国有企业改革问题与解决路径.doc

国有企业改革问题与解决路径在改革开放之后，国有企业开始由原来的适应计划经济体制向适应市场经济体制改革，在经历了30年以后，国有企业改革进一步深化，相应的体制创新、制度创新也有所增加，但是依然面临着许多问题。本文将通过论述国有企业改革目标，回顾国有企业改革历程，分析国有企业改革目前面临的问题，并对这些问题的解决提供解决路径。一、国有企业改革的基本目标1993年11月，党的十四届三中全会通过关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定,指出“ 以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础。建立现代企业制度, 是发展社会化大生产和市场经济的必然要求, 是我国国有企业改革的方向” , 并把现代企业制度概括为是适应市场经济和社会化大生产要求, 产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度。同年月, 八届人大五次会议通过了中华人民共和国公司法, 为建立现代企业制度确立了法律依据。这标志着国有企业改革的指导思想由政企间的放权让利转向企业制度创新, 改革层面从运行机制的调整深人到解决国有企业制度性缺陷。国有企业改革的方向并没有改变, 目标却从围绕政企分开的完善经营承包制、转换企业经营机制转向建立现代企业制度, 改革由此必然涉及企业法人财产权问题, 从而深入到所有权这样的企业基本制度层面。从国有企业基本制度层面得到的基本认识是, 传统国有企业的根本制度缺陷在于产权制度不合理, 产权关系不清晰。在传统国有企业产权制度下,“财产的非人格化走到了极致”,只要企业财产归全民所有, 企业产权就无法人格化, 财产的最终所有者就不能具体化,全民所有的企业产权关系实质上并不清晰。其结果是国有企业中国有资产所有者缺位, 无人从出资者所有权角度对国有资产的状况、保值增值切实负责, 而企业自身不具备法人财产权, 经营者自然不用对运用企业所拥有的这部分国有资产的成本负责, 预算约束软化是必然结局, 最终是国家对国有企业承担无限责任。从运转方式、运行机制的层面上实施的多轮放权让利改革之所以屡屡陷人僵局和困境,其症结正在于此。因此, 要构造社会主义市场经济体制正常运行的微观基础, 必须重新塑造企业的基本制度, 国有企业产权关系或财产关系的改革不可避免。国有企业基本制度层面的改革, 就具体内容而言, 就是要对国有企业进行公司化的改制、改组或改造, 也就是通过一系列产权制度安排和产权结构设计构建企业法人财产制度、确定国有资产投资主体和资产责任主体、确立企业改建为公司的组织形式、建立科学规范的公司内部组织管理机构, 从而在国有企业中建立起现代企业制度。以公司制为主要组织形式的现代企业制度, 以多元的股权结构, 明确的产权关系, 企业法人财产权所决定的独立法人实体, 出资者的有限责任和规范的公司治理结构为基本特征, 与传统国有企业制度有着实质区别。通过建立和完善现代企业制度, 国家不再对企业承担无限责任, 企业依法支配法人财产, 有效地实现出资者所有权和企业法人财产权的分离, 使企业彻底摆脱政府行政机构附属物的地位, 政企职责截然分开, 企业内部形成规范的领导制度和管理制度, 建立起由股东大会、董事会、监事会、经理层构成的相互制衡的治理结构。二、国有企业改革历程自1978年起, 中国开始了国有企业改革的探索之路。至今,国有企业改革已经历如下五个阶段。(一) 19781982年放权让利阶段。1978年党的十一届三中全会召开, 启动了第一次思想解放的高潮, 市场机制、价值规律的调节作用在理论上得到了肯定。1979 年4 月做出了扩大企业自主权的决定, 决定向企业让渡生产自主权、原料选购权、劳动用工权和产品销售权等14 项权力。同时, 政府给企业确定增产增收目标,允许企业在实现目标的前提下提取少量的利润留成作为职工的奖金。(二) 19831986年实行“利改税”阶段。