第七章 公共政策问题的形成与认定.ppt

第七章 公共政策问题的形成与认定 公共政策问题的形成与认定 是政策制定过程的起点 也是它的一个十分重要的环节 美国学者邓恩强调政策问题构建在整个政策分析过程中的极端重要性 通过恰当的疑问 有些看起来无法解决的问题能够重新构建 以至会凸现问题的解决方案 即问题找准了 问题也就解决了一半 本章首先弄清公共政策问题的内涵和属性 并探究其形成 提出和分析的方法等 最后则要分析政策议程问题 即如何将公共政策问题提上社会和政府的议事日程问题 第一节公共政策问题的界定 内涵 属性与分类 一 社会问题 公共问题和公共政策问题要弄清公共政策问题 就势必首先涉及问题 私人问题 社会问题 公共问题和公共政策问题等概念 1 所谓问题 Problem 通常泛指实际状态与社会期望之间的差距 正因为这种差距 才导致很多紧张状态 2 社会问题 Socialproblem 公共问题 Publicproblem 和公共政策问题 Publicpolicyproblem 这三个概念的涵义较为接近 易于造成混淆 对此 有学者曾从彼此概念外延关系上提出 三者既有相通之处 也有差异 3 公共政策问题的定义公共政策问题是指统治集团或社会大多数人 感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益 期望 价值和规范 有相当严重的矛盾和冲突 进而通过团体或组织活动 要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决 并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题 公共政策问题的基本内涵 应主要包括如下五个方面 1 客观的事实或问题情境 政策问题来源于一些可以观察到的 能够表述出来的客观事实和问题情境 2 问题的察觉 客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉 从各自的角度感觉到了问题的存在 3 现实与利益期望等的冲突性 严重的冲突使人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的感觉 有必要采取行动改变这种状况 4 团体与组织活动 人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府 5 政府和社会公共组织的必要政策行动 由有关政府组织或社会公共组织依法采取相应的政策行动来加以解决 三 公共政策问题的基本属性 公共政策问题的基本属性或称基本特征主要有以下 1 关联性与公共性2 主观性和人为性3 历史性与动态性 四 公共政策问题的分类 1 邓恩从政策问题的结构角度 把政策问题划分为结构优良 结构适度和结构不良三种类型 1 在结构优良的问题中 决策者人数较少 只有一个人或少数几个人 对于问题的解决方案也仅有几个 决策者在政策方案的效用或价值方面 能够达成一致 2 结构适度问题是指涉及一位或数位决策者在相对有限的备选方案中进行选择 方案的效用能够反映目标的一致性 但结果是不确定的 3 结构不良问题通常涉及不同的决策者 其效用无法达成一致 目标之间相互冲突 备选方案及其结果可能是未知的 也不能够确定其风险 2 从政策问题发生领域的不同 也可以将政策问题划分为政治问题 经济问题 文化问题 外交问题 民族问题等等 1 政治政策问题主要涉及国家权力的分配 组织和运行 公民权利的维护等 在解决政治问题时 首要遵循的是合法性的原则 2 经济问题涉及经济制度和结构 经济运行与发展等 与其他问题相比 它更加注重效益的原则 3 在国际关系领域的政策强调的是维护国家的利益和主权原则 3 从作用范围看 公共政策问题可以分为全国性问题 区域性问题和地方性问题 国家既存在统一性的全国政策 又存在具有差异性的区域性和地方性的政策 它们构成了整个国家的政策体系 第二节公共政策问题的形成与提出 我们必须特别关注两个方面 一是公共政策问题的形成因素到底有哪些 二是公共政策问题的提出主体又会有哪些 一 公共政策问题的形成因素 1 触发一般问题转变为政策问题的事件的领域分为国内和国际两方面 1 国内方面的因素包括自然灾害 经济灾害 技术突破 环境变化和社会的演进等五个方面 2 国际方面的因素包括战争 间接冲突 经济对抗 军备升级等 2 公共政策问题不仅会受一些客观因素的影响 还会受人们主观因素的作用 在客观条件一定的情况下 主观因素的变化 如价值观的更新 人们期望目标的改变等 也会引发许多新的公共政策问题 3 还需要注意的两点是 很多因素可能同时发生 