大众传媒的资料.doc

决策的科学化与民主化已成为我国政治生活的重大课题，大众传媒作为沟通民情、反映民意、汇聚民智的社会传播载体，在公共决策中，自然不能缺席。在这方面，新闻媒体与微观政治传媒在公共政策过程中的作用视角独特，见解深刻，堪称一部力作。新闻媒体与微观政治以新闻媒体在政府政策问题与议程建构、政策论辩和政策执行与评估等主要环节能够或应当产生的作用作为研究话题，就新闻传媒的微观政治功能进行深入而集中的探讨：新闻媒体作为政府政策行为的辅助手段，它在完善决策机制、提高决策水平、实行民主与科学决策、增强政策效能方面，尤其在提高政策活动代表民意的深度与广度、决策的合理性程度、客观监督与评价政策效果的可信度等方面发挥着显著功能。新闻媒体与微观政治的创新之处是显而易见的：摆脱了以往对媒体政治功能大而化之的“民主”、“民意”表达的套路，采取了微观解剖的思路既通过大量的案例分析，切实地呈现出媒体在公共决策中的积极作用；同时，对媒介“喉舌”功能的“优化”问题提出了颇具启发性的观点。作者简介陈堂发，安徽桐城人，1967年生。先后获传播学硕士、法学博士学位，复旦大学新闻学博士后。南京大学新闻传播学院副教授，新闻学专业硕士生导师。近年来出版的著述有：授权与限权：新闻事业与法治、论当代中国媒介权限、媒介话语权解析、报纸业务新理念探析等。正在主持或已结项的课题项目有：国家“十一五”社科基金项目“批评性报道的法律问题研究”、人事部中国博士后科学基金项目“大众媒体在政府政策行为中的作用研究”、江苏省“十五”社科基金项目“我国媒介话语权理性拓展研究”。参与承担国家及省级项目主要有：国家“十五”社科基金重点项目、江苏省“九五”社科基金重点项目、江苏省“十五”社科基金课题各1项。目录序 传媒政治功能细化研究的力作第一章 导论第一节 研究说明一、研究背景与动机1.研究背景2.研究动机二、相关研究概述1.国外相关研究2.国内相关研究三、研究目的与价值1.研究目的2.研究价值四、主要理论及研究方法1.主要理论2.研究方法第二节 媒体与政策活动关系回溯一、旧制度下的报刊与政策活动1.近代之前官报与政策活动2.近代的报刊与政策活动二、建政前中共报刊与政策活动1.政策宣传：党的报刊一贯的功能定位2.报刊的政策宣传实践问题第二章 从问题到议程的媒体参与作用第一节 媒体报道与政策问题设定一、媒体与政策问题相互依存1.政策问题为媒体报道所需2.媒体作为政策问题建构的公共设施二、媒体确立政策议题的理论与方法1.议题设置与框架理论2.媒体确立政策问题的方法第二节 媒体与政策问题的建构一、媒体建构政策问题的方式1.以内参方式建构政策问题2.公开报道“焦点事件”建构政策问题二、媒体影响政策议题的有效手段1.报道有公共价值的诉讼行为2.扩散专家建议与观点3.关注公民的公益性上书行为第三章 新闻媒体与政策论辩第一节 媒体开展政策论辩的条件及意义一、媒体论辩政策的依据与条件1.协商民主：政策论辩的理论依据2.政策论辩实现的政治条件3.媒体进行辩论政策的阈限二、媒体作为政策论辩载体的意义1.媒体论辩作为政策社会化的一种策略2.政策论辩对实现理性决策的意义3.政策论辩对实现公正价值取向的意义第二节 媒体与政策论辩的呈现形式一、侧重方案修补的媒体论辩1.方案修补性的媒体论辩2.民意试探性的媒体论辩二、媒体的政策论辩优化问题1.增强论辩的非精英主义倾向2.强化媒体在政策论辩中的组织者角色第四章 政策执行与媒体功能的凸显第一节 媒体作为政策执行的机制一、营造政策认同的舆论环境1.作为政策执行宣传的手段2.作为沟通与协调的渠道二、作为监督政策执行的手段1.媒体监督的优势2.媒体舆论监督的核心：政策执行第二节 媒体作为效果评价的手段一、媒体评价的特点1.媒体评价的客观性2.媒体评价的公开性3.媒体评价的浅易具体性二、媒体评价的关注点1.政策价值问题评价2.政策薄弱环节 评价结语： 作为影响因素的网络媒体参考文献后记大众媒介在政府政策行为中的作用 陈堂发 政府政策行为水平、政策方案质量与政策实施效果是衡量政府治理能力的核心指标。在狭义的政策系统之外，影响政府政策行为的要素很多，但大众媒介是其中尤为重要的一个要素，其影响贯穿于整个政策行为的始终：从媒介引发“问题”性舆论提醒政府关注的“政策问题”确立环节开始，到媒介对政策实际执行、政策绩效评估与政策终止的环节进行有效监督为止。