存款人利益的法律保护.doc

存款人利益的法律保护引言商业银行是现代经济的核心产业，其影响渗透到社会的方方面面。一家银行由于经营不善导致破产倒闭，很可能会产生“多米诺骨牌”效应，从而波及更多的金融机构，甚至产生大规模的金融危机乃至社会、政治危机。因此，世界各国对此都给予极大的关注，并建立起了保护存款人利益的法律制度。我国同样也建立了相应的法律制度以保护存款人的利益。但从实际上看，我国现有的存款人利益法律保障制度还存在这样那样的缺陷和不足，尤其是金融安全网中还缺少重要的一环-存款保险法律制度。本文对现有的保护存款人利益的法律制度进行分析，并就完善和健全相关的法律制度进行论述，以期达到对我国现有的存款人利益法律保障制度中存在的缺陷和不足进行补正的作用。一、银行倒闭事件召示出保护存款人利益的重要性在我国由于银行风险导致危及存款人利益的第一事件当数海南发展银行倒闭事件，其给我们带来了深刻的思考。1998年6月21日，中国人民银行发表公告，关闭了刚刚诞生两年十个月的海南发展银行，这是我国金融史上第一次由于支付危机而关闭的商业银行。海南发展银行从开业之日起就步履维艰，不良资产比例大，支付困难，信誉差。1997年按照海南省政府的意图又兼并了28家有问题的信用社之后，公众意识到问题的严重性，开始出现挤兑行为，为维护海南发展银行的运行，国家曾紧急调到了34亿元资金救助，但并未起作用。为控制局面，防止风险蔓延，国务院和人民银行当机立断，宣布由中国工商银行托管海南发展银行的全部资产负债，采取自然人和法人分别对待的办法，自然人存款一律由工行兑付，法人存款则进行债权登记，在海南发展银行全部资产负债清算完毕后，按折扣率进行兑付。由于公众对国家信用的认可，兑付业务开始后并没有出现大量的挤兑，大部分储户只是把存款转存到工商银行，没有造成过大的社会震动。海南发展银行倒闭事件表明，银行等金融系统具有特殊性，其社会性非常显著。银行客户中包中含诸多的储户，除对公业务中的机构客户外，大部分都是对私业务中的广大个人客户，涉及社会的方方面面。银行一旦出现危机，造成众多客户的集中挤兑，处理不当极易引发大范围的社会动荡，危害极大。对存款人利益进行保护关乎国计民生，意义重大。但要实现对存款人利益的有效保护，如果仅仅依靠某一方面的法律来完成，不仅这样的保护不全面，而且还具有很大的风险性（海南发展银行挤兑事件的处理正说明了这种情况）。因此，要保持银行业的稳定，增强公众对银行业的信任，通过有效保证公众存款的安全来维持金融和社会的稳定，就必须建立起一套完善的全面的保护存款人利益的法律制度。由对商业银行进行规范和监管的法律制度、银行破产退出的法律制度和危机救助的法律制度共同构成一张金融安全网，以使存款人的利益得到切实有效的保护。二、我国存款人利益法律保障制度的现有规定以及存在的缺陷为避免因个别经营不善的银行倒闭，而动摇存款人对整个银行业的信任，引起金融恐慌，进而导致对其他经营良好的银行的挤兑，引发严重的连锁反应，我国建立起了相应的法律制度，通过各种详细的规定来稳定金融秩序,以期实现最大限度地保护存款人利益的目的。（一）规范银行业务活动与保护存款人存款安全和稳定金融的法律制度方面的现有规定1.一般贷款和投资限制保护存款人利益和银行体系的稳定与这两项资产的质量有密切关系。因此，我国商业银行法及相关法律明确规定，我国金融业实行分业经营,并对银行业实行严格的投资限制, 商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资, 1 以此来确保银行业的稳健经营。同时对贷款也进行了明确的规定:商业银行开展信贷业务，应当严格审查借款人的资信，实行担保，保障按期收回贷款；2 应当对借款人的借款用途、偿还能力、还款方式等情况进行严格审查；3商业银行贷款，借款人应当提供担保。商业银行应当对保证人的偿还能力，抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查，4这些规定促进了银行贷款质量的提高。2.资产负债比例的限制商业银行的安全性极其重要,要实现安全性就应当控制好资产与负债比例,没有良好的资产负债比例，失去流动性的银行只能倒闭,何谈安全。