经济全球化和金融全球化使得国内外因素相互影响 二 由谁提出公共政策问题 通常 公共政策问题的提出主体主要有以下几种 1 政府部门2 政治领袖3 政党组织和利益集团4 大众传媒5 各类政策研究组织 第三节公共政策问题的分析方法 公共政策分析本身是一个多层次的 动态的过程 通常包括政策问题分析 政策方案分析和政策执行与结果分析等方面 政策问题的分析与其他阶段的政策分析既有共性也有区别 共性在于都是为了发现问题和解决问题 区别在于 政策问题的分析侧重于对现实与人们的价值理念 期望值 固有规范等之间所存在的差距 国内外学术界论及的政策问题分析方法很多 我们分别对边界分析 多角度分析 类别分析 层次分析 头脑风暴 假设分析等六种方法作一简单介绍 一 边界分析法1 边界分析就是一种对政策问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的方法 2 边界分析往往有三个步骤 1 饱和抽样 通过多重阶段的抽样尽可能广泛地获得利益相关人的饱和样本 了解他们对有关政策问题的观点及其差异 2 诱导性提问 这一步骤目的是要引出对问题的各种不同陈述 以多种形式 如当面交谈 电话交谈等 诱导性地提出各种可供人们思索 探讨的问题 3 边界估计 可以利用元问题边界图 横轴表示政策利益的相关者 纵轴反映的是问题的概念要素 3 该方法和程序一般能适合问题界定的基本要求 能帮助弄清政策问题的本质与特征 成本与效益等 但是它的结果即便是合理的 也不一定是完全肯定的 二 多角度分析多角度分析 即一种通过系统地运用个人 组织 技术等多重认识来获得对公共政策问题的全面了解和解决办法的分析方法 1 个人角度 许多政策抉择往往与决策者个人的感知 感情和利益密切相关 因而政策问题的分析必须重视决策者或相关人员的个人感情 感知和利益需求等对政策问题的影响 2 组织角度 重视从组织角度进行分析 分析组织的组成形态 自我利益 价值取向等因素对有关政策问题的影响 通常 它采用标准的操作程序 规则和机构的常规做法 而且与实现目标 改进业绩只有很低的相关性 3 技术角度 从纯技术角度进行分析 可以探寻到公共政策问题的客观性所在 可以将问题的特征和严重危害程度加以定量化和定性化地反映出来 三 类别分析法1 类别分析法通常要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程 逻辑区分是指将某种政策问题细分成许多次类的过程 逻辑归类指将多种问题组合成一个大的类别 2 运用类别分类法时应注意如下五项原则 1 实质的相关性 使建立的分类与问题情境的现实相接近 2 穷尽性 分类应涵盖一个类目中所有的细类 3 相互排斥性 同一层级的类目之间必须相互独立并排斥 4 一致性 每一层级的分类标准应该统一 否则就会出现分类交叉问题 5 层次分明性 分类的层级应该清晰 而不应混乱不堪 四 层次分析法1 将政策问题的原因划分成可能原因 Possiblecauses 合理原因 Plausiblecauses 和可诉原因 Actionablecauses 三个层次的一种分析方法就是对问题原因的层次分析法 2 可能原因 合理原因和可诉原因这三个层次的含义 1 可能原因 是指一切有可能促成某种问题得以产生的因素 2 合理原因指以科学的研究或直接的经验为基础所探查出的 对问题的发生产生重要影响的原因 3 可诉原因是指可由政策制定者操控的原因 3 其实 原因层次分析法应属一种分类分析法 因此它一般也应遵循上述五条重要原则 4 另外 这两种分析方法都会受到分析者所持价值偏好的强烈影响 都有局限性 都不能确保问题认定的正确性 五 头脑风暴法1 头脑风暴法 Brainstorming 是指由一定数目的人员 尤其是一些专家学者或利益当事人 从各个角度共同讨论有关的公共政策问题 并因而激发大量新构想的一种分析过程和方法 2 头脑风暴法在政策问题分析中通常包含如下一些阶段 1 组建团体 脑力激荡团体成员的选择应依据要研究和讨论的问题性质和特点而定 2 意见产出 严格区分政策问题意见的产生与评估 应尽量激发出很多意见 3 意见评估 所有的政策问题意见产出后方才进行评估 4 意见排序 政策问题意见评估结束后 对所提出的政策问题意见进行排序 同时编制有关政策问题定性和解决方面的计划方案 3 该方法主要是要提高脑力激荡团体成员间的共识程度 其主要的局限性在于 有可能削弱有关政策问题本质的创造性冲突和争论 六 假设分析法1 假设分析 AssumptionAnalysis 是一种旨在将相互冲突的政策问题立论假设 创造性地综合为一体的分析技术 2 这一方法所要做的工作主要是 