全国土地制度创新试点考察报告

全国土地制度创新试点考察报告随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立与发展，作为特殊商品的土地进入要素市场流转已成为必然的趋势。80年代后期，我国开始了国有土地使用制度的改革，将长期计划经济时代沿袭的土地使用无偿、无限期、无流动的“三无”状况改变为有偿、有限期、有流动的新的“三有”土地使用制度，为我国社会经济的发展注入了新的血液，也进一步完善了我国社会主义市场经济体制下的市场体系。然而，现行使用制度下入市流转的只是城镇国有土地使用权，计划经济条件下形成的农村集体所有建设用地使用权不能流转的制度已经与当前发展农村经济，特别是小城镇建设与发展形成了严重的不适应。大量农村集体土地使用权以各种形式自发的进入市场，大大扰乱了土地市场的秩序，影响了土地管理法的贯彻实施，造成了土地资产的流失，带来了新的土地问题。探索和总结农村集体土地流转和管理模式，引导规范集体土地流转行为已成为当务之急。为此，我们组织专题调研组于20XX年11月12日至11月29日赴河南安阳、江苏苏州等9个国土资源部设立的相关课题试点地区进行了考察调研，为我区今后在集体建设用地管理制度上的创新与发展获取了大量有益的经验与信息。一、 流转试点基本情况的经验与分析今年2月和6月，国土资源部分别在江苏的苏州、河南的安阳召开了两次土地制度创新试点工作座谈会，设立了河南新乡、安阳、江苏苏州、昆山、安徽芜湖、上海南汇、浙江湖州、福建古田、广东深圳等多个集体建设用地流转试点地区。在这次考察学习中，我们发现各试点地区在流转政策、制度、方法上虽有所不同，但都紧紧围绕集体土地所有权的性质和土地管理法等法律法规的相关规定开展试点工作。1流转的条件与范围集体建设用地与农用地相比，存在较大的比较效益，如果对集体建设用地流转的条件和范围不加以必要的限制，无疑会导致集体建设用地的人为扩大和农用地的减少。因此，各地区都在流转的条件与范围上加以了严格的规定。一般说来，各地区集体建设用地流转必须具备以下几个前提条件：一是符合规划要求、满足年度用地计划。这里提到的规划，主要是指土地利用总体规划、城市规划、村镇规划和土地利用年度计划等。集体土地只有土地利用总体规划划分的建设用地才能作为建设用地使用和流转，具体的土地用途还要符合城市规划、村镇规划和满足土地利用年度计划。河南安阳和安徽芜湖还将此条件列入管理办法中，以得到法律上的保障。二是权属合法、四至清楚、没有纠纷。流转的集体建设用地必须是依法确权、明确了集体土地的所有者和现在土地的使用者，四至清楚且与周边土地所有者和使用者权属无争议、面积准确。绝大部分地区为了避免纠纷的产生，对需流转的集体非农建设所使用的土地先进行了确权登记发证工作，并明文规定“未经登记发放集体土地所有权证的，不得进行流转”。三是流转的必须是存量集体建设用地。综合各地区的试点实际，我们发现，集体建设用地的流转都只停留在已经依法批准作为建设用地使用或已经依法批准转为建设用地的集体土地，也就是我们通常所指的存量集体建设用地。虽然有的地区在实施方法的条款中允许流转新增建设用地，但是由于新增建设用地涉及到农用地的转用，审批手续相对比较复杂，因此在具体实施过程中还没有尝试。四是集体建设用地流转的用途问题。从国土资源部开展集体建设用地流转试点开始就有明确规定，集体土地不得流转作商业性房地产开发，这来自于国家对商业性房地产的土地供应总量的严格控制规定，这一点在各地区都得到了充分的落实。到现在为止，全国还没有突破这一规定的先例。但就流转后的用途，各地区又有所不同。如在浙江湖州，其集体建设用地的流转主要是基于乡镇企业的改制而进行的，因此流转的用途主要是与企业改制相关的工业及其公益事业用地；上海市则主要集中在高速公路用地引起的集体土地流转上；而苏州在商业用地上也在做试点，今后还有望发展到农民自建房开发上；河南新乡则采用集体土地修建仓储或市场，通过房屋出租的形式，使集体土地随之流转。