为保护好存款人的利益,我国法律明确规定：商业银行要遵守资产负债比例管理的相关规定， 银行的资本充足率不得低于百分之八，流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于百分之二十五。这些法律规定对银行的稳键经营起到了良好的作用。3.准备金比率的限制采用准备金比率可以提高银行资产的流动性，从而可以抵销存款外流的不利因素，以维持公众信任。法律要求所有提供交易帐户的机构对这些存款帐户向中国人民银行交存存款准备金，留足备付金；5中国人民银行有权根据需要经批准，在一定范围内改变存款准备金比率。这项规定对人民银行履行最后贷款人职责，维护存款人的利益起了至关重要的作用。（二）稳定金融以保护存款人利益的监督法律制度方面的现有规定1.监督机构我国银行的监督机构分为内部监督机构和外部监督机构。内部监督机构指商业银行自身成立的稽核部门，起到自查自纠的作用。外部监督机构主要指的是银行业监督部门和中国人民银行。银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作，6主要是加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人的合法权益。7另外，当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，中国人民银行经批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。8外部监督机构对稳定金融秩序，保护存款人的利益起到了重要的作用。2.监管内容为确保银行业的稳键经营和维护好存款人的利益，做好监管工作至关重要。对于监管的内容，法律对银监部门和人民银行分别做了规定：银行业监督管理机构依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围；9银行业监督管理机构负责对银行股东的资金来源、财务状况、资本补充能力、诚信状况、银行业金融机构业务范围内的业务品种以及银行业的风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容进行审查监管。中国人民银行则主要负责制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定，中国人民银行还可以根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，向银行业监督管理机构建议对银行业金融机构进行检查监督。（三）为保护存款人利益而确立的破产退出和危机救助法律制度方面的现有规定当银行出现严重的支付危机，进而影响或危及到存款人利益的时候，就必须借助破产退出和危机救助等法律制度来对存款人进行最后的拯救。我国规范银行业破产的法律主要是中华人民共和国企业破产法(试行)、中华人民共和国商业银行法、中华人民共和国银行业监督管理法和最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定，这些法律法规共同构成了规范银行退出的法律框架。法律规定：当银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，有可能严重影响存款人和其他客户合法权益时，银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者进行重组；当银行业金融机构有违法经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的，银行业监督管理机构有权予以撤销。另外，当商业银行不能支付到期债务时，经银行业监督管理机构同意，按照破产法的规定进行破产。在我国，对银行业的危机救助主要是中央银行通过提供再贷款对陷入流动性危机的银行进行救助来实现的。中国人民银行法第二十八条规定，中国人民银行根据执行货币政策的需要，可以决定对商业银行贷款的数额、期限、利率和方式，但贷款的期限不得超过一年；防范和处置金融机构支付风险暂行办法第二十二条规定，对于出现支付风险后必须通过人民银行再贷款方式给予流动性支持的金融机构，应由人民银行省级分行(现为大区行)提出方案，报总行审批。由此可见，实际上我国对存款人利益进行保护的危机救助制度仅仅局限于中央银行的最后贷款人制度。