1 弄清分析人员 决策者 利害关系人对问题所做的基本假设 2 比较和评估这些假设 3 检视假设以及假设推论的政策问题在逻辑上的推演性 4 获得一项崭新的政策 3 假设分析的基本步骤如下 1 确定利害关系人 2 呈现假设 3 评比假设 4 汇集假设 5 综合假设 第四节公共政策问题的认定 公共政策问题无论由谁提出 又无论分析得多好 最终都要由有关公共组织特别是政府来正式认定 到底何谓政策议程 公共问题在什么样的条件下 才能够进入政策议程呢 政策问题是如何进入政策议程的 也就是说政策议程的建立是一种什么样的过程 一 政策议程的含义与类型 1 政策议程 通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程 2 现代民主国家中 存在多种不同的议程 一般将议程通常分为如下两大类 1 系统议程 它由政治群体的成员 共同认为值得公众关注并且处于政府管辖范围之内的所有问题构成 指政治系统讨论和认定有关公共政策问题的过程 2 政府议程 它是指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程 3 系统议程和政府议程两者在本质上是有差异的 1 前者仅有一些较抽象的项目所组成 其概念和范围都还很模糊 仅是整个政策过程中的问题发生或提出阶段 它可以不涉及可行性解决方案问题 所体现出来的往往是众说纷纭的特点 2 后者则由一些较具体的项目所组成 处于政策问题认定的最后阶段 主旨在于最终认定与政策问题有关的种种事实 4 最近国外有学者将公共政策议程按政策问题的重要性程度分为实质性议程和象征性议程两大类 1 实质性议程是指认定那些影响深远和潜在意义重大的政策问题的议程 2 象征性议程则指一些政策问题虽然属象征性的 但也引起社会和决策者政治上的关注的议程 二 进入政策议程的条件与障碍一个政策问题要进入政策议程 应具备什么样的条件呢 许多政策问题不能进入政策议程又是因为什么样的障碍因素所致的呢 一 进入政策议程的条件1 首先 事件或问题必须明朗而严重一些问题必须充分暴露且表现得非常严重才有可能引发社会公众和政府组织的高度关注 从而进入政策议程 2 要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动 敏锐的政治权威领导人或有关专家学者对该问题将来的严重趋势有所察觉 那么他们就会及时地把它提出来 3 要有正常 民主和开放的察觉机制与过程 二 进入政策议程的障碍1 首先 与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因素 2 存在双重关卡 一是社群的价值规范 二是制度或程序上的限制 3 一定程度上与对该问题的表达方式和技巧等有一定的关系 三 政策议程确立过程的模型根据政府在议程建立中所起的不同作用 即直接提出或间接提出政策问题 以及创始者扩散问题的程度和方向 提出三种模型 1 外在创始模型属非政府团体创始政策问题的过程 通常先散布到公众议程 再介入政府议程 该模型通常在民主和平等的社会中比较常见 2 动员模型属政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程 3 内在创始模型属政府因解决纯政府内部的事务 而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程当中的过程 第八章 公共政策方案的规划与抉择 公共政策的制定 就是公共组织特别是政府 针对有关的重要政策问题 依照一定的程序和原则确定政策目标 拟定 评估和选择有关政策方案 并最终择定的过程 第一节公共政策目标的确定 一 何谓公共政策目标政策目标 PolicyGoals 就是有关公共组织特别是政府 为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的 指标和效果 1 关于公共政策目标的特征问题的针对性未来的预期性 2 关于政策目标的分类长远政策目标和近期政策目标 全国性政策目标和地方性政策目标 国内政策目标和对外政策目标 全局性政策目标和局部性政策目标 政治统治性和管理性政策目标 经济政策目标 文化政策目标以及社会政策目标等 公益性政策目标和特殊性政策目标 3 基本的公共政策目标 1 依据政策目标的地位 有基本目标和具体目标之分 2 基本目标一般包括 公平 机会公平 分配公平 最终状态公平 效率 自由 安全 3 在现实当中 这些目标之间的关系本身就是极端复杂的 既有一致性 也会有相互冲突之处 二 确定政策目标的意义1 确定政策目标的价值意义 