对目前水库移民后期扶持项目效益的调查与思考.doc

对目前水库移民后期扶持项目效益的调查与思考以江西永新县大中型水库移民后扶项目为例的综合分析大中型水库移民后期扶持工作（简称后扶工作）自2006年下半年开展以来，现已进入后期扶持项目（简称后扶项目）实施攻坚阶段，科学全面地谋划、实施、管理好移民后期扶持项目，走出一条具有水库移民特色的项目管理道路，是后扶工作中面临的一个重大课题。为此，江西永新县民政局、扶贫开发办、农业综合开发办，对近年来的项目实施管理工作实况进行了认真审视，就如何进一步完善项目管理问题，深入到移民项目村组开展了调查研究。 一、永新县移民项目实施现状新中国成立后，江西永新县相继建成“蓄、引、提”中小型水利工程2599座，其中中型水库有繁荣、禾山、丰源、洞口、斗上、枫渡、龙源口7座，总库容16711万立方米，分别座落在芦溪、龙门、象形、才丰、石桥、三湾、龙源口7个乡镇，据永新县水利资料记载，7座中型水库建设淹没村庄39个，迁移人口888户4298人。经逐级论证核实，全县共核定大中型水库移民8659人（含外县大中型水库移民93人）,其中现金直补4763人、现金直补与项目扶持相结合96人、项目扶持3800人。移民主要分布于芦溪、才丰、龙源口等23个乡镇场143个行政村233个自然村组，其中集中搬迁安置移民村组24个3622人，占全县移民人数的74.5%，散户搬迁安置移民村组209个1237人，占全县移民人数的25.5%。为移民无偿调整土地山林、让迁房屋，以及淹地不淹房等相关影响人口涉及23个乡镇场100多个村200多个组1.6万余人。 截止2006年底，全县水库项目移民的人均林地4.6亩，人均耕地0.58亩, 且多为冷浸田、山冲梯田等，年人均纯收入1543元；人均住房11平方米，属危房、无房的移民较多，禾山、繁荣两座水库的移民至今仍有不少居住在50年代末政府为他们兴建的砖木结构的旧房内。库区和移民安置区除基本实现了通电外，普遍存在着人畜饮水困难，生产资料稀缺，交通不便，耕作条件落后，农田水利灌溉设施缺乏，上学、就医路途遥远等问题，有的地方，如芦溪乡繁荣村老村组，出行靠一条狭窄的山路，路况极差，雨天泥泞难行，村民求近常沿水库边的山坡行走，不时发生小孩溺水死亡的事件，此外，村民生产生活用水均靠一条山间小溪，饮水极不安全卫生。当永新县移民办工作人员询问集中搬迁村组的移民“村组内有无非移民杂居”时,他们坚决又无奈地说“没有，我们这里既没田土又没房子的，吃饭都成问题，谁愿意到这里来住。”“生产靠贷款、吃粮靠回供、生活靠救济”是后扶工作开展前大多数移民真实而鲜明的生活写照。为有效改善库区和移民安置区的生产生活条件，完善基础设施建设，江西永新县从2007年5月开始，以新农村建设要求的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为标准，大力实施了大中型水库移民后期扶持项目（以下简称后扶项目）建设，截止2008年6月，已先后投入大中型水库移民后期扶持资金（以下简称后扶资金）342万元，用于人畜饮水、农田水利、乡村道路、电力、环境整治、文教卫生等基础设施建设。目前，全县共立项实施移民后期扶持项目64个（66处），其中饮水工程14个、乡村道路30个、桥梁2个、机耕道1个、水陂4个（6处）、水渠4个、小山塘1个、电力1个、文化活动中心2个、学校1个、环境整治2个，现已竣工项目41个、在建项目23个，项目受益村组达60余个，受益群众达3万余人，目前，已切实解决了29个村组的行路难、12个村组的饮水难、7个村组的灌溉难、4个村组的用电难、 1个村组的上学难，通过后扶项目的实施,项目村组群众年人均增收690元。