为实现提高国有资产收益和确保财政收人稳定增长的双重目标, 1983年4 月, 国务院颁布了关于国营企业利改税试行办法, 将所有大中型国营企业从以往上缴利润的制度改变为按实现利润向国家缴纳企业所得税, 税后余利由企业与主管部门进行利润分成, 国营小企业按八级超额累进税率缴纳所得税。(三) 19871992年推行承包经营责任制阶段。经过前两个阶段的改革, 政府已经对国有企业下放了部分权力并让渡了部分利润。1986年12月, 企业承包经营责任制开始逐步实施, 这一改革效果显著。从1987年到1992年经历了两轮承包, 98%的国有大中型工业企业都采取了不同程度的承包经营责任制。(四) 19931997年建立现代企业制度和“抓大放小”的国有经济战略性重组阶段。1993 年党的十四届三中全会提出了围绕“建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”来“解决深层次矛盾、着力进行企业制度的创新”的问题。1996年第八届全国人民代表大会对国有企业改革提出了“抓大放小”的新思路, 对国有企业实施战略性重组。(五) 1997年至今的债转股政策及建立现代产权制度新阶段。1997年以来, 国家出台了加大企业兼并破产力度、债权转股权、技术改造贴息等重大政策, 支持国有企业的脱困工作。2003年国有资产监督管理委员会正式成立, 开始代表国家履行国有资产出资人的监督管理职责, 同年召开的十六届三中全会提出: 要着力推进国有企业股份制改革,建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。三、国有企业改革面临的问题（一）政企不分“政企不分”一直是困扰我国国有企业改革和发展的一大难题。20 世纪80 年代以来我国国有企业先后经历了以“放权让利”、承包制、股份制和建立现代企业制度等为主要内容的改革,企业经营自主权有所扩大,经营效益大幅提高。但改革并未触及到政企关系的根本症结,各级政府的国有资产管理体制严重滞后于国有企业改革,由于政资不分,国有资产所有者职能与一般经济管理职能被政府各职能部门分割行使,在国有企业之上形成了众多的“婆婆+ 老板”。为打破这种“政企不分”的状况,20 世纪90 年代以来我国国有资产管理体制一直处于不断的调整和变化之中,其中构建“国有资产管理专职机构(国资委) 国有资产经营公司国有企业”的新型国有资产三层分级管理体制获得了广泛的认同。作为“三层分级管理体制”的中间环节和政府直接投资和授权的一级国有资产经营机构国有资产经营公司(以下简称“经营公司”) 被视为实现“政企分开”的关键。经营公司在国资委的授权下,通过资本市场,采取控股、参股与产权流动等方式具体经营和管理授权范围内的国有资本,而国资委作为国有资产所有者的代表只对少量的经营公司进行管理,这样既使国有企业摆脱了与政府的行政隶属关系,又避免了经营公司对企业生产经营活动的不规范干涉,从而解决“政企分开”问题。经营公司的组建在实现“政企分开”方面取得了一定的成效。具体表现在,随着某些国家行业主管部门和行政性总公司纷纷转制为经营公司,各基层国有企业逐步脱离了与其原上级主管部门的行政隶属关系;经营公司部分地解决了困扰政府的企业包袱;盘活了部分国有资产存量;政府对国有资产的管理也通过经营公司部分实现了由实物管理向价值管理的转变;国有资本运营效率在一些地区得到改善。然而,在政府对企业直接行政干预的途径被阻断的同时,经营公司与政府之间以及经营公司与国有企业之间又产生了新的“政企不分”。1.经营公司与政府之间的“政企不分”第一,经营公司被确定行政级别的现象比较普遍,政府部门对经营公司的管理手段仍习惯于指标和任务,而不是以现代企业制度下的资本保值增值作为监督和考核的内容。第二,经营公司职能界定不清,相当一部分仍承担原来应由政府承担的行政、行业及社会管理职能,包括人员安置、职工再就业、社会保障、债务负担的化解等等。这在由原行政主管部门和行业性总公司改制而来的经营公司中表现尤其突出。根据上海市的一项统计分析显示, 经营公司中的非资产经营管理职能所占的比重高达40-60 % 。第三,经营公司管人的职能未得到落实。