1 能为制定政策方案提供方向性指导 2 能为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准 2 正因为明确政策目标对于政策制定 执行和评估都意义重大 我们在政策制定的过程中 就必须尽一切可能去弄清有关公共政策问题的实质和各种成因 考量各种因素及其未来走向 明确制定切实有效而又具体的政策目标 为政策制定做好铺垫 三 确定政策目标的原则1 实事求是2 面向未来3 系统协调4 明确具体5 伦理考量 第二节公共政策方案的规划 一 政策规划的含义与特征1 政策规划是指在建立有关政策议程后 为了实现一定的政策目标 政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程 2 政策规划的特征 1 从政策规划的主体来说 多元化和政府主导并存 2 从时间进程上来看 政策规划主要存在于政策目标的确定与政策抉择之间 二 政策规划的主体1 政策规划的政府主导化2 政策规划的主体多元化 三 政策方案的设计原则1 紧扣政策目标2 规划多重方案3 方案彼此独立4 方案要有创新5 方案切实可行 四 政策规划中的政策转移1 政策转移对政策规划的作用 1 其他国家的相关政策方案对于本国的方案制定具有启发性 也许会提供不同的思路 2 其他国家政策在执行过程中暴露的缺陷 也能够给本国政策方案的制定提供经验和教训 避免重蹈覆辙 3 其他国家成功的公共政策 容易得到各方的认同 并且各主体会依据本国的情况 对政策做出相应的修改 2 政策转移的程度 1 一是复制 copying 即指政策直接的完全的转移 2 二是效法 emulation 即借鉴公共政策背后的思想观念 3 三是混合 combinations 即混合不同的公共政策 4 四是启发 inspiration 即其他国家的政策可能导致本国的政策变化 3 政策转移失败的因素 1 信息不全的政策转移 uniformedtransfer 是指政策借用国对于该政策的信息了解不充分 不清楚它在原国家是如何运行的 2 不完全的政策转移 incompletetransfer 是指虽然政策转移发生 但是使得该政策在原国家获得成功的某些重要因素却没有采纳 3 不当的政策转移 inappropriatetransfer 是指没有充分注意到政策借用国与政策输出国之间在经济 社会 政治和意识形态背景方面的不同 这三方面因素都可能导致政策转移的失败 因此 在政策规划阶段 一定要谨慎的对待政策转移 五 政策方案的评估与择优方案评估与择优的两种主要方法 预测性评估和可行性评估 一 预测性评估1 预测性评估的步骤 1 方案调查 2 详细研究 3 进一步的分析 4 试验式证实 2 预测性评估的方法 1 德尔菲技术 DelphiTechnique 2 时间序列分析 TimeSeriesAnalysis 二 可行性评估1 林水波 张世贤认为 可行性往往包括四个层次的内容 适当 Appropriate 可能 Possible 可行的 Feasible 可行性实验 2 可行性分析的主要内容 1 技术可行性 主要衡量政策或规划的具体产出是否达能达到预期目的 2 经济与财政可能性 主要关心政策规划的成本大小 产出的收益多少 3 政治可行性 主要考量政策规划对相关权力或利益集团的影响来衡量政策或规划的成效 涉及的政治学概念有可接受性 Acceptability 适当性 Appropriateness 回应性 Responsibility 法定性 Legal 公正性 Equity 4 行政可操作性 主要关注在特定的社会环境特别是行政环境中实施某项政策规划的可能性 如人员配备是否到位等 第三节公共政策的抉择 公共政策的抉择 就是由公共政策的制定者 根据政策规划建议和要考量的相关事项 按照一定的决策制度和程序规定 对解决有关政策问题的行动方案做出决定性选择的过程 公共政策的抉择实际上就是将有关政策加以合法化采纳的过程 一 公共政策的抉择主体1 国家元首2 行政首长3 民意代表4 法官二 决策者要注意的问题1 尊重科学分析的价值2 考虑各方利益的平衡3 发挥个人决断的作用 三 公共政策抉择的合法化1 政策内容的合法化2 决策过程的合法化3 政策的法律化 四 常规决策与危机决策1 危机决策一般是一种特殊类型的决策 具有显而易见的不可逆转性 它要求在相当有限的时间里和在相当有限资源的约束下做出重大决策和快速反应 2 危机决策的构成一般需要具备三个要素 1 决策问题的发生 发展具有突然性 急剧性 需要决策者当机立断 2 可供决策者利用的时间和信息等资源非常有限 3 事态的发展危及决策单位 