大众传媒作为政府完善其政策行为与过程的极为重要机制而存在，这一点在传统型的经验决策逐渐被现代型的科学决策所取代的新的社会环境下体现得尤为突出。具体地说，大众传媒对政府政策行为的积极作用突出表现在如下方面：一、大众媒介为高质量的政府政策活动提供必备的条件即较高程度的民主与科学元素大众传媒的介入可以最大限度地满足这两个要求。首先，数量庞大的大众传媒在人们的生活空间里已触手可及，大众媒介对民众接近的便捷性和大众使用媒介的有效性已不亚于任何一种制度化的政治参与和社会参与装置。如果把民主看作科恩所说的“一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策”，那么，大众传媒在这种管理体制中的位置举足轻重。决策的民主强调“自由的、平等的、参与的”的决策属性。大量的经验事实证明，媒体无论在促成民主的广度、民主的深度或扩大民主的范围方面，都应该比其他要素或手段更为显著有效。一个国家政策的民主程度其重要表现在于政府的公共政策是否均衡合理地体现了有关阶层和群体的利益，社会各阶层的意见对政策有无影响。大众传媒在市场惯性的推动下，这种民主公共设施使大众实际参与政府决策成为可能。这种民主既包含了利益整合的广泛性，也意味着讨论协商的充分性。最好的政策，就是民众最大限度参与的政策。其次，政策的科学性与信息的全面性、真实性成正比。经验型决策已难以应对现代社会的复杂性，现代决策与经验决策的不同之处除了前者拥有专家的专业知识与技术、一套固定的程式支撑外，全面而充分的信息提供也是非常显著的差异因素。政策方案制定实际上是信息的输入处理输出的过程，无论政策问题界定、目标确立、方案拟定或是方案实施后的调整、废止，都离不开全面、准确的信息。政府机构专职人员的调研、民主党派的调研在收集信息的随时性与广泛性上不及大众传媒的调查。政府相关部门的信息统计因为涉及政绩评估因素，在微观真实的把握方面可能没有媒体可靠。一些影响政府决策的重要信息有时不能通过日常正规渠道获取，而是由进行监督的媒体提供。大众媒体借助专家学者对新闻事件进行分析透视，集中针对某一类问题所形成的一定规模的信息对政府决策的完善可以产生建设性作用。二、大众媒介能及时敏锐发现有新闻价值的“问题”并有效将之转化为政府政策问题社会中存在的“问题”很多，但不是所有的“问题”都能被政府主动注意到并及时转化为政府动用公共资源加以解决的政策问题。西方公共政策研究者在总结社会问题如何能被列入政府政策议程的方式时提出了四种情况：政治领导者的决定，某种危机或突发事件，抗议活动，特别问题引起大众传媒的注意。大众媒介能够发挥这种作用，它既可以把少数人遇到的问题引向公共问题，为建立公众议程直至政府政策议程创造条件，也可以制造强大的舆论压力，促使政府决策系统接受来自公众的愿望、要求。大众传媒不仅对公共问题起到发现机制的作用，更在于它具有使“冲突社会化”的催化作用。“问题”事件得到有效的新闻曝光，一度是私人的问题就可能进入公共议程。对于媒介的作用，美国政治学家科恩说：“报纸或许不能直接告诉读者怎样去想，却可以告诉读者想些什么。”政府与读者一样，政府政策系统因为媒介的报道而意识到政策议题的存在，媒介赋予事件的意见影响政府对该议题重要性的认识。所以，在聚合公众意见影响政府决策议程方面，大众传媒可以使分散的、潜在的社会意愿和要求转化为明确、集中的政策要求。媒介在政府对哪些问题应该确定为政策问题方面可以起一种提示与补充作用。邓小平曾经说过：“常常有这样的情况，党和政府听不到的，报纸能听到，它能摸到社会的脉搏。目前最突出的问题是什么，把读者来信加以综合研究，常常就能看出来。”三、大众媒介为政策方案的优化提供不需要支付成本的公共讨论平台政策方案的拟订无疑是政策行为链中的关键一环。近几年来，大众媒介在政府有关政策方案形成的过程中已经发挥了作为公共讨论平台的重要作用，如新婚姻法的修订、个人所得税的调整、人大政府工作报告意见征询等。特别是在地方政策的调整与修补中，媒介针对某些具体事件的报道所引发的政策工作的讨论，媒介的建言献策作用更为显著。政策方案涉及许多问题，但政策目标即政策实施所要达到的预期目标是中心问题。政策目标理想与否依赖于它在多大程度上惠及那些远离政治权力中心、在制度性安排上缺乏利益表达机会的“大多数人”的利益。