二、目前水库移民后期扶持项目实施中存在的问题经多方协作和共同努力，江西永新县的后扶项目取得了可喜成绩，但由于后扶项目实施在江西永新县尚属首次，缺乏经验、技术和人力，在项目实施管理过程中，仍存在着不尽人意的地方。从调查所得情况看，主要表现为：1、项目前期论证不深入，效益发挥欠佳。2006年度后扶项目刚开始申报时，由于时间紧迫，项目的确定和可行性研究等前期工作做得不细，深度不够，基本是走走过场，申报审查也不严格，致使大多数项目村组上报的可行性研究报告既不规范，又不具参考价值，加之项目确定时，倾向群众意见，而群众文化素质较低，缺乏科学知识和理性分析,又多从个人眼前利益出发，不顾大局，不顾长远，项目申报的科学性不强。此外，个别项目村组在项目实施过程中，既缺乏工程建设相关技术知识，又无力聘请专业工程技术人员，仅凭项目管理小组成员或个别村民肤浅的施工经验，按照自我意愿仓促上阵建设，终因技术不过关，出现多用料、乱用料现象，造成工程质量不高，材料浪费，顾此失彼，投资效益不高，项目功能受限，在一定程度上影响了项目效益的充分发挥。 2、项目运作管理不科学，监督指导不力。一是项目跟踪问效不及时。由于后扶项目刚起步，县移民办因后扶工作任务重、人员少，又不十分内行，导致对项目监管不够严、关注不够多、跟踪问效不及时，项目督导主要依靠乡镇政府和民政所。而个别乡镇政府却因项目资金直接到村组，不入他们的账，无调度使用权，对项目实施不太过问；乡镇民政所则因事多人少，根本无暇顾及项目实施。二是管理操作不透明。少数项目村组对项目的确定、施工队伍的选择、工程开支等内容没有完全公开透明，许多群众对于本村组有什么项目，怎么建设项目毫不知情，个别项目村组如三湾乡汗江村湖面上组甚至所有工程事项均由项目管理小组负责人一人全权处理，一人扮演多个角色，既当会计、又当出纳，既当采购，又当保管，工程开支不按要求向群众公示，群众反应较大。三是项目村组资金使用管理不严。对于项目村组的资金具体使用情况，县移民办和乡镇政府没有很好的履行监督管理职能，致使出现坐支现金过多，甚至滥用项目资金的现象。加之，项目村组是自然村，不具备在金融机构开设银行账户的条件，只能以项目管理小组成员个人的名义设立银行存折掌管项目资金，存在着一定风险，不能完全排除个别人员因政策法纪观念不强，套取移民资金挪作他用的嫌疑，在资金管理上仍存在不安全隐患。四是项目多头投入，效益不明显。随着“三农”政策的深入推进，各种“涉农”项目和资金不断增加，新农村建设、老建扶贫、农业综合开发、农田改造配套、交通、水利等部门对农扶持项目资金数量宠大，但往往单打独斗、各自为政，缺乏应有的协调，不免出现同一个项目你方唱罢我登场的情景，1个10万元的项目你出资8万，我补助5万，建设单位1分钱不出还能净赚3万元，个别项目建设地为了争取更多的扶助资金，故意隐瞒项目筹资情况，向多个口子申请所谓的缺口资金，致使部门职责不明，项目资金重复投入，效益不高。3、项目审批速度过慢，办事效率不高。后扶项目从村组确定申报，经乡镇政府初审，县移民办核定全县移民项目计划，并会同县财政局联合逐级上报到省移民办批复项目，整个项目审批过程经历9个部门，10多道关卡，即使审批顺利，需时也至少在半年以上，时间过长，手续过多，常常是项目论证实施时间短，申报审批时间长，从而延误项目尤其是水利设施项目的有利动工时间。此外，项目批复后，由于个别项目管理小组业务不精，组织能力较差, 对如何组织实施项目茫然失措，缺乏有力的措施和办法，加之村组群众依赖性强，“等、靠、要”思想严重，投资投劳积极性不高，如才丰乡华光村颜家组，当乡政府党委书记带队和县移民办于2007年上半年共同组织座谈会，要求群众少量筹资并投劳时，该村组群众你一言我一语的说：“现在大家家里都只剩老人和小孩了，哪有劳动力，根本投不了劳！”