版权补偿金制度的研究.doc

学号：21112333015 姓名：丁雪飞专业：法律硕士（法学）环境保护手段之排污权交易法律问题探讨摘要： 排污权交易是一种以市场为基础的环境保护的手段, 相对于传统方法, 它具有 以最低成本实现最优目标的优势。 自从 20 世纪 70 年代在美国率先应用于大气污染源及河流污染源管理后,已在德国、澳大利亚、英国等国家进行推广,并取得了极大成效。我国近年来,也在许多城市进行了排污权交易的试点工作，然而我国当前推行排污权交易还面临若干法律问题, 必须有相应的完善措施。本文从排污权交易出现问题的案例分析出发，论述了我国当前排污权交易的法律问题，并提出了作者的几点建议。关键字：排污权交易；法律问题；完善措施 我国首次采用拍卖的方式进行排污权交易的案例是2008年10月19日浙江嘉兴南湖区举行的首届排污权指标拍卖会。排污权指标拍卖会上，共有10家企业参与竞拍，总标的为6.5吨/年化学需氧量和1.5吨/年二氧化硫的排污权指标。最终化学需氧量竞拍成交，总金额为59.9万元，其中最后一个1吨/年的标的，经过43轮激烈竞拍，以全场最高价10.35万元/吨成交，超过起拍价2.35万元/吨。二氧化硫（SO2）成交总额1.67万元，最高成交价为2.16万元/吨。 这次拍卖活动共分20多个批次，其中，底价每吨8万元的COD排污权，最高成交价达到了每吨10.35万元；底价每吨2万元的二氧化硫排污权，最高成交价达到了每吨2.16万元。这一成交价格出乎出让方的想象。嘉兴市久久纺织品有限公司是这次排污权指标拍卖的委托方，近几年该企业加大了治理投入和技术改造，已成功实现污染物减排，这次出让的排污指标就是企业减排出来的。转让后，企业可以用来弥补之前的治污投入。这种排污权拍卖既能够控制每年的排污总量，也不挫伤企业扩大生产规模的积极性，又能在一定程度上防止企业非法排污，是一举三得的办法。从上述案例中可以看出排污权交易是我国环境保护的重要经济手段，它在我国环境保护中起着十分重要的作用。下面就排污权交易的现状和实践，优越性及法律不足之处、改善措施三个方面进行论述。 一、 排污权交易制度现状 排污权交易是指“为了实现环境效益与经济效益的统一，排污者在环境保护行政主管部门指导和监督下，依据有关法律法规，通过市场机制，平等、自愿、有偿地转让节余排污指标，以刺激污染物排放量的削减，实现总量控制，从而保护和改善环境质量的民事法律行为”。排污权交易制度通过明确一个地区的富余环境容量，即允许排放的污染物总量，把该“总量”在各个需要排污的单位之间进行分配，单位可以通过技术进步和削减污染来节约污染排放指标，从而这种剩余下来的指标就可以卖给那些治污成本较高的企业。这实现了在污染物总量控制的前提下，污染由治理成本最小的企业来进行，满足了环境质量的同时也实现了资源的优化配置。我国是从 1996 年正式把污染物排放总量控制政策列为“九五”期间环境保护的考核目标，并把全国的污染物排放控制指标逐步分解到各级地区，各地基本上采用计划经济的手段，把本地区的总量控制指标无偿划给各排污单位。政府的本意是要求排污单位严格按照下派的指标排污， 并逐年削减排污总量指标 但由于政府没有出台配套的实施细则激励排污单位削 减排污指标， 导致排污单位只关心达标排放不注重削减总量；而一些新建项目由于缺乏可用的排污指标而不予批建，从而或多或少地影响了当地的经济发展，使基层的环保部门在贯彻总量控制政策时显得举步维艰。“十五”期间， 我国环保工作的重点全面转到污染物排放总量控制。 为了使环保工作更 加适应经济建设的需要，国家环保总局提出了通过实施排污许可证制度促进总量控制工作，通过排污权交易激活总量控制工作机制，使环境保护的路子越走越宽。我国关于排污权交易制度的实践主要集中在大气污染和水污染领域。上海市可以说是我国实行排污权交易的先驱，从 1987 年至今，已有 60 多家企业开展了 排污指标交易，交易价格也从每日每公斤 COD（化学需氧量）70008000 元上扬 至 1500020000 元。