票或开“大头小尾”票；有的找别人给自己代开或挂靠企业代开；有的是替别人代开，从中牟取非法所得。稽查人员由于缺乏定额核定户的经营资料，查核缺乏依据，再说许多个体工商户经营活动不规范，在经营场所难以掌握其全部进销存和生产经营情况。有的个体工商户得知需稽查的信息。很快就会将生产经营的大宗产品、商品进行转移，致使稽查人员难以了解真实情况。另外个体工商户多头开户，也难以通过银行查核其业务往来。所有这些，致使纳税情况难稽查，稽查力度难到位，定额核定难准确。形成上述情况原因，本人认为有两点：1、征管力量的严重不足致使个体工商户有空子可钻。目前税务机关可以说没有一个管个体的专门机构，多数税务机关(县、市局)最多设一个科，设在征管分局内。同一个机构内各项工作较多在目前以收人任务作为重点来抓的情况下，尽管个体征管工作难度比较大，但因税源少，不可避免不作为一个重点工作来抓。本人认为随着个私经济发展速度的加快，税源的逐渐扩大，征管户数的增加，单设个私企业税收征管机构势在必行，只有加强了管理，真正掌握经营户的经营脉搏，才能有的放矢搞好个体税收征管。2、处罚力度不到位，使个体工商户有依赖性。在实际工作中，往往因个体工商户经营的特殊性，税务干部则“心慈手软”，处罚较轻，正因为这样，导致个体工商户产生依赖心理，认为只要补税不要罚款，税务机关工作更趋被动。3、“重点稽查”的初衷未能实现。稽查查补税款每年有计划任务，个体工商户大家知道，能查出问题也补不了多少税，因而稽查部门不愿查，即使查了深度也不够，再说稽查部门内部环节多，稽查一个企业与稽查一个个体工商户一样多的环节，税源大的自然多查、税源小的则少查甚至不查。“重点稽查”的初衷未能实现。二、完善增值税定额核定工作的对策解决增值税定额核定工作存在的问题，是一项长期而艰巨的工作，涉及范围广，工作难度大。下面从完善税制，依靠法律手段及强化税收征管，堵塞征管漏洞两个侧面，对完善增值税定额核定工作提几点建议。(一)对无证经营的个体工商户实行加成征收无证经营户均未纳入税收管理，带给有证户的定额核定以极大的冲击，他们大都是抓住一次，缴纳一次税款，抓不住的就不缴，现行税制让其税率与有证经营户同等对待，显然不合理。因此，对无证经营的个体工商户应实行加成征收的办法。加成的幅度按经营的不同行业来确定，这样，可以促进个体工商户依法进行工商登记和税务登记。规范他们的行为，为个体工商户定额核定工作顺利进行创造良好的外部环境。(二)从源头抓起，搞好税务登记分类管理。所有从事生产经营的个体工商户，都必须成为法定的纳税义务人，全部应当按照征管法的规定进行税务登记(未办理工商登记的经营户也应办理注册税务登记)，按照个体户的不同类别，分别印制普通税务登记证、季节性税务登记证、集贸市场税务登记证、专业市场税务登记证等，并实行分类管理，结合对无证经营户实行加成征收的办法，促使这些经营户领证经营。通过领取分类后的税务登记证，可以避免少数经营户一证多用，跨范围使用的情况发生，有利于定额核定工作的统盘考验，定额核定标准的统一。(三)对个体工商户必须提供的纳税资料作出严格规定。为了便于掌握个体工商户纳税申报的真实性，在税收法规中，对帐薄不健全、核算不规范的个体工商户必须提供的纳税资料应作出严格规定。必须设置“五薄一表”，即进货登记薄、销货登记薄、业务往来登记薄、收支凭证粘贴簿、产品产量登记簿和月末存货盘点表，提供主管税务机关规定需要提供的资料，这对于规范纳税人的经营行为，正确核定纳税定额，推动查帐征收，都有重要作用。对于不能认真提供这些资料或不如实登记这些资料的，应明确规定，可以按照征管法第三十七条的规定进行处罚，即：处以二千元以上一万元以下的罚款。(四)完善个体工商户定期定额管理办法。