决策者的根本利益 并且决策的后果很难预料 第九章公共政策执行 公共政策执行是政策过程的重要环节 是实现政策目标和解决政策问题的直接途径 从70年代开始 以美国为代表的西方政策研究学者将公共政策研究的主题和重心从政策制定转移到政策的执行 评估和终结 第一节公共政策执行的含义 原则和模型 一 公共政策执行的含义 特点和作用1 公共政策执行是政策过程的实践环节 是将公共政策目标转化为政策现实的唯一途径 我们认为 所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标 通过各种措施和手段作用于公共政策对象 使公共政策内容变为现实的行动过程 2 公共政策执行是公共政策的具体实践过程 具有如下特点 1 目标的导向性 2 内容的务实性 3 行为的能动性 4 影响的深远性 5 手段的强制性 3 公共政策执行是政府公共管理活动的中心环节 是实现公共政策目标的最直接 最重要 最关键的决定因素 公共政策执行在政策过程中具有的地位和作用 具体而言 有以下几点 1 公共政策执行是实现政策目标的重要途径 公共政策的价值和意义只有通过政策执行才得以实现 2 公共政策执行是检验政策质量的唯一环节 公共政策正确与否 质量优劣 时效有无都必须经过政策执行才能得到检验 3 公共政策执行是制定后继政策的基本依据 政策执行过程中反馈过来的实践经验与政策信息 是公共政策执行再决策和制定后继政策的基本依据和重要参考 二 公共政策执行的原则1 忠实原则是公共政策执行的基本原则 2 公共政策是对社会资源的权威性分配 反映的是大多数公民的利益诉求 因此政策执行必须坚持民主原则 3 政策执行坚持法治原则 有利于实现政策执行的法律化 制度化和规范化 4 政策执行坚持创新原则 就是要求政策执行主体在遵循政策的精神实质 保证政策的统一性 严肃性和权威性的前提下 采取灵活多样的方式 方法 因时因地制宜 5 政策执行必须进行成本 收益分析 尽可能减少政策执行成本 保证提供高效优质的公共服务或 公共产品 三 公共政策执行的理论模型 一 政策研究学者从不同的角度出发 形成了多种政策执行理论 1 行动理论将政策执行视为对某一项公共政策所要采取的广泛的行动 2 组织理论强调组织在政策执行中的核心地位 认为只有了解组织是怎样工作的 才能理解所要执行的政策以及它在执行中如何被调整和塑造的 3 因果理论将政策看作一种假设 将政策执行看作是引导人们到达目的地的地图 关注政策过程中的因果关系 4 管理理论强调政策执行是一种管理过程 5 交易理论认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程 6 系统理论将政策执行理解为政策系统与环境进行物质 能量和信息的交换过程 二 20世纪70年代中期以后 学者们建立起若干政策执行的理论模型 帮助人们更有效地了解问题 发现问题和解决问题 这些理论模型主要有以下六种 1 过程模型2 互适模型3 循环模型4 博弈模型5 系统模型6 综合模型 第二节公共政策执行的过程和手段 一 政策执行的过程公共政策执行活动是一个完整的过程 包括三个阶段 一是执行的准备阶段 包括政策认知 制定政策执行计划 进行物质和组织准备等活动环节 二是公共政策的实施阶段 包括公共政策宣传 政策实验和全面推广等活动环节 三是执行的总结阶段 包括公共政策执行的监测 再决策等活动环节 一 公共政策执行的准备阶段公共政策执行的准备阶段主要包括以下几项内容 1 加强政策认知2 制定公共政策执行计划3 进行物质准备4 做好组织准备5 注意制度配套 二 公共政策执行的实施阶段政策执行的实施阶段是实现政策目标的关键环节 它包括政策宣传 政策试验和政策全面推广三个层次 1 政策宣传2 政策试验3 政策全面推广 三 公共政策执行的总结阶段1 政策执行总结是对政策执行信息反馈和执行情况的回顾 检查和监测 为政策评估提供重要资料 2 政策执行总结包括两个环节 政策执行监测 2 政策执行再决策 二 政策执行的资源和手段公共政策执行的资源是指执行主体实施既定的政策所必须具备的客观与主观条件 一 政策执行资源包括以下几个方面 1 财物资源 充足的经费和优良的物质设备供给 2 人力资源 人力资源主要指的是公共政策执行人员的配置问题 3 信息资源 充足的信息资源 科学的信息加工 畅通的传播渠道 完全的信息产出是公共政策有效执行的重要保证 4 权威资源 政策执行是对社会资源的权威性分配 没有权威 意味着就没有权利和资格进行资源分配 5 制度资源 制度是政策执行程序化的基本保证 是对执行主体的权力依法予以保障和对其行为责任依法予以追究的基本依据 二 