绩效考核_公共部门绩效管理教材

公共部门绩效管理 主要内容 第一节公共部门绩效管理的理论基础第二节公共部门绩效指标体系的设计第三节公共部门绩效管理系统过程及方法第四节美国政府绩效管理及其经验借鉴第五节绩效管理在中国公共部门的推进 案例 政府和船主的博弈 18世纪末期 英国政府决定把犯了罪的英国人统统发配到澳洲去 由一些私人船主承包从英国往澳洲大规模地运送犯人的工作 英国政府实行的办法是以上船的犯人数支付船主费用 当时那些运送犯人的船只大多是一些很破旧的货船改装的 船上设备简陋 没有什么医疗药品 更没有医生 船主为了谋取暴利 尽可能地多装人 使船上条件十分恶劣 一旦船只离开了岸 船主按人数拿到了政府的钱 对于这些人能否能远涉重洋活着到达澳洲就不管不问了 有些船主为了降低费用 甚至故意断水断食 年以后 英国政府发现 运往澳洲的犯人在船上的死亡率达 其中最严重的一艘船上 个犯人死了 个 死亡率高达 英国政府费了大笔资金 却没能达到大批移民的目的 于是英国政府想了很多办法 每一艘船上都派一名政府官员监督 再派一名医生负责犯人和医疗卫生 同时对犯人在船上的生活标准做了硬性的规定 但是 死亡率不仅没有降下来 有的船上的监督官员和医生竟然也不明不白地死了 原来一些船主为了贪图暴利 贿赂官员 如果官员不同流合污就被扔到大海里喂鱼了 政府支出了监督费用 却照常死人 案例 政府和船主的博弈 政府又采取新办法 把船主都召集起来进行教育培训 教育他们要珍惜生命 要理解去澳洲去开发是为了英国的长远大计 不要把金钱看得比生命还重要但是情况依然没有好转 死亡率一直居高不下 一位英国议员认为政府的目的是为了把犯人安全的送到澳洲 而政府政策的缺陷在于政府给予船主报酬是以上船人数来计算的 犯人能都安全的抵达澳洲跟船主没有任何关系 他提出从改变政策开始 政府的目的是为了让犯人安全的抵达澳洲 那么就以到澳洲上岸的人数为准计算报酬 不论你在英国上船装多少人 到了澳洲上岸的时候再清点人数支付报酬 这样政府的目标就成为了船主们的目标 问题迎刃而解 船主主动请医生跟船 在船上准备药品 改善生活 尽可能地让步每一个上船的人都健康地到达澳洲 一个人就意味着一份收入 自从实行上岸计数的办法以后 船上的死亡率降到了 以下 有些运载几百人的船只经过几个月的航行竟然没有一个人死亡 第一节公共部门绩效管理的理论基础 一 公共部门绩效管理的内涵 一 绩效美国领导力研究中心CEO罗纳德 坎贝尔指出 绩效是行为 应该与结果区分开 因为结果会受系统因素的影响 他在1993年给绩效下的定义是 绩效是行为的同义词 它是人们实际的行为表现并能观察到 就定义而言 它只包括与组织目标有关的行动或行为 能够用个人的熟练程度 即贡献水平 来定等级 测量 绩效是组织雇人来做并需做好的事情 绩效不是行为后果或结果 而是行为本身 绩效由个体控制下的与目标相关的行为组成 不论这些行为是认知的 生理的 心智活动的或人际的 第一节公共部门绩效管理的理论基础 一 公共部门绩效管理的内涵 一 绩效Brumbrach 1988 给绩效下的定义即 绩效指行为和结果 行为由从事工作的人表现出来 将工作任务付诸实施 行为 不仅仅是结果的工具 行为本身也是结果 是为完成工作任务所付出的脑力和体力的结果 并且能与结果分开进行判断 第一节公共部门绩效管理的理论基础 一 公共部门绩效管理的内涵 一 绩效1 从绩效的本质规定性来看 绩效反映的是组织整体或者个人在履行其职能或岗位职责的过程中 在一定时间内以某种方式实现某种结果的过程 在职能或职责履行以外所产生的结果不能视为绩效 2 从行使职能或职责 产生绩效的主体来看 绩效包括组织整体绩效或部门绩效 项目绩效 个人绩效 3 从绩效的质与量的规定性来看 绩效并不等于产出本身 也不等于任务或产品本身 绩效不仅有数量的规定性 而且也有质的规定性 4 从绩效形成的过程来看 绩效具有一定的周期 具有从投入 到获得中期结果 再获得最终结果的周期性发展过程 时间对绩效形成具有影响作用 第一节公共部门绩效管理的理论基础 一 公共部门绩效管理的内涵 二 公共部门的绩效臧乃康在 政府绩效的复合概念与评估机制 参见 南通师范学院学报 2003年第3期 一文中认为 政府绩效是评判政府治理水平和运作效率的重要依据 政府绩效意指扣除政府成本后的盈余 一般用于衡量政府工作业绩 政府绩效不单纯是一个政绩层面的概念 还包括着政府成本 政府效率 政治稳定 社会进步 发展预期的含义在内 从框架上而言 政府绩效主要包括经济绩效 社会绩效和政治绩效 第一节公共部门绩效管理的理论基础 一 公共部门绩效管理的内涵 二 公共部门的绩效 1 经济绩效 经济绩效表现在经济持续发展上 国民经济不仅仅在量上扩张 而且在结构合理的前提下有质的提升 考察经济绩效要以经济增长率 通货膨胀率 就业率 利率和汇率作为重要衡量指标 2 社会绩效 社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步 社会全面进步内涵丰富 包括人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高 社会公共产品供应及时到位 社会治安状况良好 人们安居乐业 社会和谐有序 社会群体 民族之间和谐发展 没有明显的对抗和尖锐的冲突 3 政治绩效 政治绩效是公共部门绩效的集中表现 在市场经济条件下 