关于行政诉讼中村委会证明的统计分析.doc

关于行政诉讼中村委会证明的统计分析胡兰芳一、行政诉讼中村委会证明的基本情况村委会证明是法院审理行政案件中常见的证据类型之一。通过对2004年至2007年平谷法院审理行政案件的分析，村委会证明作为证据的基本情况如下：(一)村委会证明集中出现于涉及宅基地等自然资源权属争议的行政案件中。2004年至2007年，平谷法院共审理行政案件119件，其中证据中出现村委会证明的行政案件24件。在这24件案件中，涉及宅基地等自然资源权属争议案件有22件，比例高达91.7%，因此在下列分析中，主要以这类案件为例。(二)村委会证明在法院判决中被采纳率高。2004年至2007年，出现村委会证明的24件案件中，以判决方式结案15件，出现村委会证明15份，法院采纳11份，采纳率高达73.3%。(三)村委会证明在形式上只有村委会的盖章，没有相关责任人员的签名，内容上既有村委会对本村村民宅基地档案记载等客观情况的描述，也有村委会自行认定的事实。(四)村委会证明形成于行政程序，形成的途径包括争议当事人自行提供和镇政府向村委会调取。二、行政诉讼中围绕村委会证明出现的问题村委会从本质上看，是个虚拟的主体，其本身并没有意识，不能进行独立的思维，不能从事行为，最终以村委会名义作出行为的是包括村委会成员在内的相关人员。通过对2004年至2007年出现村委会证明的行政案件的分析，围绕村委会证明存在以下问题：(一)村委会证明的中立性、客观性、真实性受到当事人质疑从上述介绍看，目前村委会证明从形式上看往往只有证明内容和村委会落款、盖章，没有相关责任人员的签名，而从内容上看，村委会证明大致包含三种内容：一是证明本村留存的档案中关于本村村民宅基地等土地使用情况的记载;二是证明村委会在解决村民争议中从事的活动，如进行调解，调解的结果等;三是证明村委会认定的争议双方争执的事实情况，涉及对双方争议事实的评价。诉讼中，当事人往往针对含有第三类内容的证据提出异议，认为该类村委会证明的提供方与村委会成员有亲属关系或者本人就是村委会的成员(如张某诉某镇政府土地使用权争议处理决定案中，第三人提供了有利于自己的村委会证明，而原告主张第三人就是村会计，取得村委会印章比较方便)，甚至村委会证明的内容就是提供方的意思，这样的证明缺乏中立性、客观性，不能采信。当事人的上述异议虽然是为在诉讼中反驳对方取得有力地位，但这种异议所反映的顾虑并非没有道理。首先，村委会证明形式上只有村委会盖章，没有相关责任人员签名，而村委会又是一个虚拟的主体，没有相应的责任约束就容易出现无人为村委会证明负责的局面。加之，村委会的用章管理是否严格尚需考证。司法实践中存在相当数量村委会证明提供方当事人本人是村会计或者村委会成员或者与村委会成员有特殊关系的情形。村委会证明的客观性必然受到对方当事人的质疑。其次，村委会证明的内容涉嫌超越其权限范围。根据上述分析，村委会证明内容从总体上分为两类，一类是关于客观事实的描述(即上述分析的前两种内容)，一类是村委会自行认定的涉及当事人争议的事实(即上述分析的第三种内容)。对于后类内容的证明，村委会显然已经加入自身的主观认识，而这些主观认识尚需要相关证据材料的支持，因此其证明直接作为认定争议事实的证据确有不妥。(二)当事人、法院对村委会证明定位的认识存在问题首先，从当事人的角度看，原告、第三人、镇政府对于村委会证明定位的认识存在一定程度上的偏颇。在行政案件的审理中，我们发现，尽管当事人对于村委会证明提出上述质疑，究其原因是因为村委会证明对自己不利，但从另一个角度讲，村委会证明在涉及宅基地权属争议的行政案件中出现的比例可以看出，无论是原告、第三人或者镇政府为查明争议事实对村委会证明的态度从总体上讲是积极的，而且很多当事人认为村委会证明上盖有红色的印章，其效力应该比一般村民的证明高，甚至有些镇政府在采用村委会出具的证明时没有核实的过程。其次，从法院的角度将，一般将村委会证明都视为书证，在认证过程中采用关于书证的认证标准。甚至在个别情况下，也认为村委会证明的效力要高于普通村民的证明，如村委会证明与普通村民证明的内容存在冲突的情况下，倾向于采用村委会证明。由此可以看出，很大程度上，当事人，甚至法院都未根据村委会证明的不同内容而对其加以区别对待。这就要求当事人、法院对村委会证明定位的认识应该转变。三、行政诉讼中村委会证明的重新定位通过上述分析，村委会作为基层自治组织和村集体土地所有者代表的地位决定了其在解决村民间宅基地纠纷中扮演重要角色，充分发挥其作用会起到事半功倍的效果。但是发挥村委会的这一重要作用，需要村委会成员正确认识村委会的作用，也需要当事人、法院正确认识村委会的作用，正确对待村委会证明。首先，从相对人角度讲，一方面正确认识村委会的地位、作用，村委会作为基层自治组织，作为村集体土地所有者的代表，其在解决村民间宅基地纠纷时具有调解作用，相对人可以本着自愿的原则在村委会的调解下解决双方土地使用权争议，但若双方不能达成协议，只能寻求镇级政府或者县级政府通过行政途径解决，也就是说村委会并非解决村民间土地使用权争议的行政主体。这就需要相对人注意另一方面，正确对待村委会证明在解决双方土地使用权争议时中的作用，即村委会证明并非具有绝对权威，它同样应该受到审查，因此对于一些想方设法，尤其是通过不正当手段取得村委会证明的相对人，未必能够获得符合自己利益的处理结果，作为争议一方当事人还是应该尽量搜集客观的证明自己主张的证据。其次，从镇政府角度讲，作为解决村民间土地使用权争议的主要职能部门，也要正确认识到村委会证明的作用。对于争议双方提供的或者镇政府自行调取的村委会证明均应加以核实后，才能作为认定事实的根据，不能拿来就用，尤其是对于那些涉及争议事实本身的证明，如双方争议的就是一方是否有滴水地，而村委会直接证明该方有无滴水地。再次，从法院角度讲，要正确定位村委会证明，根据具体的案件灵活的对待村委会证明。简要的讲，就是改变将村委会证明一律视为书证的观点。通过上述分析可以看出，村委会证明不尽反映客观事实，也可能有主观认识的存在，因此，有必要根据村委会证明的不同内容对其加以区别对待，如要区分其究竟是证言类证明，还是书证类证明，前者可能要求责任人出庭，后者则无须如此。一般情况下，村委会出具的证明涉及其日常事务或权限范围内行为等客观情况的，可以视为书证，但若其证明中包含对案件特定事实等主观认识的，则可被视为证言，当出现难以判决村委会证明属于何种证据，而其又关系到案件主要事实的查明时，则可以将其视为证言类，通知责任人到庭。但是要实现这一转变的前提就是村委会证明在形式上要有所改革，即在行政程序、行政诉讼程序中要求村委会证明要有责任人的签名。事实上，这并非笔者独创，在我国最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见第77条就规定了“有关单位向人民法院提出的证明文书，应由单位负责人签名或盖章，并加盖