（四）我国现有的存款人利益法律保障制度存在的缺陷我国现有的法律制度对稳定金融，对存款人的利益起到了很好的保护作用。但由于历史和现实的诸多原因，我国现有的这方面的法律制度还存在一定的缺陷。首先，效益性原则体现不充分。中华人民共和国商业银行法规定的三性原则中第三条就是“效益性”原则，显然隐含着立法者要求商业银行必须讲求社会效益之意。然而在实践中，社会效益是一个很难界定的概念，国家在让商业银行承担了过多的社会责任的同时，必然会牺牲或者影响到商业银行自身的经济效益，盈利能力下降肯定导致银行经营风险的进一步加大，而一旦商业银行陷入信用危机，最终又会影响社会效益或全局利益，对保护存款人的利益非常不利。不仅如此，商业银行法中规定的分业经营原则在一定程度上也限制了银行盈利水平的提高，这同样也不利于保护存款人的利益。其次，现有的法律中对商业银行的创新性没有规定，而是过多地强调传统业务，银行的创新之路无法可依，导致经营创新活动的不规范性，在现今的金融市场中，如果不进行创新银行就无法生存。而银行业监督管理机构由于无法可依就无法对银行业的创新活动进行有效的监督和管理，对于风险和创新活动无法甄别，因此对创新所产生的风险就难以进行控制，进而导致存款人承担风险的加大。第三，按照我国现行的一系列法律、司法解释的规定，目前我国商业银行破产适用的法律缺乏针对性，现有的法律并没有充分考虑到金融行业的特殊性，对银行的破产缺少针对性。我国法律规定：商业银行不能支付到期债务由人民法院依法宣告其破产。可见，关于商业银行的破产标准，我国立法将之界定为“不能支付到期债务”。具体讲，不能支付到期债务应当是指商业银行以其现有的财产、信用以及技术手段等客观上不能偿付已届清偿期的债务，并呈持续状态或必然发展为持续状态的。我国将商业银行破产原因界定为“不能支付到期债务”是科学合理的，但是有一点是不容忽视的，那就是银行与一般工商企业不同，银行有时即使面临财政困难，也仍有可能保持现金流入，因而能继续支付存款人或债权人，其存在的支付问题并不会立即显现出来。如果没有明确的、符合银行特点的破产标准就不可能及早地对银行风险进行预警，这样就会为银行危机的爆发埋下隐患，导致更多存款人的利益受损，我国刚好在此方面存在法律空白。商业银行法第七十一条规定：“商业银行被宣告破产的，由人民法院组织银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组，进行清算”，清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配，清算组可以依法进行必要的民事活动。可见，关于商业银行破产清算人的选任，我国采取了由法院依法成立清算组的模式。这种模式能够平等的保护债务人、债权人和其他利害关系人的利益，并有助于保持清算组的中立和超然地位。然而，我国现行破产法对银行破产清算组组成成员的规定存在缺陷。商业银行法的规定虽然表明了银行业监督管理机构在银行破产清算中的地位，但并未特别突出监管机构在破产管理方面的特别作用，从而使监管机构在银行破产退出过程中出现监管盲区。这些缺陷对保护存款人的利益极为不利。我国商业银行法在第三章中对保护存款人的利益做了特别的规定，可见我国政府对保护存款人利益的重视程度，但有些规定却与法律的基本精神不相符合。商业银行法规定：在破产财产分配中优先支付个人储蓄存款的本金和利息。10这个规定虽然明确了我国保护存款人利益的原则，但仅对个人储蓄存款给予优先受偿的保护而将单位存款置之不顾，不仅违反了法律最基本的平等原则，也会诱发存款人为了得到法律保护而通过公款私存的方式来规避法律，为其他类的犯罪留下隐患。第四，对危机银行接管与并购法律制度不健全。对危机银行的接管是指金融监管部门依法对陷入危机的银行通过成立接管组织强行介入，行使经营管理权，防止其资产和业务进一步恶化，以保护存款人和其他债权人利益，恢复银行经营能力的法律行为。它是对出现困难、濒临破产但有继续经营价值的银行采取的一种挽救措施。银行并购即合并与收购的简称，它存在于银行正常的经营活动中，虽然它与银行危机可以没有关系，但它同样也会对存款人的利益产生极大的影响。我国对危机银行的接管与并购制度主要是由商业银行法确立的。