政策执行的手段1 公共政策执行手段是指执行机关和人员为实现一定的政策目标而采取的贯彻落实政策的措施和方法的总和 2 公共政策执行手段主要有以下几种 1 行政手段 行政手段是指行政机关为执行公共政策所采取的手段 2 法律手段 法律手段是指通过各种法律 法令 规章 司法 仲裁等工作 特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法 3 经济手段 经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则 利用各种经济杠杆 调节政策执行过程中各种不同的经济利益之间的关系 以促进政策顺利执行的方法 4 思想政治教育手段 思想政治教育手段是注重人性 倡导人本管理 依靠宣传 说服 劝导 精神鼓励等方式做人的思想政治工作 把各种政策内化为人们的信念 引导政策对象自觉地 主动地去执行公共政策 5 技术手段 技术手段是指在采用先进的科学技术和科技产品 如办公自动化和电子政务等 来执行公共政策 第三节影响公共政策执行的主要因素 一 执行主体与政策执行1 所谓公共政策执行主体 是指负责组织落实公共政策的人员或组织 2 执行主体掌握着实施政策的资源 手段和方法 是将政策贯彻于政策对象中去的施行者 组织者 管理者和责任者 3 政策执行组织和政策执行人员影响着政策执行 1 政策执行组织对政策执行的影响执行组织结构的合理性 权责的明确性直接对政策执行的力度与效度产生重大影响 2 政策执行人员对政策执行的影响执行人员是执行组织的主要元素 因而也是影响公共政策执行的主要因素 执行人员的利益 心理 知识和能力等因素影响着执行系统的有效运行 二 政策对象与政策执行1 政策执行主体在实施政策过程中所发生影响和作用的承受者 2 公共政策对象具有以下特点 1 政策规定性 2 受动性 3 主观差异性 3 政策对象有哪些具体因素对政策执行会产生重要的影响 1 利益取向 2 文化心理因素 3 文化教育程度 三 政策环境与政策执行政策环境是指政策系统边界之外并和政策系统进行物质 能量和信息交换的所有事物 影响公共政策执行的政策环境可区分为自然环境和社会环境 一 自然环境1 公共政策执行子系统的自然环境是指与执行系统发生密切联系并与之进行物质 能量和信息交换的外部自然条件 2 自然环境主要包括 地理因素 生物因素 宇宙因素 二 社会环境公共政策执行子系统的社会环境 是指该系统以外由人们以及人的活动形成的 并对政策执行活动产生影响的各种社会因素 它表现为社会的政治环境 经济环境和文化环境等 1 政治环境 1 国家政治制度决定公共政策执行的阶级性质和组织形式 2 政党制度影响着政策执行的组织机构设置 人员配备 执行沟通 执行评估与监督 3 政治生活的民主程度和政治稳定影响公共政策执行的运行状态 4 国际政治环境影响公共政策执行的稳定和功能发挥 2 经济环境经济环境是公共政策执行的最深层的环境 是公共政策执行的物质基础 2 经济环境经济环境主要包括生产力和科技发展状况 人口状况 国民收入水平 社会生产关系 经济体制等 即生产力和生产关系状况两大方面 1 生产力发展状况对政策执行的影响 物质生产的发展状况是政策执行的物质基础 经济的发展引起一系列社会问题 使政策执行的社会管理功能更为突出和复杂 由于经济和科技的政策执行一方面可以向其他国家借鉴经验 另一方面随着经济的信息化和知识的全球化 要求从全世界以及周边国家环境的影响来统筹规划 2 生产关系状况对公共政策执行的影响 第一 经济基础决定公共政策执行的性质和功能发挥 经济基础中的利益结构特点影响公共政策执行的方向与程度 第二 经济体制影响公共政策执行的效率和运行模式 市场经济体制下 目标群体对政策执行的参与和关心程度提高 使政策执行更注意协调和平衡利益 3 文化环境 1 文化环境主要指政策执行系统之外人们的社会价值观念 传统习俗 社会心理和行为模式等 2 在效益 民主 公平等价值观念倍受推崇的社会 政策执行一般能够更多地反映民意和公民参与 体现公平与公正 并讲究效率等 3 而保守 安逸 小国寡民的社会心理则倾向于喜欢政策执行的渐进与平缓 第四节公共政策执行偏差及其矫正 一 什么是政策执行偏差1 所谓政策执行偏差 是指执行者在实施政策过程中 由于主客观因素的作用 其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象 2 政策执行偏差与政策执行的创造性原则不是同一范畴 因为政策执行的创造性以遵循政策目标为前提 以坚持政策的基本原则为灵魂 要求保持政策的统一性 严肃性和权威性 3 政策执行偏差有如下一些表现形式 1 