当然，大部份地区在流转的用途上并未作大量限制，但有一点是明确的，那就是绝不允许擅自搞商业性房地产开发。除了以上几个前提条件以外，各试点地区还在流转用地的范围划定上做了必要的规定，总结起来，主要是就土地利用总体规划确定的城市建设用地规划范围内外的界定上，分别制订了流转和管理的政策，大体上可分为两种管理模式。其一，是规划区内外分别对待的模式。即采用“两种产权、统一市场、统一管理”的模式。由于城市规划区、建制镇规划区范围内的土地利用方向主要是城市建设用地，因此，相应的管理政策也主要采用转权让利的方式，促进土地利用向城市建设用地转化，统一纳入城市用地管理，统一征用、统一开发、统一供应。而对于规划区外的集体建设用地，只要符合规划且经依法批准取得建设用地使用权的，在明确集体土地所有权的前提下，采用有偿、有限期转让、租赁或作价入股等方式提供给土地使用者使用，土地所有者获取土地收益的流转方式。这种模式比较普遍，如苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法中就提到：“苏州市城区规划区、县级市人民政府所在地的镇以及国家、省级开发区范围外的集体建设用地，可以实行流转。上述区域范围内的集体建设用地必须征为国有土地后，按有关规定实行出让或划拨。”其二，是规划区内外同等对待的模式。即无论流转的集体建设用地位于规划区内还是规划区外，只要是符合土地利用总体规划的，除少数情况必须征为国有外，基本上都实行保留集体土地所有权性质不变，有偿、有限期的使用集体建设用地，不对区域范围和使用者主体作相应的限制。上海市对高速公路使用集体所有权土地的管理正是采用这种流转模式，改变了一贯的基础设施建设用地征为国有的方法，而采用了租用集体所有权土地的方式，大大降低了土地使用的前期投资费用，又避免了基础设施建设征地标准过低给广大农民带来的利益上的伤害。加上这些基础设施的使用一般采用有偿使用的方式，农民不能接受国家征用土地这一方式。因此采用租用集体土地这一方式深受广大农民的欢迎。而在河南安阳，土地管理工作者也在实际的工作中发现了限制集体土地流转范围所带来的不足，正在做进一步的尝试。2产权的界定长期以来，由于城市建设的自发扩展，土地产权不清、土地利用和管理政策不明、管理不到位，从而造成了现行集体建设用地管理的漏洞。集体土地所有权权利设置不完整、权利内容不全以及国家对土地的管理权、土地所有权的界定不清，致使集体所有土地的产权代表不清，集体土地使用权权能与权益不明，从根本上限制了集体对其所拥有的土地所有权行使处分权和收益权。因此，依法明确集体土地的所有权主体和权能也就成为了集体建设用地流转的基础。对于集体土地所有权，我国的民法通则第七十四条和土地管理法第十一条都有明确规定。因此，在各地的试点实际中，基本都采用了法律法规中对集体土地所有权的界定，即：村农民集体所有、村内两个以上的集体经济组织和乡农民集体所有，以便在集体土地流转中合理的分配土地收益。为此，各地区的国土管理部门都在集体土地流转前，对各乡、镇、村集体所有的土地进行了确权登记。更重要的一点是，各试点地区在明确集体土地所有权的基础上，在试点中还引入了类似国有土地的“两权分离”学说，即：集体土地所有权同使用权相分离，这就使集体建设用地入市流转从理论上得到了可行的依据。特别是河南安阳，在“两权分离”学说中还提出了土地经营权的概念，提出“土地所有权同土地经营权权分离的原则”，这就很好的解决了历史上集体土地使用权和所有权概念较模糊、主体混乱对“两权分离”原则带来的冲击。而在集体土地使用权流转以后，为了赋予使用者完整的使用权利，相当部分的土地管理部门采取了类似国有土地使用权登记制度的办法进行登记核发使用证书，大大规范了集体建设用地的流转和管理。在浙江湖州和福建古田，当地土地管理部门还编制了一系列集体土地流转登记表格和证书，不断的完善集体土地使用权的登记。