该法第六十四条规定，商业银行已经或可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，银行业监督管理机构可以对该银行实行接管；第六十五至第六十八条对接管决定的发布、接管组织实施、接管期限、接管终止作了规定，银行业监督管理法中也有相应的规定。商业银行法第二十五条规定，商业银行的分立、合并，适用公司法的规定。虽然法律的规定较为明确，但综合考察我国对危机银行的接管与并购制度后不难发现，其间还存在着诸多的不足：一是接管标准存在缺陷。商业银行法和银行业监督管理法都规定，当银行业金融机构“已经或可能发生信用危机”，“严重影响存款人的利益”时，银行业监督管理机构可以对其实行接管。此处“已经或可能发生信用危机”的衡量标准，“严重影响存款人的利益”的判定标准，都缺乏一个相对明晰的界定。接管标准的模糊将会影响危机处理部门迅速做出判断，进而及时、快速地介入危机机构解决危机。二是重整措施存在缺陷。接管组织在接管陷入危机的银行后，应采取一系列的重整措施挽救危机，帮助银行恢复正常的经营能力。重整措施是挽救银行危机的关键，立法应予明确，但我国商业银行法、银行业监督管理法等对此均未作任何规定，不利于银行支付危机的顺利渡过。三是并购立法存在缺陷。在并购制度方面，我国目前既没有银行并购的专门立法，其他有关银行并购的法律规定也比较欠缺。如前所述，商业银行的分立、合并，适用公司法的规定，而商业银行的并购与一般公司企业的并购是不同的。商业银行并购后一个最核心的要求是承担银行债务、保护存款人利益和维持银行秩序的稳定与发展，它涉及面广、综合性强、政策灵敏度高。而我国现有的法律在此方面存在着较大缺陷，这方面的不足必然会导致对存款人利益保护的不利。第五，最后贷款人法律制度的缺陷和存款保险法律制度的缺失。最后贷款人制度是一国中央银行履行救助的职能，向暂时出现流动性困难的银行提供紧急援助的一种制度安排，其目的是防止暂时流动性危机向清偿危机和系统性危机转化。最后贷款人制度的危机救助功能在于，中央银行通过提供紧急流动性支持即紧急贷款使陷入困境的银行走出困境。此项制度创立的初衷就是为了防范银行危机和稳定金融。在我国，中央银行主要是通过提供再贷款对陷入流动性危机的银行进行救助。中国人民银行法第二十八条规定，中国人民银行根据执行货币政策的需要，可以决定对商业银行贷款的数额、期限、利率和方式，但贷款的期限不得超过一年；防范和处置金融机构支付风险暂行办法第二十二条规定，对于出现支付风险后必须通过人民银行再贷款方式给予流动性支持的金融机构，应由人民银行省级分行(现为大区行)提出方案，报总行审批。从立法与实践看，我国的最后贷款人制度对帮助银行渡过危机、保护存款人的利益发挥了很大的作用，11但其间还存在着一定的缺陷：一是拯救标准不明确，对哪些机构应该拯救，哪种程度应该拯救缺乏明确的法律规定，以致实践中对危机金融机构的救助基本上是无限度的支持，“对所有出现危机的金融机构都实行贷款援助、对所有的存款者都实施赔偿的过度保护，客观上鼓励了银行进行投机行为，加剧了金融风险”。12二是救助工具单一，目前主要是再贷款，再贴现等手段运用不多，且再贷款中多是信用贷款，抵押贷款很少；三是拯救权过于集中，表现在目前出现问题的金融机构多为地方性中小金融机构，而防范和处置金融机构支付风险暂行办法规定，对于出现支付风险后必须通过人民银行再贷款方式给予流动性支持的金融机构，应由人民银行省级分行提出方案，报总行审批，这使处于监管一线的分支机构在再贷款的动用上没有决策权，易延误拯救的最佳时机。存款保险制度是指由经营存款业务的金融机构按规定费率向法定的专门存款保险机构缴纳保险金，在投保金融机构出现支付危机或面临破产时，由存款保险机构向其提供资金援助或直接向其存款者支付部分或全部存款的特殊的保险制度。从国外经验来看，存款保险制度通常与最后贷款人制度一起构成各国拯救危机银行的核心法律制度。存款保险制度是通过保险费支付、资金援助等手段使危机金融机构走出困境的；最后贷款人制度则是通过流动性援助，使陷入困境的金融机构走出困境，两种制度共同构成一国存款人利益法律保护体系的最后一道安全防线。根据世界银行的统计，截止到2000年，全球已有72个国家建立了存款保险制度。13在我国，尽管早在1993年国务院关于金融体制改革的决定中就指出要建立存款保险基金，1997年全国金融工作会议又提出要建立适合国情的存款保险制度，但这一制度至今尚未建立。