由于人事制度改革滞后,经营公司多数不能自主选择子公司的经营者,至多只掌握部分企业经营者的任免权。第四,经营公司缺乏必备的资本经营权限和足够的资本经营能力。目前,经营公司大多没有对内对外的融资权,也不能自主发行债券和股票,更不能在国际金融市场上融资。由于目前已发行的国有股不能上市流通,经营公司的资本运营能力也被大打折扣。在资本经营方面,经营公司还普遍存在人才匮乏、经营手段单一、经营能力差等问题。第五,经营公司跨行业、跨部门、跨地区所进行的兼并、重组以及关闭不良子公司的市场行为受到政府及其有关职能部门的行政制约和干预,甚至阻挠。2.经营公司与下属国有企业之间的“政企不分”一是经营公司对下属企业既当“老板”,又当“婆婆”,在很大程度上成了“翻牌公司”,成了政府的“二传手”。二是经营公司仍以行政手段对下属企业进行管理,并高度控制着下属企业的人事任免权、投资权、分配权;经营公司在机构设置、人员配备、工作方式及思维方式上仍是行政机构式的,资产运营职能淡化。三是经营公司的国有资产管理职能弱化,公司尚未同步建立起对下属企业资产及经营人员的监督、考核制度,产权代表报告制度、审计制度等流于形式。颇为反常的是,经营公司成立之初还普遍存在着向企业收权的倾向。生产经营权、决策权、人事权,甚至部分财产权、商标专利权、投资权等都成了被上收的对象,严重阻碍了下属企业生产经营活动的正常进行。从性质上讲,现代市场经济条件下国有企业是政府执行其宏观经济政策的一种重要的调控手段,国有企业基本上分布于关系国家安全与国计民生的非盈利性行业,政府通过直接控制企业生产的产品种类及产量等指标达到平抑经济波动,克服经济危机的目的。因此作为政府有效的调控手段,国有企业必然受到政府直接和严密的管理与控制。然而,从我国国有企业的形式上看,它们仍大量存在于众多竞争性和盈利性行业。在这些行业,国有企业要求得生存与发展,必然要求成为独立的市场经营主体,具有独立的生产与经营自主权。这必然与国有企业的性质产生矛盾,而且我国国有企业的盈利性又使政府有可能将国有企业作为其增加财政收入的一种手段,又进一步增加了政府直接干预国有企业经营活动的动力。由此可见,现阶段我国国有企业在形式与性质上的固有矛盾是我国“政企不分”的根本症结所在。然而,到目前为止,我国国有资产经营公司的改革未在国有企业战略性调整与重组方面取得实质性进展，“政企不分”的根本症结未得到根本解决。政资分开是“政企分开”的基本前提和根本保障。尽管当前我国已经成立了专门的国有资产管理机构,但距离实现真正的政资分开还有很大的差距。目前地方国资委在组成人员上迁就了现行的政府机构中国有资产管理职能分割行使的状况,同时在政府机构中也缺乏明确的定位,国资委仿佛只是一个临时的议事机构,而不是作为政府的常设机构成为政府的一个职能部门,因此许多地方的国资委并未真正履行其国有资产管理的最高决策职能和监督职能,政府的国有资产管理职能被各职能部门分割行使的状况未有根本改观。由此可见,经营公司的实践是在作为第一层级的国有资产管理机构的改革不到位的条件下进行的,这种改革条件上的不成熟和改革先后次序上的安排不当也是导致新“政企不分”的重要原因。（二）产权与所有权结构的问题1.企业产权问题在全民所有制的前提下, 企业的财产就归全民所有。然而, 全民的代表是抽象的国家, 存在所有权代表虚位的现象。从民法通则到企业法再到企业转换经营机制条例在内容上是以“两权分离”(国有企业的财产属国家所有, 企业只享有经营权) 为基础的产权制度, 这在一定程度上满足了企业改革的需要, 为实施企业利润留成,“拔改贷”等改革措施, 在促进企业走向市场的方向发挥了一定作用。但是, 其本质仅仅是在计划经济的框架下做出的调整, 并未考虑到国有企业向公司化改革的内在需求, 远不能适应公司化对企业产权制度的特殊要求。毕竟, 在权力机构与企业机构浑然不分、国家权力与民法上的所有权合二为一的情况下, 国家所有权与经营权的分离只能是理论上的牵强附会。而且, 在实际运作中也证明了所谓的企业自主经营权对政府的控制和干预几乎没有任何抵抗力。