政治绩效最经常地表现为制度安排和制度创新 市场经济规则的制定或社会秩序的维护是一种政府制度安排 政府制度安排的能力越强 政治绩效就越容易凸显 第一节公共部门绩效管理的理论基础 一 公共部门绩效管理的内涵 三 绩效管理美国著名绩效管理专家罗伯特 巴克沃将绩效管理定义为是一个持续的交流过程 该过程由员工和其直接主管之间达成的协议来保证完成 并在协议中对未来工作达成明确的目标和理解 并将可能受益的组织 经理及员工都融入到绩效管理系统中来 理查德 威廉姆斯在其 组织绩效管理 一书中指出 绩效管理是把对组织的绩效管理和对员工的绩效管理结合在一起的一种体系 行政学者夏夫里茨和卢塞尔就认为 绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为 绩效管理区别于其他方面纯粹管理之处在于它强调系统的整合 它包括了全方位控制 监测 评估组织所有方面的绩效 第一节公共部门绩效管理的理论基础 一 公共部门绩效管理的内涵 三 绩效管理美国绩效评估中的绩效衡量小组曾为绩效管理下了一个经典性的定义 所谓绩效管理 是指 利用绩效信息协助设定同意的绩效目标 进行资源配置与优先顺序的安排 以告知管理者维持或改变既定目标计划 并且报告成功符合目标的管理过程 它是一个完整的过程 是由收集绩效信息 确定绩效目标 划分考核指标 进行绩效考核 根据考核结果改进绩效等流程构成的行为体系 是持续提高管理绩效 不断促进有效管理的过程 它既包括对组织绩效创造过程的管理 也包括对组织绩效结果的评估 既包括对个人绩效的考核 也包括对组织绩效的考核 第一节公共部门绩效管理的理论基础 一 公共部门绩效管理的内涵 四 公共部门绩效管理1 公共部门绩效管理的发展背景 1 公共管理理论研究的发展 2 西方国家行政改革实践 3 我国社会发展的需要 第一节公共部门绩效管理的理论基础 一 公共部门绩效管理的内涵 四 公共部门绩效管理2 公共部门绩效管理的涵义绩效管理是指 利用绩效信息设定统一的绩效目标 进行资源配置与优先顺序的安排 以帮助管理者维持或改变既定目标计划 并且报告其结果与目标符合的程度的管理过程 公共部门绩效管理作为从私人部门引入的管理方法和理念 指的是以公共部门为关注对象 以经济 效率 效益 服务质量的提高和公民满意为目标 其内涵是以任务为导向 以结果为导向 以顾客为导向 以社会为导向和以市场为导向 就是要将公众的需求作为公共部门存在发展的前提和部门改革 组织设计方案应遵循的目标 第一节公共部门绩效管理的理论基础 一 公共部门绩效管理的内涵 四 公共部门绩效管理3 公私部门绩效管理的差异 1 环境差异 2 目的差异 3 理念差异 4 功能差异 第一节公共部门绩效管理的理论基础 一 公共部门绩效管理的内涵 四 公共部门绩效管理4 公共部门绩效管理的价值取向效率 公正 自由 民主和秩序 它们都是人类的基本需求 效率的价值取向反映了社会对公共管理绩效量的要求 公正 自由 民主和秩序的价值取向反映了社会对公共管理质的要求 第二节公共部门绩效指标体系的设计 中国政府绩效报告首度发布否定 惟GDP论 与会专家表示 中国正处于全方位的经济转型期 惟GDP论 的 数字经济 胖子经济 可以 再见 了 以提高自主科技能力为核心 讲质量讲效益的 健康经济 是当下目标 这意味着 对各级政府绩效的评估 将不再只照顾经济发展单一指标 而是以民生为重 社会协调发展的综合指标为参照系 评估体系有五大问题一是发展不平衡 许多地方政府考评依然采用传统的方式 以公务员个人总结代替部门考核 以年度会议代替绩效目标制定 以单项评比检查代替综合绩效评估 二是缺乏统一的政策指导和法规保障 我国政府绩效评估一直处于自发状态 工作的启动和开展主要取决于领导人对这项工作的认识程度 容易造成地方政府绩效评估工作的持续性不强 经验交流和推广不够 三是评估体系不健全 有片面追求GDP倾向 四是评估方式开放度不高 评估的主体主要是上级机关 社会公众参与少 五是评估理论基础薄弱 具有中国特色的政府绩效评估理论体系尚未建成 片面地将经济指标等同于政府绩效评估指标的全部 会导致以下明显弊端 1 GDP等经济指标不能准确反映经济增长的质量和结构 而判断经济和社会发展 不仅要看经济总量的增长 还要看经济结构的变化情况和协调程度 2 经济发展过程违背经济发展的目的 发展经济是为了提高福利水平和生活质量 而国内生产总值却无法反映社会福利的增长 国内生产总值只反映经济增长的结果 而不能反映因为经济增长对环境资源的负面影响 相反 片面追求国内生产总值的增长导致了资源的巨大浪费 环境的严重破坏和地区发展差距 收入分配差距的进一步拉大等社会问题 3 人均国内生产总值不能准确地反映社会分配和社会公正 地区差距 城乡差距 收入分配差距等社会问题反而日益凸显 4 片面地将经济指标等同于政府绩效评估指标的全部 对政府行为的误导作用十分明显 公共部门绩效指标体系的内容 一 绩效指标体系及绩效标准 一 绩效指标的分类1 根据绩效评估的内容分类 1 行政业绩评估指标 所谓行政业绩就是指公共部门履行职能与职责所产生的结果及其社会影响 具体表现为公共部门完成工作的数量指标 质量指标 行政效率指标以及成本费用指标 2 行政能力评估指标 3 工作态度评估指标 一 绩效指标体系及绩效标准 一 绩效指标的分类2 硬指标和软指标 1 硬指标 所谓硬指标指的是那些可以以统计数据为基础 