由于存款保险制度缺位，致使在危机救助中对危机金融机构的流动性支持多由中央银行承担，使中央银行的任务过于繁重。更大的问题是，最后贷款人制度的过度使用会导致基础货币供应量的增加，带来通货膨胀，由此也导致了中央银行维护币值稳定职责与最后贷款人职责的冲突。从近年我国处理危机金融机构的实践看，我国自始至终对存款人（主要是自然存款人）的利益是予以保护的，这实质上是等于为存款人提供了一个隐含的存款保险制度，其实质上是国家的信用担保。而隐含的存款保险制度由于缺乏一个有形的保险基金和明确的“游戏规则”，带有随意性和模糊性，因此会极易导致当某个金融机构出现问题时，公众由于存在对不确定性的猜疑而产生参与挤兑的强烈动机，海南发展银行倒闭事件的事实正说明了这点。三、对我国存款人利益法律保障制度缺陷的补正针对我国现有的存款人利益法律保障制度中存在的不足，有必要进行适当的补正，以便应对入世后银行业面临的更大的风险和挑战，本人就这方面的补正提出以下个人观点：首先，应当通过对现有的法律做出必要的修改，增加条款，允许商业银行在国内适当从事保险和投资活动，同时通过国务院颁布专门的管理条例来规范银行混业经营的行为，这样才能在同外国银行的竞争中站在同一起跑线上。在商业银行法中还应当增加鼓励商业银行业务创新、服务创新、制度创新、管理创新的条款，而且在银行业监督管理法中也要增加相应的规定以保证银行业在有效监管的条件下合法有序地开展金融创新。只有这样才能使我国的商业银行走上快速发展的轧道，毕竟发展才是硬道理，只有发展才能够取得效益，效益提高了，效益性原则才能充分体现出来，很多可能危及银行支付能力的问题也才能得以解决。其次，我国现阶段很有必要完善一下有关银行破产方面的法律法规在商业银行法中应当增加破产标准的专款，其中应当结合实际，对诸如：资本充足率、不良贷款率、流动资产率、客户支款密度、支付金备付率等指标给出明确的法定破产标准，这样才能够及时发现支付风险，采取有力措施，确保不致使存款人利益损失的扩大。鉴于银行不同于一般工商企业的特点，应在银行业监督法中增加银行业监管部门在银行进入破产程序中的监管条款，明确监管部门此间的职能和作用，这样才能在破产过程中更好地保护存款人的利益。另外，应将商业银行法中对破产财产分配中优先支付个人储蓄存款的本金和利息的条款删除，体现出法律的平等性。因为杜绝其他犯罪的发生，同样会间接地达到保护存款人利益的目标。第三，对危机银行的接管与并购法律制度进行完善对商业银行法和银行业监督管理法进行修改：1.增加专门条款，如同对银行的破产问题一样，明确规定出具体的接管标准。2.增加有关银行重整措施的法律条款，对诸如：被接管的银行进行整顿和改组、人民银行发放临时贷款给予资金援助、清理财产、催收债权等措施做出具体的规定。3.增加关于金融机构并购的专章，对并购主体的资格、权利与义务，并购的标准及方式、对并购方的资金援助等问题做出明确规定，通过立法确立完善的银行并购制度。通过这些措施，促使存款人的利益能够得到全面的保护。第四，完善最后贷款人法律制度在人民银行法中增加专章，对人民银行最后贷款人制度做出具体明确的规定：1.明确救助规则，使中央银行的最后救助工作有章可循，有法可依，增加紧急救助的透明度，强化对金融机构和存款人的镇定效应，减弱存款人参与挤兑的心理动机，给公众以信心。2.增加有关货币市场和公开市场操作的方法，为中央银行最后贷款手段的及时、灵活、有效运用创造条件。3.对人民银行各级机构职能进行改革，合理划分人民银行总行和各级分支机构在危机救助中的职责，对运用再贷款、动用存款准备金的权限可依据数额大小在总分支行间进行划分，以把握救助时机，降低拖延成本，提高救助效率，最大限度地防止危机蔓延和减轻存款人的损失，防止单个银行危机演变为系统性危机。第五，应当建立存款保险法律制度存款保险制度能为存款人提供直接的保护，其法定性和可预见性能够增强存款人对银行的信任，可以有效地防止银行挤兑的发生，并且会完善银行的市场退出机制，有力地促进银行间进行公平的竞争，为银行的良性发展提供保障。鉴于存款保险制度对保护存款人利益的重要性，我国应当制定一部专门的存款保险法，对存款保险机构的设置及其职能、投保方式、投保机构范围、保险标的、保险基金的筹集及保险费率核定、存款保险限额、保险金给付等