企业财产的所有权只要属于国家, 企业主管部门行使干预企业经营权力的法律基础将继续存在, 使政企分开成为空谈。国有企业的财产责任建立在“经营权”之上, 国有企业没有收益权能, 这样的法人制度在理论上不符合企业作为营利法人的必备条件企业拥有自身所有的资产。这实际上使企业失去了盈利的动力机制, 使作为市场经济主体的企业失去自主的经营目标, 成为不得不依附政府的组织体。这一点体现在以下几方面: 一是企业既然是国有, 则政府的无偿调拨行为有其合法的依据。二是作为所有者的国家为了自身的所有者权益,也有权对企业的生产经营活动进行干预。三是企业经营风险必然也是由政府承担, 国家面临着债务的无限责任。四是企业本身并无盈亏责任, 致使企业难以建立科学的管理机制。以上现象产生了政府对企业经营管不了, 而企业又没有动力机制去搞好经营管理的现象。这是因为政府的角色并不是具体的企业经营管理者,而是宏观的经济调控者。2.公司所有权结构问题公司所有权结构也是公司治理结构中的另一个基础问题。所谓公司所有权结构, 严格地说应称作公司的股权结构。即公司股东的构成。在股东结构上, 不同的股东结构对貌似相同的公司治理结构模式会产生完全不同的效果。在这方面，我国国有企业存在着不可忽略的问题: 股权过于集中。我国对国有企业进行公司化改制的目的是政企分开,弱化政府对企业的控制干预的权力。有相当一部分政府主管部门将失去对企业资产的经营管理权, 加上对公有制的片面理解, 一般来说政府部门很难主动放弃既得利益, 极容易形成政府以国有股代表的身份以公司内部人的名义行政府干预之实。我国将在相当长的一时间内国有股与法人股占绝对多数。特别是国有股的股权比重大的情况下, 国有股代表在股东会的优势,往往也成了董事会上的优势。董事会上集体决策任免经理时, 这种优势又会演变成经理经营层的优势。作为国有股股权代表是由行政部门任免, 则政府的意图很容易通过大股东的优势名正言顺地进入公司内部, 特别是公司法对公司的董事、监事成员的选择并无规范, 如果按照一般的投票制, 实行“一股一表决权”的表决原则, 国有股东必然可以绝对控制全体董事、监事成员, 从而对少数股东无任何保护。而且, 对引进企业经营精英人士也会形成不利因素, 使得“走上层路线”的并无管理才能的个别人把持公司。这不仅与公司化的改革旨在于“政企分开”的初衷相违。而且, 因为权力的高度的垄断, 极易产生公司全体董事、监事的道德危机。例如, 不断发生的国有企业法人代表私用公款甚至携款外逃的恶习性案例。目前, 有不少改制为公司的国有企业, 股东会活动极不正常, 股东大会成了“大股东会”。股东未能享受相应的权力。董事会的成员不是由股东大会选举产生, 而是由政府直接委派, 或者变相地由政府操纵董事、监事人员。政府主管部门不仅包揽了股东会, 而且还包揽了董事会的职权, 致使董事会的决策也在相当大的程度上被剥夺, 机构形同虚设。而且,上市公司更是以大股东的特权在证券市场通过做假帐、虚假披露信息、内幕交易等手段损害广大中小股东的利益。这样的公司很难在根本上形成合理的公司法人治理结构。（三）国有资产流失问题在国有企业改革过程中，企业改制、国有资产转让及劣质企业破产重组都是可选方法，运用这些方法，可能会导致国有资产的流失。表现之一，是借企业改制之机，将国有资产合法的成为私人财产。国有企业产权改革的第一步是以股份制形式推进的，一般是以买一送一的比例进行配送股份。现实中，却有钻政策空子的事情发生，在以股权形式改制时，国有资产的评估价是以低价确认的，再加上买一送一的政策，导致国有资产大量流失。在实际操作中，大部分国有企业将职工身份买断了事，既不考虑入股，也不予安排上岗，使其失业，这就使得政策配股的好处落入少数人和一些有权操作大盘的人的手中。这些从过程上看似合法、合理的转变，其实质是以国有资产的流失而肥了个人的腰包，且隐藏着暗箱操作和买卖互动因果关系的。表现之二，是在国有资产转让中国有资产流失。首先是以拍卖的合法性出售国有资产，造成了变相流失。随着国有企业产权制度改革的深入，要求出售一些小、穷、亏的企业，但在出售的同时，一些中型和经营业绩尚好的企业也在既得利益的趋动下进行了出售。