并取得了较好的效果，一些经济效益差、污染严重的企业 从经济成本考虑，逐渐让出排污指标、退出了水源保护区，而效益好、污染少的企业逐渐取而代之。为有效控制与削减大气污染的主要因素二氧化硫的排放总量，我国加大了探索排污权交易制度的步伐，如 1991 年国家环保总局将包头、 开远、柳州、太原、平顶山和贵州等 6 个城市作为试点城市试点，实施了大气排 污交易政策。 目前比较有名的排污权交易成功案例是 2001 年 11 月南通天生港发 电有限公司向另外一家大型化工有限公司出售二氧化硫排污权和太湖的排污权 试点交易等。2010 年 5 月 24 日新华网上一则消息显示北京今年也开始力推排污权交易制度。可见，目前排污权交易制度在国家已经成为国家治理污染的一个重要的方法了。排污权交易发展过程中出现的法律问题。 二、排污权交易发展过程中出现的法律问题我国对排污权交易尚无系统的法律规定， 虽然一些地方法规和行政规章的规定已经涉及到排污权交易问题。但是排污权在我国发展的过程中还是出现了一系列亟待解决的法律问题。 下面是两则排污权交易过程中出现法律问题的新闻报道，对目前我国排污权交易缺乏法律依据有了很好的体现： 第一则是 09 年1 月， 法制日报报道出一则名为 “现行法律制度下舶来品”水土不服排污权有偿使用和交易遇尴尬” 的新闻。“排污权新政” 遭遇法律“排斥”, 排污权是否是一种商品，是否是一种用益物权，能否进行交易，法律上没有给予明确认定。排污权初始分配存在绩效分配方法没有落实到地方、新源的排污权获取方式不明确，且缺乏有效监管，存在很大的权力“寻租”空间。 第二则是一个案例： 2010 年 7 月 4 日，山西新闻网上有一则“山西排污权卖出半年多近亿交易 款只拿到千万”的消息：09 年 12 月份，作为山西省“排污权交易”的首个案例，也是全国交易额最大的一笔，国网能源开发有限公司将富余的 1.4 万多吨二氧化硫排放指标卖给山西国际能源集团有限公司、山西京玉发电有限责任公司、同煤 国电王坪发电有限责任公司综合利用电厂等三家燃煤电厂，并正式签订协议。然而从签订协议后，买家就开始陆陆续续地使用二氧化硫排放指标，但钱却一直没能收回来。这是由于买家付款的时候要求开发票，但是由于排污权交易是否要征 税，征多少税，目前税法并无明确规定，而且国家也没有出台明确的政策。要免 税的话必须有北京税务局提供的书面证明，可北京税务局表示可以打电话说明， 但不能提供书面文件。因此，价值 9000 多万的排污权，他们目前只收到 1000 余万元的类似定金的款项。 由此可见，税收制度对排污权交易市场有一定的限制，不能保证交易者的合法权益和义务。 由以上报道和案例可以看出，排污权在我国交易的主要法律问题有： 1、法律没有明确规定排污权：只有在法律确认排污权的前提下才能进行排污权交易,如果法律没有确认排污权,要推行排污权交易是不可能的。然而目前我国法律并没有承认和确认排污权 。 2、有关排污权交易的政策和法律滞后：目前我国排污权交易尚处于试点阶段，虽然基层环保部门以及企业都希望能 及时出台有关排污权交易的具体规章制度，一些省市如山西、河南、江苏等都相继出台了一些地方性的排污权交易法规，但是在国家层面上还没有针对性的立 法。结果是我国目前进行的排污权交易从审批到交易，都没有统一的标准，仅是凭各地的探索。 3、排污权交易市场不规范。 我国目前还没有建立起成熟的排污权交易市场机制，在我国，乡镇企业数量多、规模小、分布零散，但其造成的工业污染在全国工业污染物排放总量中达到 或超过半数。 这一基本国情就决定了我国排污权交易市场的基础信息寻求费用过 高，环境保护部门监测与执行费用也会过高，而且存在着逐案谈判的问题，从而间接导致了整个排污交易市场的无效。特别是会有一些地方保护主义严重的现象，在一些地方政府的眼中，限制排污就等于限制生产，出于对本地经济利益的考虑，往往默许企业偷偷增加排污量。 此外， 在一些跨市、 跨省的排污权交易中， 计划卖出方的地方政府官员强行介入交易过程， 禁止把排污权指标转让给其他地 区，要求只能在本地区内进行排污指标交易。