现行流浪者救助制度的缺陷与原因分析.docx

现行流浪者救助制度的缺陷、原因与改进摘要: 2003年的“孙志刚事件”催生了新的流浪者社会救助法，将原来违反人权的强制收容遣送制度改为了新的自愿“救助”制度。但是这一措施并没有从根本上解决流浪者的社会救助问题，反而一定程度上加剧了社会上流浪乞讨的现象。为什么实现新制度后街上的流浪者没减少反而大幅增加？为什么流浪者不愿进入救助站接受救助？新救助制度真正履行了政府应有的救助功能了吗？本文将对这些现象与问题进行分析，找出现行流浪者救助制度的缺陷并提出实际的改进措施。关键词:流浪者救助 新制度 问题 原因 措施 一、新流浪乞讨人员救助管理办法实施产生的问题2003年6月20日国务院颁布了城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法，实现了城市流浪人口救助从强制性收容遣送到自愿受助、无偿救助的转变。自新办法实施以来，救助管理工作稳步发展。但是，在具体实践过程当中，也暴露出非常多的新问题，与此同时，流浪乞讨现象亦呈现出新的特点:（一） 流浪乞讨者数量激增，一些地方救助站救助设施供不应求。（二） 职业乞讨现象严重，乞讨和欺诈的界线难以分清；由于乞讨能获得一定的收入，甚至出现“乞讨产业链”，人口拐卖猖獗，尤其将儿童拐卖去进行胁迫乞讨。（三） 大部分有劳动能力的流浪者不愿意进入救助站，长期停留在流入地的公众场所，形成懒惰不劳而获的乞讨文化，为城市管理带来许多问题。由下表可见，自2003年颁布了城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法之后，救助站每年救助的人次几乎翻了一番，到2010年则几乎增长到三倍；相应的救助站的数量也是每年剧增2010年比2003年只增长了67.6%，床位数量则增加得更缓慢，仅从2003年的4.7万张增加到2010的5万张，只增长6%。 表一 2003-2010城市救助站救助情况20032004200520062007200820092010救助站数量（个）864977107911891261133413721448床位数量（万张）4.74.54.44.64.74.74.75救助人次（万）63.582119.6129.6154.4157.3168.1171.9未成年人数（万）无统计无统计无统计无统计15.415.6无统计无统计未成年人占比（%）-1010-数据来源：根据2003-2010年民政部发表民政事业发展统计报告整理得到由于，民政部只是每年公布救助站救助的人次，而关于社会上现存各类流浪者到底总量有多少，没有一个详细的调查和准确的统计，也很难有一个数据基础进行合理估计。2005年8月8日， 民政部举行了“全国流浪乞讨人员救助管理信息系统”开通仪式。流浪者救助管理信息系统的建成和使用，初步实现了救助网络覆盖全国，救助管理业务信息共享，但是基于各种原因信息不公布。这为学者研究和制定政策建议带来巨大难题，研究者无法获得充分数据进行研究，只能进行抽样调查获得十分有限的数据。正是由于这个原因，以下的对流浪者结构的分析只能依据一些学者有限的社会调查和采样分析。 二、问题的具体原因分析：（一）救助站功能定位是对流浪者进行不超10天的短期救助，然后还是要将流浪者遣送回原流出地，并将救助责任退回给“其亲属或者所在单位”或“流出地人民政府”。城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则第十二条则规定：“救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；因特殊情况需要延长的，报上级民政主管部门备案。”第十三条规定：“对受助人员中的残疾人、未成年人或者其他行动不便的人，救助站应当通知其亲属或者所在单位接回；亲属或者所在单位拒不接回的，省内的由流入地人民政府民政部门通知流出地人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位；跨省的由流入地省级人民政府民政部门通知流出地省级人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位。” 第十四条规定：“对无法查明其亲属或者所在单位，但可以查明其户口所在地、住所地的受助残疾人、未成年人及其他行动不便的人，省内的由流入地人民政府民政部门通知流出地人民政府民政部门接回，送户口所在地、住所地安置；跨省的由流入地省级人民政府民政部门通知流出地省级人民政府民政部门接回，送户口所在地、住所地安置。”