拍卖的程序不够科学，定价不够合理，出售资产的评估价值压到最低。从发布信息到进行拍卖这一过程中，一些特有形式的报名、竞标出现了不规范问题，使依法拍卖改变了原本意义上的性质，成为由一些想购买人和准购买人操纵拍卖全程的特殊程序。在这种畸形的拍卖方式下，假意要买资产的人得到预期的好处后，便相继退出，真心要买的人才能以低价出资拍下国有资产，从而导致国有资产在这一环节中流失。其原因就是国有资产的出售定价过低所致。实权人士参预操盘逼低售价。在拍卖过程中，一些掌权人联合实力派人士，通过多种手段和方式，明行拍卖，暗中操盘，以一切可用的关系去实现以低价购买的目的。实质是权权、权钱、钱钱的互为作用，算计的还是国有资产。还有就是从协议价出售为国有资产流失推波助澜。从一些国有资产的出售情况看，有一部分是通过走拍卖形式最终转为协议价出售的，这里也存在着多种手段的变通和不为人知的猫腻。在拍卖过程中，还有的是经权威人士将竞争者劝退，也就是提前向竞标者许愿，让其自动退出和以一些大牌去假报名，把一些资金实力不强的散户挤出竞争的行列，肃清了竞争对手，最终同谋者得利。权力方直接收现金受贿的很少，多以给干股和安排人员为交易手段，使其长期受益。而国有资产却因协议价造成了应收回资金差异性的流失。表现之三，是企业破产导致国有资产流失。在社会主义市场经济不断发展的过程中， 需要通过劣势企业退出市场、资产重新组合来完善现代企业机制。推行企业破产已成为产权制度改革、转换经营机制、优化资本结构的突破口。但是，由于我国在经济转轨时期缺乏法律制度保障和监督机制的制约，有的企业利用破产作为逃债、转移国有资产的手段，以此来摆脱困境，致使国有资产严重流失，增加了政府负担，侵占了职工权益，损害了债权人利益。四、解决问题的途径（一）构造国企交叉持股模式，组建企业集团。从近期看，有三个方面的措施：结合结构调整，在产品结构、技术类似的企业间，首先实行专业化重组，形成单个企业产品结构调整与技术装备结构专业化，若干企业产品结构与技术结构互相补充的局面，这若干企业之间交叉持股，形成横向结合的企业集团，同时集团内部是符合公司法规范的公司治理结构。所选择的企业规模不宜太大，否则结构调整工作量太大、难度大；但也不宜太小，否则企业没有发展前途，交叉持股体制难以维持；选择往来密切、交易相对固定的上下游企业，发展交叉持股，实行纵向一体化，组建企业集团；已有的企业集团母公司之间可交叉持股，形成内部市场化协作一是稳定股权，二是加强协作与沟通，这对一些地区性企业集团可能更为有用。远期措施：培育大企业、大集团，在企业或集团内部形成若干规模相当的企业之后，总部或母公司的控股或指挥职能逐渐取消，取而代之的是下属企业交叉持股。（二）培养机构投资者，改革公司治理结构。通常所说的机构投资者，主要指各种基金组织，如养老基金和保险公司等。他们虽然平时对公司治理不甚关心，主要追求股权的投资回报，但比起“散户”来，有能力也有动力去关心自己投资的公司的治理状况，如他们有能力广泛收集信息并派人员参与股东大会等。尤其当所投资的公司出现重大问题时，机构投资者可以行动起来对公司领导班子进行整顿，这被称作“机构投资者的觉醒”，从原来的“消极股东”变为“积极股东”。改善公司治理结构包括包括建立工人董事制度，工人董事制度是确保普通职工参与企业所有权分配的制度保证；改革董事会、监事会；建立职业经理的选聘、激励和权力制衡机制，使企业家职业化、商品化。（三）建立现代企业制度首先，要适应社会主义市场经济的要求，加快建立新型的国有资产监管体系。按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的要求，尽快建立起“国资委资产经营公司企业”三个层次的国有资产管理体制，建立和完善国有企业出资人制度，加强对国有资产的监管。对国有控股企业，政府要派人参加监事会，加强对国有资产的监督。同时，建立健全企业领导人重大决策失误追究制度、企业经营者任期、离任经济责任审计制度。其次，要加强对国有资产的监督和检查。过去的三大检查取消以后， 目前政府对企业的检查多为税收专项检查，但它不能替代国