严重的地方保护主义还使得排污权 交易受到限制，排污权交易市场不能有效运作。4、税收制度限制排污权交易市场 价格和税收机制不健全，限制了排污权交易市场的活跃发展。排污权价格的 市场形成机制还未形成，且现有税收机制无法解决下列问题：作为资产，排污权 应如何被列入资产衡算表； 排污权持有者因其交易排污权而获利应如何征税？我国的价格法、企业所得税法等相关法律法规并未对此进行明确规定。 1 三、排污权交易制度的优越性分析 1有利于污染总量控制，保证环境质量总量控制是排污权交易的基础。因为一定范围内的排污权总量是不变的，所以不管排污权在各企业间是如何转换，都不可能超越最早确定的排污总量，这有利于保证环境质量。 2有利于企业节省治理费用，促进产业结构调整优化排污权交易使得企业可以基于利益的考虑选择购买排污权或者改进技术剩余排污权以符合环境管理的要 求。不仅使得各个企业节省了治理费，节约了社会总成本，而且调动了企业治理 污染的积极性，促进了企业科学技术水平的提高和产业结构的合理调整。 3有利于政府节约环境管理成本，实现政府的宏观调控排污权交易制度的出现 使得政府的角色发生了转变， 由原来直接命令的环境管理模式转变为排污权市场 交易的监督者和保护者。排污权交易具有由市场来确定价格的特征，使得排污权 双方主体有了更多的自主性，这适当地减少了政府对环境管理的干预和监管。 4有利于优化资源配置，实现经济发展和环境保护“双赢”排污权交易制度由市场来确定交易价格，从而实现资源的优化配置，在保护环境的同时促进了经济 增长，是行之有效的环境经济管理手段。 四、 结论与建议目前，排污权交易制度在我国还处于探索之中，尚未形成完善统一的法律制度。为了使排污权交易能够更加有秩序有效率的进行，我国必须必须对排污权交易进行制度安排，赋予排污权交易以合法地位，将排污权交易的过程以法律形式 固定下来，为排污权交易提供法律支持与保障。当前，我国排污权交易虽然有了一些试点和小规模实践，取得了一些经验，但还没有真正市场化的排污权交易实践。 为了更有效的解决存在的问题， 我们应该在借鉴国外经验的基础上， 探索出一条适合我国国情的排污权交易实践道路。 在前文对排污权交易研究的基础上， 结合我国实际情况，对我国排污权交易提出如下建议： （一）建立和完善排污交易的法律和法规 正如前文所述排污权交易政策比其他环境政策更强调法律的重要性， 因为它是以产权制度为基础的。首先，产权来源于法律，像其他任何权利一样都是国家以法律的名义赋予的； 其次，产权交易必须依照相关法律程序实施。 通过美国的排污权交易实践可以看出，1990 年清洁空气法案修正案第条对排污 权交易做出了明确的规定，作为排污权交易实施条件的相关政策，如州实施计划、许可证制度等也被纳入该法的框架之中。完备、明确的法律依据是 SO2 排污权交易政策有效实施的基础。长达 400 多页的清洁空气法案1990 年修正案充分体现了美国法律条款详细、具体的特点，其中明确地规定了通过排污权交易政策来实现 SO2 的总量控制目标，并授权环保局具体实施、管理。在实施 SO2 交易政策的细节上，修正案列出了必须参加交易体系的电厂清单， 规定了许可证的分配原则、 计算发放、 拍卖许可证的数量、 受限制电厂的连续监测要求， 超证排放的惩罚措施等。 这些法律条款为交易政策的实施提供了有力的法律保障。 美国的这个成功经验是值得我们借鉴的。 具体在法律上需要做的有：1、 从法律上确认排污权，使排污权有交易的法律实体，有据可依，这样才能够保证排污权交易双方的利益和交易的合法性。对现行的环境保护法作必要的修改补充，增设排污权交易制度，赋予排污权产权性质、规定排污权交易的基本原则、制度与法律责任。其中规定的原则主要可以有：在功能区进行总量控制原则；交易平等、自愿、等价有偿原则；同类型交易原则；交易过程监控 原则；一定范围交易原则等。 由国务院发布排污权交易实施条例，详细规定排污权交易的具体措施，使这一制度以行政法规的形式确定下来。 可具体规定交易的法定程序， 包括从环境容量确定到排污 权初始分配、交易撮合、交易的登记、排污权转入转出账户、惩罚措施、监测、监督等。 