把统计数据作为主要评估信息 建立评估数学模型 以数学手段求得评估结果 并能够以数量表示评估结果的评估指标 硬指标也就是可以量化的定量指标 2 软指标 软指标指的是通过运用人的知识 经验进行判断和主观评估方能得出评估结果的评估指标 在实际的绩效评估过程中 这种主观评估往往表现为专家评估 由评估专家对系统的输出作出主观的分析 直接给被评估对象进行打分或作出模糊评判 如 很好 好 一般 不太好 不好 一 绩效指标体系及绩效标准 二 绩效标准绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到什么样的水平 解决的是要求被评估者做得怎样 完成多少的问题 也就是在各个指标上所应达到的具体的绩效要求 绩效标准包括基本标准和卓越标准两个方面 一 绩效指标体系及绩效标准 二 绩效标准公共部门绩效评估指标的 4E 标准 1 经济 Economic 2 效率 Efficiency 3 效能 Effectiveness 4 公平 Equity 二 公共部门绩效指标体系设计的原则与步骤 一 绩效指标体系设计的原则一般认为 设置绩效评估的通用指标 必须遵循以下几个原则 1 综合 全面性原则 2 可操作性原则 3 独立性和差距性原则 4 硬 指标与 软 指标相合的原则 指标设计的SMART原则 S代表的是SPECIFIC 是指绩效指标要切中特定的工作目标M代表MEASURABLE 是指绩效指标或者是数量化的A代表ATTAINABLE 是指绩效指标在付出努力的情况下是可以实现的R代表REALISTIC 是指绩效指标应该与工作高度相关T代表TIME BROUND 是指在绩效指标中要使用一定的时间单位 二 公共部门绩效指标体系设计的步骤 1 明确公共部门绩效内涵与外延 1 行政行为的合法性 2 公共产品供给数量 3 公共产品供给的外部正效应 公共部门绩效评估指标体系构建的基本因素主要依据三个方面 一是公共部门目标 这是政府绩效评价的基本依据 二是由公共部门职能决定的工作职责和工作任务 工作职责 工作任务是绩效目标的具体化 三是公共部门职能分工 界限清晰的部门职能分工是绩效评价体系的基本决定因素 2 确定合理的绩效评估标准3 构建政府绩效评估指标 二 公共部门绩效指标体系设计的步骤 工作分析 岗位分析 问卷调查访谈经验总结等 工作流程分析 初步确定绩效考核项目 考评要素 专家意见 修订 确定绩效指标体系 三 公共部门绩效指标体系设计的依据 1 职能依据 2 公共部门的服务承诺 3 管理绩效 4 公众的满意度 三 公共部门绩效指标体系构成 1 量的规定性效率比例 包括投入与产出的比例 单位时间内提供公共物品或公共服务的数量比例 单位物质投入内提供公共物品或公共服务的数量比例 无形损耗与一定的公共物品或公共服务之间的数量比例 以及这种比例的发展趋向 频率大小 频率大小作为绩效评估量的标准是指公共部门活动节奏的快慢 它包括公共产品提供之间的时间间隔 公共服务提供之间的时间间隔 公众提出要求与公共服务供给者做出反映之间的时间间隔 以及这种频率变化的情况和趋向 环节多少 环节多少是指公共部门从开始进行某一项活动到这项活动全部结束之间的距离远近 步骤多少和所经过部门的多少 三 公共部门绩效指标体系构成 2 质的规定性态度 它包括指导公共部门进行公共管理活动的管理理念 也就是行政理念 对公众提出的要求和抱怨是否及时予以回答 解释 处理与解决 处理与解决的程度等方面 使用的方法和手段 这些方法和手段包括管理自由裁量权的使用与限制 吸收公众参与管理和决策的过程 与公众进行信息沟通与交流的机制 对公众需求的回应力 与社会进行物质与能量交换的过程等方面 管理结果 这是指公共部门通过实施公共管理活动所使用和消耗的各种投入 所取得的中期和最终成果 所产生的社会效果 北京国际城市发展研究院 政府绩效评估指标体系 第三节公共部门绩效管理系统过程及方法 战略目的 开发目的 管理目的 评价什么 谁来评价 评价方法 结果应用 评价周期 3 目的4 环节5 关键 绩效管理是一个系统 计划绩效 新的绩效期开始时监控绩效 在整个绩效期间内评价绩效 绩效时间结束时反馈绩效 绩效时间结束时 绩效管理的步骤 绩效管理流程 一 绩效管理的系统过程 一 准备评估资料评估资料的准备是指全面收集 整理涉及被评估对象的各方面信息和资料 这些信息与资料包括政府部门的服务承诺 工作计划与方案 工作报表 回复与解释公众提出问题或抱怨的信件和电话数量的统计与记录 解决实际问题的数量 实际取得的服务结果与社会效果 会议记录 物质投入与消耗 成果鉴定结果 管理方法的改进与调整等 一 绩效管理的系统过程 二 确定绩效目标 建立评估指标体系和绩效标准绩效目标是指公共部门在行使职能过程中投入应当获得的产出与社会效果 绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到什么样的水平 解决的是在绩效计划过程中根据绩效目标在不同的绩效等级上要求被评估者做得怎样 完成多少的问题 也就是在各个指标上所应达到的具体的绩效要求 正是绩效标准将绩效区分为不同的绩效等级 例如 在对环境管理部门的绩效进行评估的时候 假如其绩效等级可区分为A B C三等 具体评估项目可划分为 a空气的质量指标和污染指标 b水的质量指标与污染指标 c毒素的防治要求 d废物的管理要求和利用要求 根据评估项目的划分 