吴照云、朱丽萌-统筹城乡发展推进城乡一体化.doc

统筹城乡发展 推进城乡一体化以南昌市为例吴照云 朱丽萌（江西财经大学 江西 南昌 330013）【摘要】南昌市是江西省最早启动推进城乡一体化发展的试点城市之一。统筹城乡、推进南昌市城乡一体化，应牢牢抓住长江中游城市群成长的历史性机遇，促进以南昌为中心的大南昌城市群的崛起，以“区域联动、城乡结合”的统筹城乡发展模式为核心，大力推进城乡经济社会各个领域的改革，建立健全城乡一体、协调发展的体制和机制，着力破除城乡二元体制，着力探索新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化“四化”同步的新路子，努力实现城乡经济全面发展、社会事业均衡发展的新格局，不断缩小城乡差距，促进经济社会又好又快发展，为全面建设小康社会和和谐社会提供强大动力，为率先崛起和跨越发展提供切实保障。【关键词】城乡统筹；一体化；长江中游城市群；大南昌城市群【作者简介】吴照云（1956-），男，江西九江人，江西财经大学副校长、教授、博士生导师，管理学博士；朱丽萌（1963-），女，江西吉安人，江西财经大学江西经济发展研究院研究员，理学硕士。城乡一体化是城乡人口、技术、资本、信息、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展、共同繁荣的过程。统筹城乡发展，推进城乡一体化则是缩小直至消灭城乡差异，全面实现小康、构建和谐社会的根本途径。本文将以南昌市为例，在对南昌市城乡一体化背景分析的基础上，重点明确南昌市城乡一体化必须抓住的历史性机遇，并提出南昌市城乡一体化发展的基本思路，以及需要采取的主要举措等。一、城乡一体化背景党的十七大提出“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”和“建立以工促农，以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”等重大战略指导方针。党的十八大报告又明确提出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”这一系列论述为统筹城乡发展、推进城乡一体化指明了方向。在国家政策的指引下，2009年初江西省政府工作报告明确指出：“抓好区域性综合配套改革试点。重点抓好南昌、新余统筹城乡发展试点和萍乡资源枯竭型城市转型试点，推进资源节约型、环境友好型社会建设综合配套改革试点，为全省改革探索经验。”南昌市肩负率先突破的历史使命。2009年末，鄱阳湖生态经济区上升为国家战略。根据鄱阳湖生态经济区规划，进一步明确要推进城乡一体化发展，选择有条件的城市开展统筹城乡发展综合配套改革试点。处于鄱阳湖生态经济区增长中心的南昌市，率先成为城乡协调先行区也是鄱阳湖生态经济区建设的迫切需要。从全省来看，南昌市是江西省经济实力最强、区域城镇化率最高、交通最为便捷、最具竞争力的设区市，农业基础不断加强，工业发展日新月异，社会事业蓬勃发展，新农村建设成效显著，改革发展保持良好势头，长期以来在江西省经济社会发展中占有举足轻重的地位。2012年，南昌以3000.52亿元的GDP在全国各城市GDP排名中位居第48位，进入全国排名50强，是江西省唯一进入前50位的城市，GDP占全省GDP的比重为23.2%。在本市率先开展城乡一体化改革试验，先行先试，有利于探索城乡一体化的有效途径，积累经验，有利于丰富城乡一体化综合配套改革的成果。但值得关注的是，南昌市经济社会发展仍存在不足之处，与东部沿海省会城市相比差距较大，同中部地区兄弟省会城市相比，亦存在一些不足，突出表现为经济总量不大，综合实力不强，仍属欠发达地区。2012年，南昌GDP总量仅为武汉的37.5%，长沙的46.9%，合肥的72.1%；GDP增速为12.5%，低于合肥13.6%和长沙13.0%增速，略高于武汉12%的增速。