针对特别有影响的单个污染物排污权交易出台类似美国 1990 年清洁空气法案修 正案的法规。这样可为该种污染物排污权交易的实施提供有力的法律保障。 2、 明确交易的法定程序 ：首先，明确交易区域。为防止某一实施区域的企业从其他实施区域的企业购 买排污权,导致某一区域的排污数量超出该区域的环境容量,应鼓励同一区域的 企业之间买卖排污指标。 其次，确定交易指标，用以交易的指标须是企业的富余指标。企业只有将排污权 作为最优生产组合方案中的一个要素考虑,进行技术革新,降低污染水平的同时, 达到排污标准,将节约的排污权进行交易。 这样,企业不仅满足了自身追求最大经 济利益的目的,还为新企业加入经济活动提供了机会。第三，确定交易程序。现有的排污权交易程序包括：申请、审核、协商、发证四1个程序，要用法律手段严格控制程序。 3、 明确法律责任： 确定交易罚则。交易罚则,即对违反排污权交易规则的行为确定相应的法律 责任,如滥用排污权、非法转让排污权或通过转让排污权牟取非法利益的行为者, 规定应承担相应的民事、行政和刑事责任,减少执法过程中的任意性和不规范性 2 。 4、 立法中应重视与其配套的环保制度和环境经济手段排污权交易的顺利开展在。 实践中要注意和我国现有的环境管理法律制度相结合， 在立法中确立相配套的一些经济激励机制。建议对于积极减少排放、积极出售排污权的一些单位从资金补贴、税收优惠等多方面予以扶持。 5、 发展排污权交易市场和中介机构。 排污权交易中客观存在着各种交易成本,如信息成本、谈判成本、监督和执行成本等。这些交易成本在一定程度上可能会降低交易主体的积极性,给政府干 预提供切入口。所以法律上必须确定排污权交易终结机构的地位,鼓励设立专业化、社会化的排污权交易中介,其具体业务可以包括提供交易信息,进行交易经纪, 办理排污权储存和借贷等。这样,方便了交易主体获得信息,降低了交易的成本。 6、强化政府对排污权交易市场的监管职能3 排污权既然可以买卖,而且从长期来看,其价格呈上升趋势,就会有人炒卖排污权,甚至可能出现某些人垄断排污权交易市场牟取暴利现象4。排污权的价格应由市场决定,但排污权交易市场秩序、区域环境容量的科学确定、环境容量价值的准确评价、对污染源的环境监测等都需要由政府环境保护行政主管部门维持和管理,因此政府的角色和行为也就从排污配额交易的主体变成排污权交易市场的监督和保护者,专注于“立规则,当裁判”,应该定期或不定期地巡回抽查排污权交易企业的环保设施与排污情况,一旦发现问题及时处理和纠正。 7、加强对政府工作人员的的监督,明确其违法行为应承担的责任通过买卖排污权来保护环境将使政府环境保护职能部门尤其是直接经办排污权交易的工作人员拥有很大权力,其行为足以左右排污市场,进而影响整个环保事业,因此应对他们的行为进行有效监督,加强对执法人员的职业道德教育,防止企业管理人员与排污权监管人员共同违法乱纪。 然而许多现行的监督制度多只有禁止性规定,却无违规应受的处罚,因此,应明确违法人承担的不利后果,给予制裁。 综上所述：作为一种新型的环境污染控制手段,排污权交易改变了传统环境管理制度消 极和滞后的一面,给环境保护事业带来了新的生机。它能有效地实现资源的合理配置、促进经济的可持续发展。但排污权交易在中国的实行还处于探索阶段,有很多问题堕待解决。目前中国已经具备了实施排污权交易的基础，排污权交易在中国也有较好的发展，但是在中国应该建立排污权交易的有关法律法规和排污权 交易的具体措施，同时，要进一步改革完善排污收费制度及其他配套制度。相信在不久的将来，通过法律调控和政府规范，排污权交易制度会更加完善，为我国环境保护作出更大的贡献。 参考文献：1 万英仪. 吴铭.欧洲议会通过减排交易方案.江西师范大学学报,2004.9.37（5）.2 蔡守秋，张建伟等. 论排污权交易的法律问题.河南大学学报,2003.9,43(5). 3 中国实施排污权交易制度的若干法律问题思考.中国环境管理,2002.8.4 张建. 论排污权交易制度在中国的实施.