3流转的方式与限期从各地集体建设用地流转实践中可以明显看出，根据流转的主体的不同，流转可划分为首次流转和再流转两个层次，而具体的流转方式归纳起来则可分为以下几种形式：一是集体建设用地使用权让渡。集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让渡给土地使用者，并向使用者一次性收取该年期内的土地收益，土地使用者取得让渡性质的集体建设用地使用权，类似于国有土地使用权的出让方式。这一方式由于可以取得长期稳定的土地使用权，便于融资，因此得到了土地使用者的一致拥护。二是集体建设用地租赁。这种方式同第一种方式的区别在于，土地收益不是一次性收取，而是采用定期缴纳租金的形式分批收取。如上海市高速公路分段向村租用、苏州各县采用的集体土地使用权年租制形式、河南新乡和广东深圳采用的地上房屋出租土地使用权连带转移的方式等。可见这种方式在各地试点中实施较为普遍，主要是由于土地所有者希望以此保证获取长期而稳定的土地收益，以避免一次性让渡方式和入股方式难以解决的土地收益问题。三是集体建设用地使用权作价出资或入股。集体土地所有者以一定年期的集体建设用地使用权作价，以出资或入股方式投入企业，并按出资额或股份分红，土地使用者取得作价出资集体建设用地的土地使用权。这一方式在乡镇企业改制中比较常见，一方面解决了土地使用者希望获得长期的土地使用权用于资金的融通，另一方面也保证了土地所有者可以获取更为稳定的土地收益。浙江湖州的做法值得我们借鉴。此外还有一些方法也比较合理，如江苏昆山在采用上述方式的同时还探索出了一种新的方法置换，“原企业建设用地复垦整治的土地可与新增量建设用地实行等面积交换”，虽然仍处在理论初探阶段，但这一方法的提出无疑缓解了新增建设用地对用地指标的压力，值得提倡。而关于集体建设用地流转的年期，各地有不同的规定，有的35年，有的1015年，有的与国有土地使用权出让年期相衔接，但一般不得高于集体土地承包经营的最高年期。4地价管理与土地收益分配土地既是资源又是资产，这在农村集体土地上表现得更为明显。传统的农耕使农民的一切生活保障于其耕种的土地。因此，准确的确定集体所有建设用地的土地价格、合理分配由集体建设用地流转而带来的土地收益，则成为规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。为此，各地区都采取了相应的措施，专门制定了相关的法律规定，以确保农民的切身利益和防止土地资产的流失。首先，各地土地管理部门制定了相应的地价管理制度，从最低保护价着手，确保了土地的收益。有的地区在确定最低价前，还参照国有土地的办法，进行了集体建设用地的分等定级工作，并在此基础上制定了基准地价；通过对基准地价的修订确定各地块的标定地价和最低保护价。大部份地区则采用国有土地使用权出让价下调一定比例的做法来制定最低保护价或指导价。对于租赁土地，政府也制定了相应的年租金政策，按最低保护价的一定比例收取，并定期进行相应的调整。这一政策的制订很大程度上防止了土地资产的流失，为集体建设用地的流转提供了充分的保证。其次，是制订合理的土地收益分配制度。一般的做法是，贯彻“谁所有谁受益”的原则，同时考虑管理者在改善基础设施方面的投入应予回报，而各地区在这一问题上的落实又各有不同。如在河南安阳，土地收益是“按照所有者和管理者利益兼顾的原则，在土地所有者和管理者之间进行分配。新增建设用地的流转收益，由所有者和管理者按6：4比例分配。所有权的所得收益由所有者和原承包经营户按8：2比例分配。存量建设用地的流转收益，由所有者和管理者按6：4比例分配。所有权的所得收益归所有者所有。农民宅基地的流转收益，由所有者和管理者按8：2比例分配。所有权的所得收益由所有者和原农户按2：8比例分配。”而管理者所得收益则采用四级比例分配，即按市、县、乡人民政府和村民委员会比例分配。