城乡二元结构、农村社会事业发展滞后等经济社会发展中的深层次矛盾仍在影响全市率先崛起、跨越发展的脚步。创建城乡一体化综合配套改革试验区，将有助于南昌市缩小城乡差别、统筹城乡发展、全面建设小康、创建和谐社会，最终实现率先崛起和跨越发展的目标。二、城乡一体化发展契机国内外的实践已经证明，城乡一体化的实现是建立在现代城市化的基础之上。现代城市化伴随着社会分工和市场经济的发展而发展，推动城市规模逐步沿着集镇小城市中等城市大城市特大城市城市群、都市圈的轨迹扩张。这个过程是城市从落后走向先进的过程，是社会经济发展水平不断提升的过程，更是促进城乡融合，即城乡一体化的过程。随着社会经济的不断发展，南昌市已经成长为我国的一个特大城市，正在逐步向城市群、都市圈的轨迹发展，这为南昌市城乡一体化的发展带来了巨大的发展机遇。1、长江中游城市群成长的契机2010年12月，国务院颁布全国主体功能区规划，将由武汉城市圈、长株潭城市群以及鄱阳湖生态经济区为主体的长江中游地区确定为“国家重点开发区域”。2012年2月，长江中游城市集群所在“中三省”（指湖北省、湖南省和江西省三省）在武汉共同签署了加快构建长江中游城市集群战略合作框架协议。2012年8月，国务院出台关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见，明确指出：“鼓励和支持武汉城市圈、长株潭城市群和环鄱阳湖城市群开展战略合作，促进长江中游城市群一体化发展。”2013年，“中三省”携手深化为“中四省”共谋（包括安徽省），四省省会城市共同签署了长江中游城市群暨长沙、合肥、南昌、武汉战略合作协议。 长江中游城市群已经进入国家战略视野，无论是“中三省”，还是“中四省”，南昌作为长江中游城市群的中心城市，都将在长江中游城市群中占有举足轻重的地位。南昌完全可以抓住这个千载难逢的机遇，依托长江中游城市群成长的魅力，做大做强。一旦长江中游城市群成为我国仅次于长三角、珠三角和环渤海地区的第四大增长极，南昌将成为在全国乃至在世界舞台上拥有一席之地的区域性现代中心城市。南昌的城乡一体化进程也将随之大大加快。长江中游城市群的孕育与崛起将为南昌统筹城乡，推进城乡一体化带来历史性机遇。2、大南昌城市群崛起的契机上述分析已经表明，南昌是江西现有经济最为发达的城市，但放眼全国，南昌作为区域性的中心城市，则显得与其应有的影响和作用不相称。就南昌现有的能量而言，它对于人们的吸引力还处于比较低的层次，与周边城市无法形成产业梯度而形成较为激烈的竞争关系。而南昌第三产业主要服务于本地需求，对周边地区的关联带动作用远不如长沙、武汉和合肥，其城市辐射能力和影响的空间范围有限，仅局限于南昌市的行政区域范围之内。如此以往，南昌继续采用这种“单打独斗”、“孤军奋战”的方式，而不是依托城市群为载体，将在经济全球化、区域一体化的背景下被边缘化。这也是南昌难以做大做强，最终实现城乡一体化的根本原因所在。毋容置疑，南昌应抓住长江中游城市群成长的机会。但最大问题就是缺乏能与武汉城市圈、长珠潭城市群、皖江城市带相抗衡的以南昌为中心的城市群，仅昌九走廊难以成为长江中游城市群的有力支撑。从江西省情看，应在发挥昌九走廊的基础上，加快构建以南昌为中心的大南昌城市群的崛起。根据空间相互作用理论和引力模型的分析，在全省11个设区市中，南昌与省内其他城市经济联系强度最大，占全省比例最高，明显高于排行位居第二的九江市。正是由于南昌在全省所处的经济地位，江西应构建以南昌为中心的城市群。再根据城市群构建的基本原理，最终确定该城市群应以南昌为中心，以昌九走廊为脊梁，覆盖江西九江市、新余市、鹰潭市、抚州市、景德镇市、丰城市、樟树市、高安市、贵溪市、共青城市，共同组成“1+10”城市联合体。