南昌市药店布局合理性调查.doc

南昌市药店布局合理性调查药学院09级制药2班黄显文 20093228导言：药品行业是直接关系到民生的行业，药店布局的合理还是不合理，将直接关系到药品行业的发展，以及民众买药的方便性。所以对药店布局合理性的调查将有助于药品行业的健康发展和促进民生事业。主体部分：药品零售许可制度是我国药事管理一项重要制度，许可要件包括机构、人员、场所设施、规章制度等要素，除此，也包括合理布局的问题。2001年修订的药品管理法（以下简称“药品法”）第14条第3款规定，药监部门批准开办药品经营企业，“应当遵循合理布局和方便群众购药的原则”。药品管理法实施条例对该条款进行具体化，其中第12条规定，开办药品零售企业，受理申请的药监机构应“结合当地常住人口数量、地域、交通状况和实际需要进行审查，作出是否同意筹建的决定。”药品经营许可证管理办法进一步在许可要件和开办程序上作出详细规定。但是，合理布局的表现形式和实质内容是什么？法律法规没有明确的解释。因而，“药品法”实施以来，全国药监对合理布局的理解莫衷一是，具体执行也千秋各色。其中，距离设置是药店布局最主要的表现形式，也是最具争议的形式。归纳全国药店布局距离方面的规定，主要有以下4种类型： （一）坚持限制型：药店开办一直实行距离限制。代表省市如北京350米，上海300米，天津100米等。 （二）始终开放型：药店开办零距离要求，由市场自行调节。代表省市如广东、浙江、江苏、江西、辽宁等省的大部分地区。 （三）渐次开放型：药店开办的距离要求越来越宽松，或者从有距离限制到零距离。代表省市如福建省厦门市、江苏省泰州市、安徽省合肥市等。这种“类型”在过去的几年比较多见。 （四）摇摆限制型：曾有距离限制，一度取消，而后重作规定。代表省市如山西省太原市、四川省成都市、湖北省武汉市等。由于药店零距离开放后，因扎堆拥挤，故重新设置限制“门槛”。山东省青岛市近十年经历了从限制-开放-再限制-再开放的过程，正是药监在药店布局上纠结的缩影。 南昌市药店的布局明显是属于始终开放型。现在附人南昌市药店的一张地理分部图。（见附录）。各地截然不同的药店布局规定，是否有优劣之分？是否有违背立法精神？药监官员、法学专家、经济学家、经营业主、消费者代表等群体各有主见，众说纷纭。有的省市为是否设距组织过听证会，听证的结果也截然相反。可以断定，今天以及今后，会出现更多地区在药店距离限制问题上的“进城”和“出城”现象。在“进城”和“出城”抉择期间，甚至会采取暂停药店审批的政策。武汉、南京、金华、青岛等地市都曾有过这样的“历史”。需要梳理的问题，归纳来说有4点：（一）距离限制是否为新设定行政许可？（二）距离限制有何利弊？（三）谁来设置布局标准？（四）药店如何布局才合理？以下围绕这4方面陈述正反观点并展开分析。 “零距离”支持者认为，设定药店距离是一种行政许可，而这种许可缺乏法律法规的依据。根据行政许可法，药监部门没有行政许可设定权，法律法规也没有给药监授权设限。零售药店布局合不合理，和距离没有必然的关系。行政许可法第13条第2款规定，“市场竞争机制能够有效调节的”，“可以不设行政许可”。药品也是一种竞争性商品，药店的开办是市场需求的体现，药店数量反映商品供求关系，因此药店布局也应尊重市场在资源配置中的基础性作用，由市场调节决定布局结果。也有学者从公法学角度思考，认为应对限制营业自由（药店设距）的实质正当性加以审查。1 “零距离”设置药店，有利于成熟的市场竞争体系的建立。在充分的市场竞争下，近些年许多地区都出现了“平价药房”，药价虚高得以抑制，受惠的是广大消费者。