在浙江湖州，则实行的是“除乡镇集体经济组织所有的土地流转收益全额交乡集体经济组织外，村集体经济组织所有的土地流转收益，由乡与村两级分成，其中乡为10，村为90。土地管理部门按土地流转收益金额的5收取手续费。”在江苏苏州，土地流转收益实行“市、县级市和乡政府三级分成。市政府定额按每平方米收取元人民币。其余按县级市30，乡政府70的比例分成。”同时，为了避免村委会滥用其职权，剥夺村民的权利，河南安阳还在这一问题的贯彻中引入了“土地股份合作社”的概念，农民按所占有土地的份额入股合作社并占有一定的股份，在收益分配时则按股份比例具体加以分配。这样，切实保护了农民的切身利益，也为今后集体建设用地的流转铺平了道路。5融资管理由土地带来的资金融通管理是集体建设用地流转管理中的又一重点。大部分土地使用者获取一定期限的土地使用权，一方面是为了在所使用的土地上进行生产经营，另一方面则希望能够将土地使用权作为企业的一项固定资产向银行抵押贷款以达到企业资金的融通，为企业更大规模的生产提供资金保障。因此，对集体建设用地使用权的融资也必须制定出相关的制度加以规范管理。在这一问题上，大部份地区采取了较为保守的管理方式。一般来讲，主要是利用地上建筑物和附着物抵押贷款土地连带抵押的方式进行融资；如果土地要单独抵押则必须由被抵押土地的集体土地所有者出据同意抵押的证明。而安徽芜湖和江苏昆山在此基础上有又所创新，值得借鉴。安徽芜湖市土地管理局同中国人民银行芜湖分行共同颁布了名为关于芜湖市农村集体土地使用权抵押的若干意见的文件，使集体建设用地的融资得到了法规上的许可与保护。而在江苏昆山，土地管理部门不但在昆山市农村集体存量建设用地使用权流转管理的实施意见中加以明文规定，并且在具体实施中还由政府出面向金融机构发文，以完善集体建设用地的产权，使用地单位用土地使用权抵押贷款成为现实。除了上述试点经验外，我们还收集到了其他一些好的方法，如福建古田在集体建设用地流转上的具体操作程序、江苏苏州的流转审批程序等等。还值得一提的是，在这次考察中我们发现由集体建设用地流转带来的安置补偿问题大部分地区都采用的是类似国有土地征用安置补偿的方法，并未作条款上的规定；而在安徽芜湖，在其试行办法中却作了部份新的尝试，如：“从批准的建设用地中划出1015的土地，留给被占地的农村集体经济组织，作为生产生活用地”、“购买养老保险”、以地安置等。在安置补偿方面的创新也将是推动集体建设用地流转的一个重要环节。二、流转试点中存在的几个问题由前面所列举的各地区试点的情况及经验，我们不难看出，集体建设用地入市流转从理论和实践上都是可行的，特别是在发展农村经济、增加农民收入、提高农民生活水平方面发挥了巨大的作用。但是，在本次考察中我们了发现了试点中存在的一些问题，归结起来主要体现在以下几个方面：1应对现行法律法规作一定的修改、补充与完善法律的不完善使集体建设用地的流转缺乏明确的法律依据，从而增加了管理的难度。土地管理法第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，举办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”第六十三条又规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这些规定对集体建设用地如何流转、如何规范并未明确，这就给我们的实际操作带来了很大的限制，致使一些地方流转处于放任自流的状态。尽管多数地方从规范管理的角度出发，制定了相关的规章制度，但由于缺乏明确的法律支持，往往使地方土地行政主管部门在执法时底气不足，更有为此吃官司的危险。同时，由于现行土地管理制度中缺少集体建设用地流转管理的内容，流转缺乏制度约束，这就导致了诸多不良现象的产生，如：自发的农村集体建设用地流转，直接导致土地利用混乱，从而造成了对土地利用总体规划和城市规划实施的冲击；隐形市场活跃，违法用地现象屡禁不止；土地行政主管部门对流转缺乏有效的管理，无法提供简便快捷的服务；建设用地供应总量难以得到有效控制，耕地的保护受到严重冲击等等。