只有大南昌城市群的迅速崛起，使之能与武汉城市圈、长株潭城市群、皖江城市带抗衡，南昌才有可能真正发展成为区域性中心城市，并在全国占有一席之地。而且，大南昌城市群的崛起，将更有利于统筹城乡，推进城乡一体化。三、城乡一体化发展思路1、指导思想统筹城乡、推进南昌市城乡一体化，应牢牢抓住长江中游城市群成长的历史性机遇，促进以南昌为中心的大南昌城市群的崛起，以“区域联动、城乡结合”的统筹城乡发展模式为核心，大力推进城乡经济社会各个领域的改革，建立健全城乡一体、协调发展的体制和机制，着力破除城乡二元体制，着力探索新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化“四化”同步的新路子，努力实现城乡经济全面发展、社会事业均衡发展的新格局，不断缩小城乡差距，促进经济社会又好又快发展，为全面建设小康社会和和谐社会提供强大动力，为率先崛起和跨越发展提供切实保障。以“区域联动、城乡结合”为主的统筹城乡发展模式，就是要实行区域差别化推进战略。重点扩大主城区规模，将其进一步打造成为全省政治、经济、文化、信息和公共服务中心，成为全市统筹城乡发展的产业支撑平台和以工促农、以城带乡的战略平台。其中，东湖区、西湖区突出提升城市功能，增强其辐射能力；青山湖、青云谱、三个个国家级开发区、红谷滩新区和长堎组团实施现代城市化推进、城乡融合战略，实行城乡统筹规划建设；莲塘、湾里、望城、乐化组团实施城乡一体化发展战略；民和、向塘、龙津主要实施卫星城战略；广大农村区域推行中心镇（重点镇）、一般建制镇、乡镇集镇、中心村协调发展战略。以“区域联动、城乡结合”为主的统筹城乡发展模式，就是要以产业分工协作为基础，实现县区发展大联动。东湖区以现代服务业发展为核心，西湖区以经济强区、文化大区为先导，青山湖区以工业强区为理念，青云谱区以形成强大吸引和辐射功能的城市副中心为目标，湾里区以南昌旅游休闲后花园为功能，南昌县以发挥综合实力为导向，新建县以工贸强县为契机，进贤县以特色产业为重点，安义县以生态城郊强县为特色。通过分工与合作，形成城乡相融的产业体系，努力提高工业反哺农业、城市支持农村和城镇吸纳农村人口的能力，建立有利于城乡联动、产业互动的体制机制，走出一条以城带乡、以乡促城的发展之路。2、基本原则统筹南昌市城乡一体化发展，要始终把着力构建新型工农、城乡关系作为基本原则，必须把城市与农村作为一个有机整体，统筹城乡的产业发展、劳动就业、社会保障、规划建设，促进城乡经济、政治、文化、社会、生态的协调发展。必须统筹工业化、城镇化、信息化与农业现代化的发展，加快建立健全以城带乡、以工促农、以商强农的长效机制。既要做强城市工业经济和现代服务业支撑，做大城镇规模，增强城镇的集聚辐射功能，推进城市现代化，又要大力发展现代农业和农村经济，促进农业增效农民增收，提高农村自我发展水平和服务城市能力，实现城乡之间的双向互动发展。必须实现产业发展城乡联动、基础设施城乡配套、公共服务城乡均衡、社会保障城乡覆盖、行政管理城乡一体，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。既要坚持城乡发展一体化规划、城乡基础设施建设一体化推进、城乡产业一体化布局，又要坚持城乡基本公共服务均等化、社会保障一体化，使城乡居民逐步享有基本同质化的生活条件、均等化的公共服务、平等化的经济社会权利。必须以缩小城乡差距，构建和谐社会，提高城乡居民收入水平和生活质量为出发点和落脚点。既要坚持以人为本、促进人的全面发展，又要正确处理城乡改革、发展和稳定的关系，切实维护城乡社会稳定。四、推进城乡一体化的主要举措南昌市应将统筹城乡发展、推进城乡一体化作为新阶段农村改革的基本目标，作为扩大内需、实现经济持续快速稳定增长的重大举措，全面推进城乡规划管理、户籍管理、土地管理、行政管理、公共财政和社会管理等综合配套改革，促进农村土地向规模经营集中，农村人口向城镇集中，工业向园区集中。