据粗略调查，药价至少下降30%-50%的城市比比皆是。但一直主张距离限制的城市如北京、上海药价居高不下，平均比不设距地广州、长沙高22.12%。在北京，金象、医保全新、嘉事堂、同仁堂等“四大家族”药店，几乎垄断了北京市药店的医保定点资格。药店设距，受伤的是消费者。2 3 药店设距保护了既得利益者，不利于优胜劣汰，不利于优势企业做强做大。在设距的一些城市，一定规模的零售连锁企业囿于限距之藩篱，门店扩张得到极大的限制，束缚了优势企业的快速发展。既得利益者在距离这棵“大树下乘凉”，竞争压力的缺失使部分“落后者”不思上进，却又不得退出，医药市场活力受到阻滞。从行业大局的角度，制约了药品零售业的重组、整合，不利于产业集中度的提高。“零距离”设置可以克服上述缺陷。数据表明，2002年7月1日湖南正式取消新开药店的距离限制后，至2004年中国连锁药店百强排名前50强的占了2个名额，分别是老百姓和金沙；2007年，中国连锁药店百强排名前50强的企业增加到5家。2004年至2007年，上海药品零售企业在零售前50强的销售占比从6.36%下降到2007年的5.81%，北京则从7.63%下降到4.79%，而湖南却从11.0%稳步上升到13.21%。3 反对距离限制者认为，从职能角度，保证药品质量、保障人体用药安全、维护人民身体健康和用药的合法权益是法律赋予药监部门的职责所在，而行业布局、产业规模、结构等经济性因素并非药监之“正业”。对药店距离加以限制是基于以下推理性的假设：在不存在药店距离限制的区域，药店会变得过于集中，从而导致从业者之间的过度竞争，进而发生经营不稳定、质量体系不完备的现象，因此无法确保药品供应的质量。试图通过行政手段来减少市场的重复竞争，涉嫌干预经营者的营业自由。监管部门应放宽对药品经营企业入口的监管，转而将监管重心放在对药店设立后的后续日常性、动态性监管，并倡导发挥行业协会的自律性监管功能，以此规范和促进药品零售业的良性竞争。1 2008年7月11日湖南省食品药品监督管理局组织药店合理布局听证会，听证的结果是，21名代表中对距离限制持反对态度的有17名，仅4名代表支持。湖南省局的听证结果有广泛的的代表意义。也就是说，现阶段“零距离”支持者占了主流的地位。但是，纵观全国各地，不主张距离限制即主张“市场主导”论，将药店布局完全放任于市场，其结果导致药店数量的急剧膨胀。近十年来，大部分地（县）市药店数量翻番，甚至增长十倍之多（如浙江义乌市）。许多地方药店总量过度饱和。 药店过度饱和、过度竞争带来的负面作用表现为：（一）竞争低俗化。一些规模较大的药房，初期走的是价格战路线，对部分价格透明的品牌药实施平价或者负利销售，通过频繁的促销活动扩大自身影响力和知名度，从而挤压周边较小规模的药店。（二）产品低端化。为保证利润增长点，品牌药被“终端拦截”，杂牌（一些小企业生产的知名度低的品种）贴牌、“仿药”“伪药”（指涉嫌仿冒药品特征的非药品）粉墨登场。这些品种，往往隐含暴利。其质量，只能说保住“合格”这一底线（即按法定标准检验尚且合格），因而消费者并未从中获得真正实惠。（三）运转去成本化。为降低经营成本，保证药品质量的体系要素成了空皮囊。某些设施设备配而不用；驻店药师在通过开办验收和GSP认证后“胜利大逃亡”，假聘虚聘、挂职兼职现象极其突出。即使是挂职药师，由于药店数量多需求旺，也身价不菲。守店人员只懂促销，用药指导如空中楼阁。但目前药监部门对这类现象却无有效的对策。（四）行为侥幸化。过度竞争后，药店总体利润微薄，行业吸引力和珍惜度降低，行业自律性以及对法和监管的依从度减弱，“破罐子破摔”、和监管玩“老鼠与猫”游戏的心态浓重。