“现在国家有移民扶持政策，会有人帮我们修好路，通上自来水的，不需要我们出钱动手”在项目实施过程中，由于缺乏有效的激励约束机制和管理监督机制，又常常面临这样的群众不配合，组织不力等实际困难，往往导致项目建设费时长、耗资多、见效慢，群众受益晚。三、相关意见和建议要进一步提高水库移民后期扶持项目的效益，让移民的生活环境得到改善、生活水平得到提高，还需要做好相关工作。1、做好政策宣传，全面推进项目阳光操作。一是要在县移民办已经实行后扶工作政务公开，公示项目管理流程和资金拨付办法的基础上，通过创新宣传手段，把宣传的重点放在基层、放在移民工作第一线，运用移民群众喜闻乐见的方式，走村串户，有针对性地为群众答疑解惑，进一步让广大移民全面了解、熟悉和把握项目扶持政策。二是要强化民主管理，利用村组宣传栏，就项目申报、实施和资金使用以及移民工程扶持标准和工程开支等内容，实行事前、事中、事后的公示监督制度，发挥移民“主体”作用，让移民全面参与到后扶项目的实施管理，保证项目实施的阳光化操作。三是加强移民干部业务培训。省市移民办应加强对各县市尤其是新从事移民项目的工作人员进行系统的项目专业知识培训；县移民办也同步加强对乡村移民项目管理人员的业务培训，主要内容包括后扶项目的安排依据和原则，项目申报立项、实施、竣工验收、工程决算、财产移交等具体实施管理过程。也可对所有工作人员实行专业岗位资格培训考试制度，强化培训效果，打造一支“业务精、素质高”的“专业型”移民项目管理队伍。2、实施科学论证，规范项目申报审批程序。一是规范项目论证申报。各项目村组要在确定项目申报前，聘请具有资质的单位和工程技术人员，编制可行性研究报告或项目建议书，并制定切实可行的的群众投劳和资金配套办法。县移民办要根据乡村的项目申报材料，实地勘查论证，认真履行项目审查的职责，同时，要严格把关，统一规范工程造价标准，统筹安排后扶项目，力保申报项目科学、准确、可行。二是深化项目审批改革。按照属地管理、分级负责的原则，进一步明确省、市、县移民管理机构的具体审批职能和权限，建立项目分级审批制度，减少审批环节。对20万元以下的项目可由县级移民管理机构审批，20万元以上50万元以下的项目，可由市级移民管理机构审批下达，50万元以上的项目由省移民管理机构审批下达，从而加快项目审批速度，提高项目工作效率。三是搞好散户移民项目扶持。散户移民因其居住地过于分散，不便进行基础设施项目扶持，应不受限于项目到村组的规定，创新扶持办法，而由县移民办统一将散户移民捆绑成一个生产开发项目进行申报审批后，按标准分配给分散移民，进行生产扶持。3、强化管理制度，努力提升项目实际效益。一是严格项目资金管理。项目拨款应实行按工程进度分期拨付的制度，由县移民办实地查核工程进度，并详细了解项目资金台账建立、具体工程开支、资金使用等情况后，按已完成工程量的60%比例预拨项目资金，最后预留20%项目资金等项目结束并通过验收决算后再拨付。同时，严格项目资金使用报告制度，形成“村组支，乡镇核，县市管”项目资金管理流程，领取项目款必须经乡镇政府审核同意后，由村组专门管理人员与乡镇监管人员同去支取。凡是支现手续不全者，县移民办不再拨付下笔项目资金，以保证资金安全使用，防止资金流失和浪费。二是实行项目分级组织实施。原则上5万元以下的项目由村组自行组织实施，5万元以上10万元以下的项目由乡镇牵头指导组织实施，10万元以上的项目由县移民办商县招投标中心，实行招投标组织实施建设。三是加强对项目实施的考核管理。县移民办要加强对项目实施的全过程监控，形成科学的项目监管体系，建立合理的奖惩机制。要建立项目工程建设信息网或数据库，可以县为单位，整合境内所有的项目信息，并实行项目信息互