人大代表制度、政协制度、听证制度、信访制度、举报制度等从理论上说都可以成为一般民众利益表达的现实渠道，但实际上由于普通民众所拥有的政治资源、经济资源、组织资源比较少，这些制度所发挥的功效相当有限。媒介可以在一定程度上弥补这种缺陷，使得他们的利益诉求可以通过新闻舆论的方式影响政策方案的完善。政策学家科林德里奇受到卡尔波普知识可误论的影响，认为政策制定过程也像科学知识的可怀疑性一样，虽然无法证实某项政策方案绝对正确，但这并不等于说我们就无法证实它比另一项政策方案更好。越经得起批评的政策就越好，越经不起批评的政策就越差。在政策制定过程中，正确的途径不是去寻找那些可以完全被证实且正确无误的政策方案，而是去寻找那些错误和缺陷尽可能少并且可以克服与改进的政策方案。政策固然是由政府有关部门制定，但政策的优化需要未来的政策对象的广泛参与，需要社会协商与公众辩论来修补。政策方案的另一个重要问题是，它是否具体可行，能否有效应对实际问题。地区不同、条件不同需要将政策问题的对策予以细化，广泛集中民智有助于政策方案不脱离实际情况。大众媒介可以通过议题设置手段引导民众社会关注讨论方案的细节设计，为政策的充分论证工作提供不需要支付成本的公众讨论平台。在集中民众社会与更多的专家学者意见方面，大众传媒可以发挥政府决策系统之外的“脑库”作用。四、大众媒介对政策的执行情况与政策绩效能够进行客观监督与评估面对政策题材，大众媒介有两种处理方式，一是宣传，二是报道。政策宣传侧重政策制定的意义、未来可能产生的积极效果预测。政策报道强调政策在实际运行中所产生的客观效果与存在的问题，不避短、不掩功。而政策执行环节又是政策行为的重中之重，大众媒介要取得社会民众的信任，获得报道的市场份额，对政府政策执行情况与政策绩效进行报道时，就不会与体制内的政策制定与评估机构一样持全然肯定态度。在对政策执行中出现的形形色色的“上有政策、下有对策”现象进行舆论监督方面，大众传媒可以克服或避免人大监督、行政监督、司法监督、公民监督等监督方式的局限性或实际低效、甚至无效现象。通过新闻舆论，可以及时终止某些不适应实际的政策，减少政策成本。各级媒体大量成功的新闻舆论监督个案一再证明，政策执行中走样现象比较严重。很多政策执行的问题虽然在媒体报道之前已长期存在，但对于政策精神被层层截留的问题，政策系统内部设置的监督机构没有及时制止。利益博弈在政府部门之间与上下级政府之间广泛存在，政策的漏洞在执行中被人为放大。媒介的报道能够进行客观监督与评估。西方政策学者明确主张：政策的制定是一个过程，此过程是对一个既定的政策的探索、争论、发展、应用和评价，因而是动态的、持续的，是经常受到再评估、中断、加速甚至不稳定的运动。从政策问题如何确定开始，到第一轮的政策方案付诸实施并经受评估，再回到建立在原政策问题基础之上又有所变化的政策问题环节，循环往复。这就要求政府对每一项政策行为都必须予以恒常的关注，而实际上政府在不同阶段是有工作侧重点的，持续而强力关注难以做到。媒体则与之不同，政策系统过程出现的任何“显著要素”可以随时进入媒介视线。所以，依托于民众的媒介监督与评估更为可信与客观。当然，大众传媒作为有影响力的社会舆论工具，对政府政策的整个过程及其结构产生积极作用的同时，媒介出于不同动机而产生的一些报道误区也可能不利于政府的科学决策。如在政策问题的确定环节，媒体追求报道效应而夸大问题规模与分寸可能导致政策资源的浪费；在政策执行的监督与评价环节，过于强调政策失败因素，不利于政策权威的树立与政策执行环境的形成。这些问题在媒体政策题材的报道中都应该注意加以避免。本文系丁柏铨教授主持的年度全国哲学社会科学重点基金项目“党的执政能力建设与大众传媒关系研究”的子课题（作者系南京大学新闻传播学院副教授、法学博士） 新闻界杂志社 版权所有 未经书面授权 不得复制或建从“橘子洲门票风波”看大众传媒在公共政策中的作用-朱文硕2009-10-15 21:09:06来源：网友评论:0 条朱文硕公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。公共管理学界普遍认为，随着传播技术的发展、公民文化素质的提高和社会民主化程度的提高，大众传媒在公共政策中所起的作用越来越重要，成为公共政策的非官方主体之一。发生在2009年4月的“橘子洲门票风波”，为这一论点提供了鲜活的事例和有力的证据。一、“橘子洲门票风波”回放位于湘江长沙段江心的橘子洲是一个大型自然内沙河州，总长5公里。