1、建立城乡互补的统筹发展机制实施城乡规划管理体制改革，建立健全城乡总体规划、土地利用规划、产业发展规划、生态建设规划等功能互补、有机协调的一体化规划体系以及和大南昌城市群、长江中游城市群相衔接的规划体系。统筹城乡新型工业化，重点推进高新技术开发区形成以应用软件、电子信息、生物医药、光机电一体化、新材料为主导的发展格局；打造以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力发展高新技术产业和高附加值服务业，向多功能综合性产业区发展的经济技术开发区；建设以汽车制造、医药、机电为特色的小蓝工业园等。推进中心城区高端服务业发展。在城市近中郊，对接发展集成了生产、生态、休闲功能的都市农业；远郊建设沿鄱阳湖地区农业产业带，重点建成无公害蔬菜、水产养殖、优质生猪饲养等基地。建立促进城乡生态环境建设的长效机制、激励机制、目标考核机制和生态补偿制度，提高城乡生态承载力和可持续发展能力，把南昌市建成鄱阳湖地区和全省资源节约型和环境友好型的社会示范区。2、建立基本公共服务均等化的体制机制逐步建立起城乡统一、迁徙自由、以身份证管理为中心的户籍管理制度，逐步取消附着在户籍上的城乡二元差别和利益关系。把统筹解决农民工问题作为统筹城乡改革发展的突破口，降低外地户口和农民工进入市区落户的基本条件，形成农村人口向城镇转移的吸纳机制。建议凡是有合法稳定职业或合法稳定住所（含租赁），参加城镇社会保险达一定年限的农民工及其随迁家属，可登记为城镇户口。对自愿放弃农村承包地经营权和宅基地使用权的农民工及其随迁家属，可按略高于市场评估价值换取南昌市的养老保险、医疗保险和失业保险等，并与城市居民享有同等的社会保障和住房保障。深化以创业带动就业的体制机制改革，形成城乡平等、统一的劳动就业创业管理体制，打破农村劳动力与城市劳动力在政策上、制度上的界限。逐步建立覆盖城乡统一的公共财政制度，集中财力优先安排农民最急需、受益面最广、公共性最强的农村公共品和服务，从根本上改变公共产品城乡二元供给制度，建立与城乡统筹相适应的公共服务供给制度，增强县区、乡镇两级的公共服务能力，强化农村公共产品供给，完善基础设施向农村延伸的体制机制，推动社会公共资源向农村覆盖。以人人享有社会保障的目标，加快构建与经济社会发展水平相适应的城乡一体的社会保障体系，基本实现城乡保障项目同有，保障差距逐步缩小。促进优质教育资源向农村流动，提高农村学校教育水平。完善城乡卫生服务网络，实行城市医院对口援助的农村医疗机构制度，建立城市医院牵手社区、乡村卫生的服务机制。建立适应经济发展水平的农村卫生服务网络。3、建立城乡利益协调机制加快农村土地确权登记发证工作，深化农村土地管理和使用制度改革。按照“依法、自愿、有偿”的原则，采取以土地承包权入股、租赁、托管经营等办法，完善土地使用权流转机制，促进农村土地适度规模经营。按照承包土地与宅基地分开，征地与拆迁分开的原则，探索开展农民自愿放弃土地承包经营权换取社会保障、自愿放弃宅基地换取城镇住房的改革试点，破解发展中的土地瓶颈，促进农业规模化经营，加快城镇化进程。探索农村集体建设用地流转制度改革，促进国有土地与农村集体建设用地“两种产权一个市场”的运作机制和管理体制的形成，建立合理的土地利益分配机制，保障农村集体和农民的利益。加快建立健全适应农村经济发展需求的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，推进城乡投融资体制一体化。重点建立现代农村金融制度，完善农村信贷担保体系，组建为城乡统筹服务的投融资公司。推进城乡新社区建设模式改革，逐步实现镇村体制向街道社区体制转变。对建成区内的“城中镇”、“城中村”实施整建制撤销。配套推进村委会改社居委工作，对城镇化已覆盖的乡村及城郊结合