象征式政策执行在执行公共政策过程中 只重视表面文章和形象包装 而忽视了深层问题的解决 2 附加式政策执行指在执行公共政策过程中 人为地附加了与政策目标背离的其他内容 使政策执行超出了政策的基本要求 3 或缺式政策执行即政策执行的不配套 不完备 不及时 政策内容只有部分被执行 而其余则被 遗忘 4 替代式政策执行即在执行政策过程中 执行者用自己的一套政策替代既定政策 5 观望式政策执行即政策执行主体或因疲于应付具体事务 或担心目标群体的抵抗 或因自身私利受损等原因 导致行动迟缓 思想犹豫 心理矛盾 对政策执行被动消极 左顾右盼 6 照搬式政策执行即在执行政策的过程中 不经过认真的政策学习与思考 不能根据本地的实际情况进行政策变通 7 规避式政策执行即在执行政策的过程中 分工不合理 权责不明确 该完成的工作不能如质如量完成 二 政策执行偏差产生的原因公共政策执行偏差表现形式多样 其产生的原因也是复杂的 具体分析起来可以分为两大方面 一 主观原因1 政策执行者的自身利益和需求影响着政策的有效执行 执行者的素质缺陷也是造成政策执行偏差的原因 1 由于执行者的专业知识水平有限 不能正确理解政策的精神实质和内在机理 2 由于执行者的能力有限 不能有效地计划和组织实施政策 领导能力 沟通能力 协调能力 创新能力的不足导致目标群体的不信任和不支持 3 由于社会环境的复杂变化和政策资源供给的有限 使政策执行颇为艰难 须经受住各种挫折与打击 如果执行者缺乏战略主见和迎接挑战的心理素质 缺乏百折不挠的坚强意志和积极创新的拼搏精神 就会造成政策执行半途而废或减量减质 2 执行机构的管理缺陷也会导致执行偏差 管理缺陷主要表现为 1 组织结构不合理 2 执行机构中沟通和协调困难 3 组织制度缺陷 4 政策关系处理不当 3 在政策执行过程中 准备工作不够完善 如计划不周 投入不足等往往造成执行偏差 4 任何政策都是针对一定政策对象制定的 信息传播受阻 没有得到政策对象的理解和支持 政策执行是无法顺利进行的 1 宣传不足 2 宣传过度 3 宣传不实 二 客观原因1 政策质量低劣是指政策制定不够准确地针对政策问题 不能及时有效地解决相应的社会问题 主要表现在以下几个方面 第一 政策目标错位或模糊不清 第二 政策 打架 由于政策与外界的关联性 如果政出多门 内容相互矛盾 第三 政策不可行 政策过于抽象 或缺乏具体的操作方案 第四 政策缺乏稳定性和连续性 使政策资源不能优化配置与合理使用 2 影响政策执行偏差的客观原因 1 政策环境的变化 给政策执行增加了复杂性和困难 2 因目标群体的压力而导致执行偏差 是司空见惯的 这种压力主要表现在这样几个方面 1 利益集团压力 2 目标群体的文化障碍 即目标群体的思想 价值观念 心理和习俗等不能适应和接受新政策 3 国家或地方一定财政经费的拨付 物质设备供给和优秀人才的引进等是政策执行的有力保障 4 最后 由于监督法制不健全 监督方法不恰当 监督机构无权威 监督渠道不畅通 也会导致对政策执行行为监督的缺位与乏力 三 政策执行偏差的矫正政策执行偏差的矫正是指政策执行主体采取一定的纠正措施 使政策执行回到正确的方向 并且消除或尽可能减少其负面效应和不良后果的过程 矫正政策执行偏差的对策如下 1 加强公共政策执行的成本 收益分析 2 加强公共政策的认知力度 3 加强公共政策执行者的素质建设 4 加强公共政策执行的控制与监督 5 加强公共政策执行的制度创新 第五节公共政策执行机制的构建 为了确保公共政策执行的优质高效 防止公共政策执行偏差 就必须重视公共政策执行的机制构建 公共政策执行要重点构建和完善以下机制 一 信息沟通机制信息是政策执行的重要资源 信息非对称和沟通渠道受阻 都会严重影响政策执行 1 建立健全政策执行的信息网络和 政府上网 工程 2 优化政策信息传播和反馈渠道 抓好政策信息宣传建设 提高政策信息的有效利用率 二 公民参与机制公民参与是实现公民依法介入国家社会政治生活 享有真正管理国家和社会公共事务权力的重要渠道 公民参与机制在政策执行中主要表现为以下方面 1 公民参与执行计划 2 公民参与执行监督 3 公民参与执行评估 三 激励 责任与监督机制1 激励机制尽可能在有限资源供给的范围内构建完善有效的激励机制 以防止公共政策执行偏差 1 引入竞争机制 2 引入功绩制 3 创新职务晋升制 2 责任追究机制政策执行主体依法定权力执行政策 是权 责 利的统一体 对政策执行须承担相应的政治责任 道德责任和人格责任 构建公共政策执行的责任追究机制应重点建立 健全以下几项制度 1 首长负责制 2 目标责任制 3 岗位责任制 4 党风廉政建设责任制 5 完善 行政处罚法 