确定A B C三个等级分别在a b c d各个评估项目上的具体绩效要求就是绩效标准 绩效评估过程就是按照绩效目标而确定的绩效标准来对实际的管理和服务结果进行比照测量后区分为不同绩效等级的过程 一 绩效管理的系统过程 三 划分与确定绩效评估项目划分与确定绩效评估项目应根据公共府部门的具体职能 具体来说 一是要根据每一个公共部门的管理职能 这样就会使不同的公共部门绩效评估有不同的评估项目 二是要根据社会发展的整体价值取向和公众最大的社会需求 这样就会使不同时间 不同地区和不同社会条件下的绩效评估 即使是对同一类公共服务供给者的绩效进行评估 也会有不同的评估项目 一 绩效管理的系统过程 四 选定评估方式评估主体的多样性决定了评估方式也是多样的 评估方式是指评估主体所采取的绩效评估形式 手段和方法 它包括 1 公共部门的自我评估方式公共部门的自我评估方式是指公共部门对公共管理活动及其所提供的公共产品和公共服务的量与质进行自我测定的方式 公共部门自我评估方式的主要内容 1 评估部门内部的自身管理 2 评估部门对公共事务的管理 一 绩效管理的系统过程 2 专门评估机构的评估方式专门评估机构的评估方式是指由国家 政府根据法律与组织原则 按法定程序建立的专门绩效评估机构 或依据各类社会组织 教学科研机构的章程 经申请批准而成立的社会性专门绩效评估中介机构 根据效率 公平 管理能力 服务质量 公共责任和公众的满意程度等价值取向 对政府部门的管理活动以及公共服务供给过程中所表现出的输出 输入 中期成果和最终成果所做的等级评定与划分 因此 专门评估机构的评估方式包括政府类专门评估机构和社会性专门绩效评估中介机构的评估两种形式 一 绩效管理的系统过程 五 公布绩效评估结果和改进公共管理绩效评估结果的公布就是评估者通过制作评估书或评估报告 客观地再现整个评估过程 再现被评估者的绩效等级 根据评估的任务与要求得出结论 二 绩效管理方法 表现性评价 平衡计分卡 TheBalancedScoreCard BSC 关键绩效指标 KeyPerformanceIndicators KPI 目标管理 ManagementbyObjectives MBO 关注经营功能在纵向不断提升 评价内容范围在横向不断拓展 1990年 哈佛大学会计学教授罗伯特 卡普兰和波士顿公司的管理咨询师戴维 诺顿两人共同对12家公司进行了一项研究 以寻求新的绩效评价方法 这项研究的起因是人们越来越相信绩效评价的财务指标对于现代企业组织而言是无效的 卡普兰和诺顿经过多次研究讨论 开发了计分卡这种囊括整个组织各方面活动 包括顾客 内部业务流程 员工活动和股东利益 的绩效评价系统 即平衡计分卡 随后 平衡计分卡进入了广泛应用的阶段 FANG 45 平衡计分卡的创始人 哈佛大学商学院财会学教授罗伯特 卡普兰 TheBalancedScoreCard BSC 复兴国际方案公司总裁戴维 诺顿 FANG 46 对平衡计分卡的评价 哈佛商业评论 1922 在庆祝创刊75华诞 1997 之际 隆重评选推出了 过去75年来最具影响力的十大管理理念 平衡计分卡名列第二 调查表明 在世界500强中有80 的企业在应用BSC 财富 杂志公布的世界前1000位公司中 有70 的公司采用了平衡计分卡系统 全球许多公共部门也已开始导入平衡计分卡系统 中共中央组织部平衡计分卡项目 2006 TheBalancedScoreCard BSC 它由四个部分组成 财务方面 客户方面 内部营运方面及学习和成长方面 1 财务层面 由营业收入成长与组合 成本下降生产力提高 资产利用投资策略等指标构成 2 顾客层面 由市场占有率 顾客延续率 顾客争取率 顾客满意度及顾客获利率等五大核心指标构成 3 企业内部流程层面 可以分解为创新 营运 售后服务等三大流程 企业通过界定一个完整的内部流程以发展新的解决方案 满足顾客与股东的需求 4 学习与成长层面 包括企业通过增强员工潜力 信息处理能力 明确权责和目标来提升员工满意度 员工留职率及员工生产力 由于平衡记分卡所具有的强有力的理论基础和便于操作的特点 自20世纪90年代初一经卡普兰教授提出 便迅速被美国等发达国家的企业所采用 虽然平衡记分卡最初的焦点和运用是改善私营企业的管理 但是平衡记分卡在改善公共部门的绩效上也能取得很好的效果 FANG 49 平衡计分卡的主要特点 战略管理工具 新的管理体系 联系战略与运营绩效管理及绩效考核工具 衡量战略执行情况管理沟通的工具 全员沟通重视平衡的重要性 重视组合重视因果关系的重要性 本质特征 没有因果就不是BSC FANG 50 开发战略 诠释战略 检验调整 监控学习 协同组织 规划运营 执行流程行动方案 明晰战略 驱动绩效 优化数据 战略计划 绩效管理 商务智能 运营计划 财务计划 基于平衡计分卡的战略管理流程 六个阶段 平衡计分卡的特点 平衡 指标 财务指标与非财务指标的平衡 基本特征 财务 营业收入 利润 非财务 客户保持率 雇员满意度 长期指标与短期指标的平衡 长期发展 客户满意度 雇员满意度 雇员培训次数 短期增长 成本 利润 外部群体 评价指标 与内部群体 评价指标 的平衡 股东 客户 内部业务流程 员工的学习与成长 客观指标与主观判断指标的平衡 财务与内部层面 收入 利润 客户与人力资源 满意度 准备度 前置指标与滞后指标的平衡 取得滞后指标的绩效动因 及时交货 代表过去的绩效 