现行个体工商户定期定额管理暂行办法规定，“定期定额户在核定期内的实际营业额高于税务机关核定定额20至30，而不及时如实向主管税务机关申报调整定额的，按偷税论处”。这一规定对规范定额户的管理虽起到了一定作用，但存在着问题。一是只规定了实际营业额高于核定定额一定比例时的处理办法，对实际营业额低于核定定额的，却没有处理办法，缺乏公允性；二是，对实际营业额高于核定定额的处理办法规定得不够严谨，纳税人在规定期内实际营业额不可能相同，有高有低，在这种情况下纳税人如何申请调整定额，没有加以明确；三是对于在申报调整定额期间如何纳税没有作出规定。为了解决这些问题，本人建议修改为：“定期定额户在税务机关核定定额后，应如实申报经营情况，并对申报内容的真实性承担法律责任。实际营业额高于核定定额的，应按实际营业额申报缴纳税款，违者按偷税论处；实际营业额连续三个月低于核定营业额20以上的，可向该定定额的税务机关申请调整定额，税务机关经调查核实允许调减其核定的定额”。这样便于操作，对纳税人也比较公允。(五)加强管理，为纳税人营造良好的竞争环境。税务机关对个体工商户的管理可采用公安户籍管理的办法一划片。分片负责，这样可以进一步强化税源监控，严格税务登记和经营户停歇业报告制度，强化个体、集贸市场、专业市场的日常监督管理，对纳税人纳税情况进行正确评折，这是其一。其二，建立与工商、地税等有关部门定期或实时证、照核对制度，与工商、地税实行微机联网或传递软盘的方式联合办证，对办理开业、变更、注销税务登记和停歇手续的纳税人，要采取严格的审核制度，深入生产经营场所实地核对。其三，对个体工商户定额核定后，其纳税情况要评估，申报是否真实、核定的定额标准高了还是低了，为以后定额核定等级的调整搜集第一手资料，做好准备。其四，建立内部监督考核与税务检查有机结合起来，与干部工作的责任性与分管片纳税情况的好坏结合起来，作为年终考评依据。其五，要为纳税人提供优质的服务，办理涉税事项尽可能简化让其方便，要建立多种形式的申报制度，如委托金融系统代证，实行银税一条龙服务，等等。所有这些，通过查外促内，建立一整套内部管理制度，真正为个体工商户创造一个公平的竞争环境，使核定的定额更准确、合理。(六)规范发票管理，公众举报有奖加强发票管理，一是要加大发票违章的处罚力度，二是要实行公众举报有奖制度。按照征管法和发票管理办法规定，个体工商户在发生经营业务时应当开具发票，应当根据合法有效的发票建立帐簿。发生销售不开具发票的，属于未按规定开具发票的行为；购货不取得发票的，属于未按规定取得发票的行为，都要给予从严处罚。涉及发票违章行为，使用或收取非统一发票的，或者在销售货物时不开具发票，消费者可以向税务机关依法举报，税务机关应及时对开具非统一发票的或不开具发票的经营户进行查处。并按照发票管理办法及其他有关规定，处以发票填开(或应填开)金额的20以上的罚款(最高限额不得超过一万元，对数额较大的可另行处理)，举报者不论举报数额大小，都可在举报之日起一个月内到税务机关领取举报奖励，奖励的额度可按查补税罚款的一定比例支付。真正达到以票管税的目的。(七)加强税收宣传力度，工作开展要有针对性。现在税收宣传渠道、形式很多，但内容比较单一。强调纳税人义务的多，而讲纳税人地位和权利的少；税务机关向纳税人布置政策多，而向消费者采取自我保护，确保自身权益的少。本人认为，税收宣传税务机关可分两方面开展。一是，向个体工商户宣传看得见摸得着的东西，如城市环境的改善，学校教育设施的提高等等，相信只要他们觉得自己交纳的税款用于恰当的地方，与其他人相比，他们是被公平对待的，他们会遵守税法的。同时，要多宣传一些税务机关的做法，例如，定额核定的标准是如何确定的，同等条件下是否一致。在某种程度上，公开办税、公开办税程序是最好的税收宣传。二是，要做好消费者的税收宣传工作，