等法律制度 对公共政策执行主体违反法律的行为进行责任追究 3 监督机制 1 在政策执行过程中 必须建立行之有效的监督机制 对政策执行情况及时地跟踪评估和监督 强化监督控制 加强廉政建设 2 构建公共政策执行的监督机制应建立 健全多层次 多功能 内外沟通 上下结合的监督网络 注意克服形式主义 不断增强监督实效 注意把监督工作与完善法律结合起来 第十章公共政策的评估与监控 一 什么是公共政策评估1 公共政策评估是评估主体根据一定的评估标准 通过相关的评估程序 考察公共政策过程的各个阶段 各个环节 对政策产出和政策影响进行检测和评价 以判断政策结果满足目标群体需要 价值和机会的程度的活动 2 公共政策评估以 政策结果 为核心概念 政策结果包括两类 一是政策产出 二是政策影响 政策产出是政府从事某项活动的计划结果 是目标群体和受益者所获得的财物 服务或其他各种资源 政策影响是指政策产出所引起的人们在行为和态度方面的实际变化 二 公共政策评估的目的和作用不需要进行公共政策评估的四种情况 一是公共政策没有真正实施的时候 二是政策经常变动没有固定目标的时候 三是没有足够的人员和经费的时候 四是没有意识到应该进行政策的时候 需要进行公共政策评估的四个条件 一是公共政策制定过程和执行过程的需要 二是政策纠偏的需要 三是衡量成本和效果的需要 四是政策参与的一种表现 一 公共政策评估的目的1 公共政策评估的积极目的 1 发现政策制定过程的偏差 为备选方案确定优先顺序提供依据 2 通过政策评估明确政策的可行性程度 得出继续执行政策或停止执行政策的判断 3 依据评估结果 改善政策执行程序和技术 4 通过政策评估 分清多项政策的轻重缓急 对政策进行重新配置 2 公共政策评估的消极目的 1 歌功颂德 过分追求升迁 2 夸大工作难度 要求追加预算 3 规避责任 指出不实行政策的理由 4 批评政策以达到改变政策的目的 5 拖延时间 二 公共政策评估的作用1 政策评估是提供政策运行可靠和有效信息的重要手段2 政策评估是进行政策调整 提出政策建议的重要依据3 政策评估是检验政策结果的必要途径4 政策评估是重新配置政策资源的基本前提5 政策评估是构筑良好公共关系的有效策略6 政策评估是管理科学化和民主化的必要保证 三 公共政策评估主体在政策评估主体中 除立法机关 政党组织 司法机关 社会组织和公民外 比较重要的还有 1 政策制定者和执行者2 专业机构和人员3 大众传播媒介 四 公共政策评估的类型 一 正式评估和非正式评估 二 内部评估和外部评估 三 预评估 过程评估和结果评估 四 单一政策评估和复合政策评估 五 公共政策评估的内容 一 政策成本评估 二 政策需求评估 三 政策效益评估 四 政策过程评估 五 政策影响评估 六 政策价值评估 第二节公共政策评估的过程 标准和影响因素一 公共政策评估的过程和标准 一 公共政策评估的过程与步骤政策评估包括 1 评估筹划2 评估实施3 评估总结 二 评估标准评估标准是衡量有关政策的利弊优劣的指标和准则 评估标准的选定 一方面和评估主体的价值观有关 另一方面又需符合一定的技术条件 政策评估既是一个事实判断和技术判断的过程 有是价值判断的过程 事实标准是能够用数量值 比率关系 统计结果等手段反映事物过去 现在和将来的存在状况 技术判断是以技术手段 技术规范和技术工具来服务整个政策评估活动 使评估活动建立在科学 客观和可信的基础上 价值标准是反映评估主体在评估活动中的倾向性准则和原则 建立在一个国家特定的历史和现实 伦理与文化 社会和经济价值取向的基础上 1 事实标准的内容 1 政策效率 它是指政策产出与投入之间的比例关系 2 政策效益 它是指政策目标得以实现的程度 3 政策影响 它是指政策产出所引起的人们在行为和态度方面的实际变化 4 回应性 它是指政策结果满足人们需求 价值和机会的有效程度 2 技术标准的内容 1 多样化 大量采用社会科学和自然科学技术 2 系统化 技术方法之间的关联配套 应把它们视作有机整体 3 数量化 以定量方法为主 定性定量相结合的方向转变 3 价值标准的内容 1 社会生产力的发展 2 社会公正 政策结果表现出来的与该项政策有关的成本和收益在社会不同群体和阶层中分配的均衡程度 3 社会可持续发展 协调当前利益和长远利益 环境与资源 发展之间的关系 二 影响公共政策评估的重要因素 一 政策信息 资料不公开 使外部评估困难重重 二 政策制定者和执行者的不重视和不配合 三 政策目标的多样化和政治化 四 政策的沉淀成本 五 政策评估方式 方法和规范不完整 六 政策评估缺乏经费支持 七 政策结果衡量困难 第三节公共政策评估的方法公共政策评估的方