客户满意度 公共部门的平衡计分卡 愿景与战略 公众服务 顾客维度 内部管理 业务流程维度 业绩结果 财务维度 创新与学习 学习成长维度 公共部门平衡计分卡实施步骤 计划阶段 为运用平衡计分卡寻找理由 确定资源的需求与可用性 决定从何处着手构建第一个平衡计分卡 赢得高层领导的支持和保证 组建平衡计分卡团队 为团队成员和其他关键利益相关者提供培训 为平衡计分卡的实施制定一个沟通计划准备阶段 制定或确定你的使命 价值观 远景与战略 绩效管理框架中明确平衡计分卡的角色 选择平衡计分卡的维度 讨论相关的背景材料 开展高层会谈 创建战略地图实施阶段 收集反馈信息 设计绩效评价指标 制定未来实施计划 例 海林市环保局的使命 核心价值观 愿景 战略 使命 保护环境 确保生态系统的良性循环核心价值观 廉洁勤政公正务实愿景 到2020年 实现创建国家环境保护模范城市目标战略 严守环境准入标准 加大污染整治力度 为海林可持续发展提供良好的环境保障 例 东莞市科技馆的使命 核心价值观 愿景 战略 使命 激发公众对科学的兴趣 提高公众科学素质核心价值观 崇尚科学 力行创新 精心服务 用心做事愿景 到2015年 成为国内一流 国际知名的 专题 科技馆战略 通过引进 培育和整合人力资源 持续创新科学传播模式 打造科普教育知名品牌 FANG 56 消费者银行平衡计分卡 FANG 57 平衡计分卡 管理 考核指标 目标值 预算 行动方案 环保工作群众满意度 满意 A 排污费征收率 95 B 环境基础数据库健全度 80 G 干部教育培训达标率 90 H 新建项目审批率 95 C 污染物排放达标率 90 D 行政诉讼案件败诉次数 3次 E 重点工作目标完成情况 100 F 绩效层面 利益相关者 财务 学习与成长 党建工作 内部业务流程 污染预防 环境整治 内部管理 阶段性重点工作 绩效目标 维护公民合法权益 依法征收排污费 建设电子政务系统 加强干部队伍建设 严把建设项目审批关 加大环境监察力度 坚持依法行政 落实年度重点工作 职能管理 FANG 58 绩效考核量表 考核 考核指标 权重 目标值 评价主体 评价周期 考核结果 环保工作群众满意度 20 满意 评估办 一年 X 排污费征收率 20 95 A局 一年 Y 环境基础数据库健全度 10 80 统计局 每月 J 干部教育培训达标率 10 90 组织部 半年 A 新建项目审批率 10 95 A局 一年 G 污染物排放达标率 10 90 A局 半年 T 行政诉讼案件败诉次数 10 3次 法制办 一年 K 重点工作目标完成情况 10 100 督查室 一年 H 绩效层面 利益相关者 财务 学习与成长 党建工作 内部业务流程 污染预防 环境整治 内部管理 阶段性重点工作 职能管理 财务 外联部战略地图 利益相关者 内部业务流程 学习与成长 为客户提供优质服务 建立并完善客户信息系统 卓越运营 利益相关者关系 持续创新 塑造客户中心型组织文化 促进整体协调一致 增加财务收入 提高资金使用效率 提升科技馆知名度 有效预防并处置团体客户突发事件 增加团体客户总量 宣传推介科技馆服务项目 法规与社会 建立良好的公共关系 策划创新服务项目 吸引并维持主要目标客户 开发并维护战略伙伴关系 持续优化管理和服务流程 提升策划能力和执行力 寻求社会捐赠者 建立关键岗位人员储备计划 人力资本 信息资本 组织资本 独有的目标 分享的目标 共同的目标 FANG 60 外联部平衡计分卡 FANG 61 外联部平衡计分卡 FANG 62 外联部平衡计分卡 海林市环保局战略地图 维护公民合法权益 减少环境违法行为 提高公民环保意识 争取上级投入 依法征收排污费 提高经费使用效率 环境整治 污染预防 严把建设项目审批关 创建绿色单位 综合整治流域环境 控制污染物排放总量 开展环境宣传教育 加强专项资金管理 使命 保护环境 确保生态系统的良性循环核心价值观 廉洁勤政公正务实愿景 到2020年 实现创建国家环境保护模范城市目标战略 严守环境准入标准 加大污染整治力度 为海林可持续发展提供良好的环境保障 提高全员综合素质 完善电子信息系统 创建 五型 领导班子 完善环境监测体系 加大环境监察力度 开展环保阳光工程 海林市环保局平衡计分卡 内部业务流程 FANG 67 加油员平衡计分卡 公共部门平衡计分卡的特点 1 公共部门的平衡计分卡以维护社会稳定 实现社会公正 提供公共服务为最高宗旨 其改善绩效的最终目的仍在于公共部门的最高使命 2 公共部门平衡计分卡实施的核心仍然是战略 围绕绩效管理和公共部门管理的战略实施平衡计分卡 3 提升了顾客维度 充分体现了公共部门服务行政的特点 为公共部门绩效管理效率 服务理念的推广奠定了基础 4 财务维度居于弱势 平衡计分卡显得不完整 我国的希望工程等支助项目 其产出完全是社会性的精神产品 很难计量成本和收益 也就无法用财务维度来衡量其管理的有效性 公共部门平衡计分卡财务维度的缺乏是其最重要的弱点 影响到公共部门绩效评估的过程和结果 5 作为使命导向型组织 公共部门绩效评估的有效进行有赖于公务员的技能 奉献精神 合作态度和服务观念 绩效管理是一个 由相互补充的三大环节构成的动态过程 包括确定战略方向 制定年度目标和测度体系 报告绩效水平 美国总审计署美国政府绩效管理的实施机制 1 法律基础 政府绩效与结果法案 2 正面指导 管理和预算办公室3 审核督察 