由上可见，救助站的主要功能还是将流浪者遣送回原流出地，并最终将救助责任退回给“其亲属或者所在单位”或“流出地人民政府”。由于救助站救助功能不足以长期保障流浪者生活，导致一般流浪者不愿进救助站，持续流浪；或者是进入救助站超过规定期限查不出身份和来源地后，被重新送出大街。（二）救助责任的划归地级市政或县政府，直接导致欠发达地区的社会救助资金不足。并且，在现行以GDP为考核核心的激励体制下，由于对流浪者进行社会救助属于转移支付，不算入GDP，于是政府更热衷于将钱投向更多可以拉动GDP增长的项目，而对于做好救助事业动力不足。根据新出社会救助法（草案）第九条规定：社会救助所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，专项管理，专款专用。第十一条规定：对共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准的家庭，由县级人民政府民政部门给予最低生活保障。由此可见，救助责任的划归地级市政或县政府，直接导致欠发达地区的社会救助资金不足。根据杭州市救助站的数据，2004年1-7月份共救助3522人，安徽、河南、贵州是受助人员最多的三个省份。而2004年安徽、河南、贵州的人均GDP都没达到1000美元，且都在全国1270美元的平均水平以下。这说明，欠发达的地区又担负着相对发达地区更重的社会救助负担。若没有中央政府的支持，地方政府难以独自承担救助责任。从救助站的资金来源看，资金筹集由地方政府负责、中央补充的机制，由于中央与地方投入救助费用的比例没有权威性的划分，使得大部分救助站出现了资金紧张的情况，也使得救助站资金被挪用、克扣等现象恶性循环。而没有物质与资金的保障，救助工作就很难达到政策的预期效果。救助“缺钱”，这几乎成了当下一个普遍的现状，一个县级救助站，每年专项救助经费只有几万元，可光救助危重病人就需十几万，一个市级的救助站一年的经费只有区区几十万，而返乡流浪乞讨人员的安置和生活救助，更缺乏可靠的资金保障。（三）法律制度不完善，尤其是社会救助法和慈善事业法的缺失。社会救助法的缺失导致政府救助行为没有法律的强行约束，流浪者流出地地方政府没有压力对流浪者进行救助，而是让其放任自流。社会救助是政府的一项重要职能，但各地的社会救助能力却无法满足求救需求。此外，社会救助经费没有跟国民经济的发展同步增长，中央和地方投入严重不足，且社会救助缺乏制度保障和责任规范，无法有效调动社会力量参与社会救助。慈善事业法的缺失导致对非公益性社会募捐行为缺乏监管，而乞讨行为属于流浪者为自己的需求进行的非公益性社会募捐行为的一种，没有慈善事业法的监管乞讨行为很容易发展成为职业乞讨，甚至欺诈。三、新措施与政府的职责（一）保障特殊弱势群体的人权。儿童不应乞讨，充分保障儿童人权，送回家庭并追究父母责任，严重者剥夺父母监护权；超过80岁高龄老人、患有重病、有攻击性行为的精神病或重传染病人不能乞讨，必须进入安置站进行安置和得到良好照顾，确保其基本人权得到保障。（二）完善社会救助法，建立“流动低保制度”，充分保障流浪者的生存性救助权利。有劳动能力的流浪者，如果愿意接受政府发展计划的流浪人员将被纳入低保制度，建立“流动低保制度”，充分保障公民获得生存救助权利。生存救助责任应在政府，并将政府救助作为救助乞讨者的主要手段。通过立法确定政府的社会救助责任，充分保障社会救助资金。首先，由中央划定一个低保最低线（现行低保制度没有规定这一条，这直接导致我国各地低保线水平都相当低），地方各地划定各自低保线必须通过低保审查制度确定高于该线。然后，各地流浪者可以向原地政府申请原居住地的居民低保，所需低保资金全由流出地地方政府（市县级，即低保责任方）负责，所需相应行政等配套资金由流出地政府和流入地政府七三分（参考比例，具体制定由中央规定）；中央负有对贫困省份与市县进行补助责任，以保障充足低保资金与其他救助资金。 在自愿的前提上，有劳动能力的流浪者进入“新救助站”居住和接受发展计划，重新就业脱贫；在自愿的前提上，三无流浪者（无劳动能力、无法定抚养人、无收入来源）进入救助站安置，成为“五保户”。（三）建立对流浪乞讨行为的管理制度与引导制度，消除欺诈性乞讨行为。有劳动能力的流浪者，如果不愿接受政府发展计划的流浪者不可接受政府低保。接受了发展计划的流浪者可以选择不居住在救助站，而可以在政府发证支持下流浪乞讨。政府分发登记证和支持证：登记证只起登记作用，任何人可以登记成为流浪乞讨者，任何乞讨者必须拥有乞讨登记证持证乞讨，但须提供相关财产信息以获得不同级别支持证，以去除欺诈。参考文献：1孙学娟，李静怡论完善城市流浪乞讨人员政府救助机制J中国劳动关系学院学报，2009