因此，对现行的土地管理法律法规的修改是解决集体建设用地流转诸多问题的首要任务。2相关制度的配套改革建设用地流转，特别是允许不分区域和使用者，保留集体土地所有权的情况下流转，必然出现土地供应主体的多元化。这势必会对土地管理法确定的相关制度特带来相当大的冲击，如：征地制度、用途管制、土地集中统一供应制度、新增建设用地使用费收取制度等。为此，就要调整和完善相关的制度，在强化用途管制制度、严格控制土地供应总量和土地审批的原则下，改革现行的征地等多项制度，以做好各相关制度的衔接，进一步推动和完善集体建设用地流转的管理和整个土地管理工作。3权益的保障由于农村集体建设用地流转无法可依，权利义务不清，在流转中土地产权不能够得到有效的保障。试点各地区均采用较简单的办法，对土地产权制度并没有进行深入研究，一般都是村集体经济组织为土地所有者，土地使用者则拥有土地使用权。有的还通过镇成立的公司代行所有者的权益。因此，在集体土地流转中，土地所有者、使用者和政府之间的关系并不明确，各项权利人的权利和义务也不清楚。随着试点的深入，这些矛盾会进一步暴露，从而制约集体建设用地的流转和管理。因此，制订完备的集体土地产权制度和集体土地登记发证制度将成为今后集体土地流转的基础，只有打好了这一基础，农民的土地权益才能得到切实的保护，集体建设用地的健康流转才能得以保障。4收益的分配农村集体建设用地流转中的土地收益分配是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。各地对流转的收益分配进行了积极的探索，但人为规范管理的角度却存在着一定的问题。首先是国家利益在流转中没有得到体现，虽然多数地方在条文上做了规定，考虑了国家长期基础设施建设投资所应得的利益，但从操作中却并没有实际履行。其次是集体土地所有权主体与县、乡、村及农民间的土地收益分配关系不清，分配中缺少理论依据和实践检验，更缺乏统一的规范。因此有必要对收益的分配方式和比例做进一步的试验和探讨。三、几点启示与建议此次考察，我们除了对各试点地区在集体建设用地流转中的经验和存在问题进行了收集整理，同时还结合我区的具体实际进行了相应的分析研究，从中得到了一定的启发，为我区今后试行集体建设用地流转提出了几点设想。作为全国首批国务院批准的国家级高新技术产业开发区，我区积极致力于高新技术产业的开发，在47平方公里的集中新建区域内已建成起步区工业园、新加坡工业园、火车南站加工贸易区等多个高新技术产业园区，成为中国高新技术产业化的重要基地和中国西部经济发展最具活力的区域之一。自建区以来，我区在国土管理工作上取得了长足的进步，规范了国有土地出让、登记等多项制度，为我区吸引企业进区投资、促进区域经济的增长发挥了积极的作用。但是在成绩的背后我们也看到了工作中的不足：集体土地管理不够规范、征地拆迁难度较大等等，也导致了土地的供需不平衡状态。要想缓解土地供给与需要的矛盾、完善和提高国土管理工作，就必须在集体土地管理上探索新的出路、推动集体建设用地入市流转。针对我区人多地少的实际区情，我们认为，集体建设用地流转和管理必须在坚持一定的流转原则的基础上，因地制宜，制订出相关的规章制度，在探索中寻求集体土地管理的新思路、新办法。1. 集体建设用地流转应遵循的原则综合各地区试点的经验，我们认为，我区在集体建设用地的流转和管理中应当遵循以下几点原则：集体建设用地要在产权明晰的基础上进行，以防止集体土地资产的流失，保证集体土地的资产保值、增值；要以合理的土地收益分配和安置补偿作为流转前提，以保障农民的合法权益，确保社会的安定团结；要遵循集约用地的原则，有利于盘活存量建设用地，促进土地资源的可持续利用，减少耕地占用量；集体建设用地流转应纳入土地有形市场，做到“两种产权，统一市场”，以