政府责任办公室 第四节美国政府绩效管理及其经验借鉴 美国政府绩效管理的框架流程 政府绩效与结果法案 1989年美国管理与预算局 USOfficeManagementandBudget OMB 起草的 管理报告 正式提出了政府绩效管理的建议并描述了其操作性方案 构成了美国政府绩效评估法案的基本形态 1991年 奥斯本和盖布勒合著的 重塑政府 企业精神如何改革公共部门 直接催生了戈尔主持的国家绩效评估委员会的 国家绩效评估报告 其标题就是 从繁文缛节到以结果为本 创造一个工作更好而花钱更少的政府 在克林顿总统的大力支持并在美国管理和预算局的推动下 1993年8月3日 美国第103届国会终于通过了 政府绩效与结果法案 GPRA 从而使美国政府绩效管理走上了制度化 规范化的发展轨道 政府绩效与结果法案 的内容包括 政府绩效与结果法案 要求各联邦机构制定覆盖未来五年的战略规划 strategicplans 报告 同时 要求联邦机构每年提供将战略规划分解为定量化实施目标的年度绩效规划 annualperformanceplans 报告 并对照年度绩效规划中的定量目标检查其完成情况 形成年度绩效评估报告 performancereports 一 确定了战略计划根据 政府绩效与结果法案 各机构的战略计划由以下六个要素构成 1 陈述机构的综合性使命 它必须覆盖该机构的主要职能及其履行过程 2 总目标和分目标 它们包括与该机构主要职能及其履行要求相对应的产出目标和分目标 3 说明如何落实目标的策略 它要对操作过程 操作技巧与技术以及为满足达到目标所需要的人力 资金 信息和其他资源等做出说明 4 说明绩效目标与前述总目标和分目标的相互关联性 绩效目标如何与战略规划中的总目标与和具体指标相联系 5 对关键因素做出陈述 部门外部的和无法控制的但能对总目标和具体指标结果产生重大影响的关键因素 6 项目评估的说明 这种评估用于确立或修改总目标和分目标 具有对未来项目评估的具体安排 二 确定了年度绩效计划1 建立绩效目标 确定项目活动所能达到的绩效水准 2 用客观 可数和可计量的形式表述目标 3 简要说明操作的过程 技巧和技术以及为实现绩效目标所需要的人力 资金 信息或其他资源 4 建立绩效指标以用于测量或评估相应的产出 服务水平和每个项目活动的结果 5 为将实际项目活动结果同已建立的绩效目标进行对比提供一个基础 6 说明用于验证和确认测量价值的手段与工具 三 撰写和提交年度绩效报告 政府绩效与结果法案 规定 每一个机构在一个财政年度后向总统和国会提交一份前一年度的绩效报告 年度绩效报告主要包括以下三个方面的内容 1 每一个绩效报告应该陈述已经在机构绩效计划中确立的绩效指标 同时要对实际取得的绩效成绩和年度绩效计划中的绩效指标进行比较 2 检查是否达到了本财政年度的绩效目标 对比报告财政年度完成绩效目标的情况 评估当前财政年度的绩效计划 3 如果没有达到绩效目标 就要说明没有达到目标的原因 以及将来完成绩效目标的计划和时间表 如果某个绩效目标是不实际或不可行的 就要提出改进目标的计划或终止目标的理由 第一步系统的使命陈述 系统的使命陈述使命 接近于 天职 追求一种活动或实现一种职责的内心召唤 组织肩负的历史责任或力求实现的终极目标 系统 使命陈述要覆盖部门所有主要职责领域 劳工部职业安全与健康管理局 促进和保障工作场所的安全与健康 减少疾病和伤亡 美国商务部 创造就业机会 促进经济增长 实现可持续发展 提高全体美国人的生活水平和质量 美国空军 20年战略规划 使命 通过对天空和太空的控制和探索来保卫美国核心能力 天空和太空优势精确打击能力全球打击能力信息优势全球快速部署能力高效战场保障能力 第二步目标体系的确定 战略目标1 更安全的交通高速公路交通事故死亡率降低到亿分之一商业航空运输重大事故率降低到百万分之0 1铁路运输事故和意外中断率降低到16 14市内交通安全事故死亡率降低到亿分之0 488管道运输总事故数降低到每年307次 第三步手段和策略描述 策略 管理改革和创新 包括结构 权责分配 工作重点 业务流程 工作方式等 手段 拥有的资源 包括人力 物力 财力和信息等资源 手段和策略描述的核心是 协调 围绕目标实现的需要进行管理改革和创新 按照目标实现的需要配置资源 从而确保目标的实现 策略与目标的协调手段与目标的协调 策略与目标协调 联邦紧急事务管理局 使命 减少与灾害相关的人员伤亡和财产损失 整体灾害观 突发事件具共性特征 导致共性需求 管理环节 灾害缓解 防灾准备 紧急反应 灾后重建 工作重点 从以前的后两个环节转到前两个环节 伙伴关系 与地方政府 建筑业 保险公司合作 手段与目标协调 DOC分目标预算申请 第四步外部因素和风险分析 确认并界定各个关键因素分析各因素与目标之间的内在联系特定目标的实现如何受制约化解内部风险的主要措施 USDOC外部因素描述 国外经济市场绩效 国外市场的突然恶化会对美国出口造成负面影响美元增值会增加美国产品的出口难度汇率的不稳定性国外政治环境 政治不稳定 战争会破坏商务基础机构新政府或政权更迭会导致新的贸易障碍国内经济 政治环境 经济滑坡会降低美国的出口额政治气候变化会影响贸易工作的重点 如开发中国市场 资源保证 促进贸易的新创议或项目需要预算的增加 或者限制其他活动 第五步绩效协议与资源配置第六步绩效报告与信息利用绩效状况监测和反馈年度绩效报告绩效信息利用绩效奖惩责任与灵活性交易诊断与指导绩效预算 