为追逐利润，对违法行为采取侥幸、纵容的态度。 以上问题与药店数量可以不必然关联，但事实告诉我们，这些问题的存在确实与药店数量过多有非常密切的关联。这些问题的大部分，在一般行业都不足以构成“问题”，“优胜劣汰”这个普适的市场规律可以完成资源的合理配置。但由于药品及其行业的特殊性，这些问题都与药品质量安全有关，其过程影响并非市场结果可以概括。解决这些问题，纯粹通过加强监管和倡导行业自律在目前不过是良好的“理想”，以现在基层药监的力量配备和监管重心，不可能把过多的精力投入到数量众多的药店监管上。对经营者而言，过度、无序的行业竞争环境必不重视自律；对监管部门而言，失律泛滥将导致“法不责众”的局面，这是一种很失败的监管状态。因此，确保药品零售业健康有序发展，除了尊重市场“这只无形的手”，尚需有关部门的宏观干预和行业规划。如何布局更加妥当？法律法规层面没有明确“合理布局”的具体标准，是留给执行层面自由裁量的空间，是为了更能科学地因地制宜。法律法规也不可能制定全国的统一标准。如果全国“一刀切”，其后果将导致药店资源配置更加不合理。但“合理布局”是否就意味着可以转化为350米、300米、100米等参差不等的距离数值？笔者认为这种做法过于机械，并且缺乏科学的论证。药品管理法实施条例明确提出，需要结合当地常住人口数量、地域、交通状况和实际需要进行审查。事实上，个别地方正由单纯的距离限制到多种参数的综合考虑。如成都以乡镇（街道）为基本单位，依据城镇建成区面积、人口总数、经济发展水平、城市化建设进程、地理环境等因素，参考人口流量，设置A、B、C三种区域类型。不同区域每万人药店设置数量上限不同、营业面积要求不同、人员配置要求不同，距离规定也不同4。太原在城区、县城开办药店有350米间距要求，信用等级为A的零售（连锁）企业新开门店可适当放宽距离至80米；零售连锁企业在城乡接合部、县以下乡镇（村）新开门店，原则上不受距离限制；某些（饱和）地域不再批准新开办药店等。笔者认为，“合理布局”和“方便群众购药”本质上属于行业管理的事，主管部门应该有所作为。在过去的十年，药品流通行业都处于没有主管部门的状态，许多工作由药监部门“代劳”，当了十年的“干爹”。2009年国家已明确由商务部主持药品行业管理。地方商务部门应担当起责任，牵头制订当地药品零售行业发展规划，从宏观上对合理布局作出指导意见。药监部门再根据指导意见形成具体的实施办法。笔者建议，在合理布局规划上，可以以区域单位（如以行政村为单位）为边界，以常住人口总量为基准，分配该区域的药店数量。例如，经对某县级市31个乡镇911个行政村（包括居委会）的面积和常住人口统计显示，重点区域（指经济发达、人口密度大的区域）行政村平均占地面积0.6-1.5平方千米，平均常住人口2000-4000人；一般区域行政村平均占地面积0.5-3平方千米，平均常住人口1000-2000人；偏僻区域行政村平均常住人口仅数百人。若以行政村为单位，规定一个行政村原则上开设药店不得超过一家，常住人口超过4000人的，可以按比例增加药店数量。如此，既能实现药店资源均衡分布的总体目标，又尊重市场规律，给开办者适度的地域选择权，不仅比较科学，也容易操作，同时，可以避免因距离限制引起的半夜丈量距离的笑话和因零距离设置引起的新老药店结怨成仇甚至兵刃相见的悲剧。结尾：综上，在现有中国特色的市场经济发展阶段，在法制体系尚不健全以及经营者自律意识仍较薄弱的竞争环境下，南昌市应充分考虑药品及药品行业的特殊性，以社会效益的最大化为基本目标，积极、科学地设计“药品法”规定的零售药店“合理布局”原则。 参考资料：1 宋华琳.