从上个世纪90年代开始，长沙着手筹备改造橘子洲。到2005年，这项工程才得以正式启动。2009年初，橘子洲改造完毕，成为一个极富湖湘文化特色的大型景区。考虑到项目建设使用了高额银行贷款，景区后续工程还要继续，景区维护和管理需要运营资金，长沙市有关部门于2009年4月中旬向社会披露，拟对橘子洲核心景区收取60元/人次的门票，对公共服务区免费参观，建设中的沙滩公园拟收取40元/人次门票。这一票价方案，被外界笼统地视为“百元票价”。这样的票价方案公布后，很多长沙市民纷纷通过网络、媒体表达对“百元票价”的质疑，当地几乎所有的主流媒体都连续关注这场“门票风波”，有的媒体还展开了民意调查，将“99.16%的市民反对百元票价”的民调结果公布出来，并配发评论文章，以媒体的立场质疑“百元票价”。就这样，“门票风波”形成了一个全城关注的舆论热点事件。具有代表性的主流意见认为，橘子洲是属于全体长沙市民的公共资源，“百元门票”定价方案与一般市民的消费水平比较脱节，会将很多普通百姓挡在橘子洲外。长沙市委、市政府有关部门负责人随后向媒体表态：“近段时间以来，媒体和社会舆论关注，对政府决策提供了重要参考。为了更好地让公众享受公共财政策的成果，长沙市决心克服当前面临的资金压力和负担，对橘子洲实行免费开放。”4月21日，长沙市委、市政府宣布，诚恳吸收社会各界意见，决定除了服务性游乐项目之外，橘子洲景区内所有景点向公众免费开放。长沙市民对“百元门票”变为免费拍手叫好，媒体的民意调查显示，超过88%的市民对市委、市政府尊重民意之举表示赞赏。一个多月后，长沙市委、市政府又宣布对岳麓山等景区、公园实行免费开放，再度给市民送上一份惊喜，媒体和公众无不为之欢呼。二、大众传媒在公共政策中的作用公共政策的一个周期，主要由“提出问题、制定政策、执行政策、评估与监控政策”几个环节构成。大众传媒作为公共政策的非官方主体之一，在每个环节都能发挥其独特而重要的作用，使公共政策更加理性化、科学化、民主化。1、公共政策问题提出：大众传媒的监测、守望功能使社会问题受瞩目而容易转化为公共政策问题。公共政策问题是指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。大众传媒因其对社会具有监测、守望功能，容易发现并报道有代表性的社会问题或公共问题，唤起公众和政府对这些问题的关注，形成明显的政策诉求，促使政策出台。2、 公共政策制定：大众传媒促使社会问题进入政府议程，推动公共政策合法化。议程设置是大众传媒的一个重要政治功能。所谓议程设置，是指大众传媒有能力选择并强调某些话题，造成这些话题被公众认可的重要印象。大众传媒通过对某些社会问题的报道，使之成为广受关注的公众议程，从而对政府形成一种外在影响力，促使政府将问题纳入自己的议事程序，制定出解决问题的相关公共政策。而在公共政策形成过程中，公众参与是确保政策符合民意及合法化的重要途径。信息公开和大众传媒的介入是一种重要的公众参与形式，能使公众认为公共政策是合法的、适当的，而不会有太多的质疑。3、 公共政策执行：大众传媒是支持和监督公共政策执行的重要力量。因大众传媒具有“预热”功能、“光环”效应、“引导”作用，所以能为政策执行提供强大的舆论支持。又因大众传媒具有舆论监督的作用，所以能够监督政策执行过程的开展、政策执行权力的使用和参与政策执行的公众。4、 公共政策评估与监控：大众传媒是评估、监控公共政策的一个主体。大众传媒能利用其特殊的信息网较快地获得各种信息，传播事件的真相和内幕，交流思想，通过自身的直接评估间接影响政府或公民对政策的总体或局部性评估，因此，大众传媒在一定程度上扮演着政策评估主体的角色。与此同时，通过大众传媒所形成的社会舆论，能够促使政府及时纠正错误、处理问题，能对公共政策合法性、有效性和合理性进行有效的监控，实现维护公共利益和公民合法权益的目的，所以大众传媒是除立法机关、行政机关、司法机关、政党组织、利益集团和公民之外的又一个公共政策监控主体。三、“橘子洲门票风波”的公共政策学解析从公共政策学的角度看，“橘子洲门票风波”是大众传媒介入公共政策的一个典型的成功案例，充分说明了大众传媒在公共政策中的重要作用。首先，媒体推动票价问题成为公共政策问题并进入政府议程。在“百元票价”的方案公布之后，媒体通过民意调查、接听热线、发表评论等方式密集关注、讨论这一方案，使之成为长沙市民的舆