专题任务 我国公共部门绩效管理实施现状及所存在的困境 举例分析 第五节绩效管理在中国公共部门的推进 一是与目标责任制相结合的对政府工作部门的绩效管理 如北京 陕西 青岛 上海市杨浦区等 二是以加强机关效能建设为目的的绩效管理 如福建 浙江等 三是与经济社会发展指标相结合的绩效管理 如辽宁等 四是以督查验收重点工作为主的绩效管理 如湖南等 五是在社会公众评议政府绩效方面进行了有益探索 从这些地方的实践看 开展政府绩效管理工作加强了政府自身建设 促进了地区经济社会发展 取得了积极成效 1 目标责任制的典范 青岛模式 从20世纪80年代中期到90年代初期 我国政府绩效管理基本上表现为地方政府自发的以提高政府机关工作效率为目的的目标责任制 1997年9月 江泽民同志在十五大报告中指出 机构庞大 人员臃肿 政企不分 官僚主义严重 直接阻碍改革的深入和经济的发展 影响到党和群众的关系 朱镕基总理在多次会议上强调要通过改革创造一个高效 廉洁 有权威的政府 1998年2月 中共十五届二中全会审议通过了 国务院机构改革新方案 之后 省 市 县 乡级政府相继进行了政府机构改革和事业单位的改革等 在这一改革背景下 一些地方政府相应开展了以提高政府机关工作效率为目的的政府绩效管理活动 1 目标责任制的典范 青岛模式 90年代的目标责任制关注的是经济增长 自上而下的系统推进 中央和上级机关制定各项数字化经济增长目标 以任务的形式分派给下级单位 形成一个金字塔结构 进入21世纪后 目标责任制发生了变化 在目标设定过程中 突出了社会职能和公共服务 将新的施政理念通过目标责任制加以贯彻落实 1 目标责任制的典范 青岛模式 自1998年以来 青岛市以 科学民主的目标化决策机制 责任制衡的刚性化执行机制 督查考核的制度化监督机制 奖惩兑现的导向化激励机制 为核心目标 创造性地把督察工作与目标绩效管理相结合 考绩与评人相结合 形成了 青岛模式 青岛做法的本质就是将目标责任制和绩效评估有效的结合起来 以此来达到提高政府效率的目标 青岛实行目标责任制管理确实取得了一些比较好的效果 然而 第一 目标管理有一个致命的缺点 那就是 目标管理需要列举非常详细的目标集合 并以完成这些目标项的程度来衡量绩效 但是目标集合以外的东西却通常被忽视 第二 实际上青岛的目标考核做法也会在一定程度上刺激政府官员的短期行为 即政府官员只顾及目标集 而不惜一切的代价 2 杭州模式 2000年初 杭州市委 市政府通过调查研究 发现制约杭州发展主要有两个因素 一是发展空间问题 二是机关作风问题 为了解决机关作风问题 2000年杭州市54个市级单位全面展开满意不满意单位评选 评选的主要内容是各单位的全局观念 服务宗旨 服务质量 办事效率 勤政廉洁 工作业绩等六个方面 杭州市专门成立了满意不满意评选活动领导小组办公室负责全面工作 活动的评价主体包括四大层面 一是市党代会代表 市人大代表和市政协委员层面 二是企业层面 三是市民层面 四是市直机关互评 据统计 共发出选票5969张 回收5787张 回收率达到96 96 2 杭州模式 2005年 杭州对考核评价体系进行了改革 成立了杭州市综合考评委员会 对各单位的工作情况通过目标考核 领导考评和社会评价等三个方面进行综合考核评价 2006年8月 杭州市委在整合市级机关目标管理 市直单位满意单位不满意单位评选和机关效能建设等职能的基础上 组建成立了杭州市综合考评委员会办公室 作为杭州市综合考评委员会的常设办事机构 主要负责市直单位综合绩效考评 效能建设等工作 杭州政府绩效评估模式以公民为主要导向 其特点有 第一 整合了 自上而下 和 自下而上 两种评估模式 体现了公民满意原则 满意评选活动即 公众评议政府 活动 属于近年来方兴未艾的 自下而上 的评估模式 是对 自上而下 评估模式的有效补充 杭州市直单位综合考评模式建立在原有的目标管理 满意评选和效能监察的基础上 在机构建设 指标设置 监督管理等方面进行了有效的资源优化重组 充分显现出 1 1 2 的效果 两种评估模式的整合 既保证了组织考核的有效度 提高了公众的民主观念和参与意识 对政府工作起到监督作用 又通过民情民意表达渠道的制度化建设 进一步提升了综合绩效评估的公信度 第二 推进了绩效评估从 重结果 向 过程与结果并重 转化 杭州模式加强目标任务完成情况的过程督查 加大机关和公务员行政作为的效能监督以及重视社会评价公众意见的整改和反馈等各种过程管理措施和手段的不断完善 必将使考评对象的注意力从结果向过程转移 从而有效促进各部门在行政行为中提高成本意识 优化资源配置 最终使综合考评达到 全面质量管理 的效果 第三 考评维度体现创新创优 绩效导向进一步明确 在综合考评指标体系中 引入了绩效评估的理念和方法 对创新目标实行绩效考核 进一步激励市直单位创新创优 提高整体工作水平和绩效 创新目标绩效考核程序包括申报 立项 申请验收 检查核实和公示 最终由市考评办组织专家组 对各单位创新目标完成情况进行绩效评估 写出绩效评估报告 根据 创新工作目标得分 1 5分 难度系数 评估系数 计算最终得分 3 综合性的效能建设 福建模式 福建省成立了以省长为组长的机关效能建设领导小组 并在纪检监察机关设立办公室 具体负责绩效评估的组织实施 协调指导和综合反馈 各设区市和省直各部门都成立了工作小组 形成了绩效评估工作的组织体系 福建省的绩效评估主要采用三大办法 在开展绩效评估的基础上 福建探索建立奖惩机制 把绩效评估结果作为评价政府 部门及其领导人工作实绩的重要依据 与干部使用 评先评优 物质奖励挂钩 福建模式的主要特点是 第一 绩效评估领导小组职责明确 绩效评估领导小组召集了省级各部门的相关领导 各部门能够及时收集和反馈绩效评估信息和绩效评估结果 第二 确定较为系统的政府绩效评估指标体系 包括评估目标 评估维度 评估指标设计以及评估主体确定等 从通用指标到具体部门的指标 在指标设计上综合考虑了所有情况 适合政府管理的具体操作 第三 在具体指标设计上 采取定性考核与定量测评相结合的指标模式 第四 实现评估主体多元化 第五 综合运用多种评估方法 福建省通过上述三种办法采集数据和信息 然后进行综合评价 形成评估结果 反馈给被评估单位并在一定范围内进行通报 第六 采取了试点评估 逐步开展的办法 采用试点的做法能较好地协调矛盾 福建省坚持试点评估 以几个效能建设先进单位为第一轮试点 为绩效评估在全区的推广积累了经验 福建省在实施政府绩效评估时侧重于三个方面 一是绩效方案的设计 二是试点工作的展开 三是评估结果的运用 4 第三方评价政府绩效的开端 甘肃模式 2004年 甘肃省政府开创了政府绩效外部评价的新形式 并成为我国政府绩效管理领域的新探索 从2004年起 甘肃省将全省14个市 州政府及政府39个职能部门的绩效评价工作 委托给兰州大学中国地方政府绩效评价中心具体负责组织实施 其主要做法有 1 围绕树立科学发展观和提高地方政府行政能力的主题 为企业创业和发展营造一个规范严明的法制环境 诚实守信的信用环境 优质高效的服务环境和宽松和谐的创业环境 对全省14个市 州政府及政府39个职能部门的工作绩效进行评价 2 评价主体以各地有代表性的非公有制企业为主 并结合兰州大学中国地方政府绩效评价中心的专家意见得出评价意见 4 第三方评价政府绩效的开端 甘肃模式 3 评价指标体系按市 州政府和省政府所属职能部门两类评价对象分别设置 每套评价指标体系分别按企业 上级政府 专家三类评议主体分别设计 根据两类评价对象和三类评价主体 共设计了四套指标体系和两套调查问卷 4 市州政府和省政府职能部门绩效用综合绩效指数来衡量 5 山东省寿光市经济工作综合考核 乡镇 街道 经济工作实行点评考核与指标考核相结合 满分为100分 其中点评考核占40分 指标考核占60分 1 点评考核每年组织两次 上半年以工业投入及招商引资为主 占15分 下半年分工业投入及招商引资 农业结构调整 城镇建设三类进行 占25分 在现场观摩点评的基础上 由点评人员无记名投票打分 然后汇总平均 以得分最高者为满分 按照比例折算 2 指标考核 指标考核体系 我国目前的政府绩效评估的形式主要表现为三大类 第一类是普适性的政府绩效评估 这是作为公共管理机制中的一个环节 通常表现为目标责任制 社会服务承诺制 效能监察 效能建设 行风评议 干部实绩考核等评估形式 这种评估形式主要在政府组织内部进行 目的是要通过目标责任制等评估手段追求传统行政模式下行政效率的提高 存在着对上不对下 对内不对外的责任缺失现象 第二类是行业绩效评估 这是将评估应用于具体行业 由政府主管部门设立评估指标和对其所管辖的行业进行定期评估 具有自上而下的单向性评估特征 第三类是专项绩效评估 这是针对某一专项活动或政府工作的某一方面而展开评估 主要强调了外部评估 目的是要通过社会调查 满意度评价等方法提高公众对政府工作的满意程度 但这种评估形式存在着如何识别和选择公众评估主体 满意度评价是否适用于所有党政机关 评估结果能否客观地表征被评估对象的绩效等问题 我国公共部门绩效管理取得的重大改进 第一 越来越重视分类评估 逐步改变了以往一套指标评全国的不科学做法 例如 广东根据所辖的都市发展区 重点发展区 优先发展区和生态发展区四类不同的功能区的划分 将评估指标区分为共性指标与差异性指标 并通过评估指标权重设计和分值的不同安排 来体现分类评估 分类评估有助于科学测量绩效 更科学地满足了不同地区 不同部门 不同业务 不同岗位之间绩效目标 职能或职责 工作流程 难易程度等特征要求与差异 第二 越来越重视定量评估 逐步改变了凭主观 凭感情 凭印象的传统考核方式 使绩效评估的依据进一步明确 例如 湖南省 关于开展政府绩效评估工作的意见 规定总分值为1000分 针对各级政府的评估内容明确为 重点工作指标 民生建设指标 经济发展指标 社会发展指标 政府自身建设指标 包括就业与再就业 为民办实事 环境保护与资源节约 安全生产 社会稳定等 针对政府工作部门绩效评估内容明确为 行政业绩 行政效率 包含了机关工作效率 计划落实 行政审批 办文时效 对建议提案和信访投诉事件的处理等 行政能力 行政成本 部门特色等指标 政府绩效评估是一种科学的管理方法 其科学性就在于它通过科学的量化指标来评估行为者实现目标的程度 第三 越来越重视综合评估 逐步改变了单纯GDP评估的传统做法 绩效形成过程是一个持续的 有一定周期的循环过程 在这个过程中 要实现外部衡量和内部衡量之间的平衡 公共管理所追求的效果和产生这些效果的执行动因之间的平衡 定量衡量和定性衡量之间的平衡 短期目标和长期目标之间的平衡 因此 政府绩效评估应是一种综合性评估 正因为这样 广东 落实科学发展观的评价指标体系和干部政绩考核办法 将评估项目划分为经济发展 社会发展