土地资源开发和保护研究.doc

邻水县“十二五”土地资源开发利用和保护(2010-2015年)邻水县国土资源局二一年一月 目 录前 言- 1 -第一章 土地资源开发利用基本形势分析- 3 -一、邻水县社会经济发展分析- 3 -二、邻水县建设用地扩张及影响因素- 5 -三、建设用地占用农地等资源的趋势分析- 8 -四、节约与集约用地的内涵及目的- 10 -第二章 邻水县土地资源集约利用评价- 13 -一、土地资源集约利用评价指标体系的构建- 13 -二、邻水县土地资源集约利用评价过程- 17 -三、邻水县土地资源集约利用水平分析- 21 -第三章 合理开发利用土地资源的指标控制标准- 24 -一、合理开发利用指标控制标准确定的依据- 24 -二、邻水县合理开发利用指标及建议标准- 24 -三、各类建设用地比例控制研究- 25 -第四章 存量建设用地利用潜力研究- 27 -一、存量建设用地集约利用潜力分析- 27 -二、邻水县存量建设用地经济潜力分析- 30 -三、存量建设用地集约利用潜力实现的制约因素- 31 -四、存量建设用地的盘活措施- 33 -第五章 新增建设用地的统筹安排- 36 -一、基于集约利用要求的各类用地需求预测- 36 -二、新增建设用地规模控制及其占用耕地规模- 39 -第六章 土地资源开发利用的保护措施- 41 -一、邻水县土地资源开发利用保护目标与思路- 41 -二、邻水县土地资源开发利用保护的措施- 45 -II 专题研究 土地资源开发利用和保护研究前 言随着可持续发展概念的提出，全社会逐渐意识到单纯依靠耗费资源取得经济快速增长的经济发展模式是欠合理的，因此，要求经济增长方式由粗放型向集约型增长方式转变。我国正处于社会经济发展和城市化快速发展的时期，非农建设需要大量土地，而现今非农建设用地的取得途径大多是通过农用地的转用而来，非农建设用地的无序扩张给农业生产带来了巨大的压力。为了落实切实保护耕地的基本国策，提高城市存量建设用地的利用率，保证有效土地需求的供给，土地节约与集约利用是一条最重要而且必要的道路。国务院关于促进节约集约用地的通知（国发（2008）3号）提出要切实转变用地观念，转变经济发展方式，调整优化经济结构，将节约集约用地的要求落实在政府决策中，落实到各项建设中，科学规划用地，着力内涵挖潜，以节约集约用地的实际行动全面落实科学发展观，实现经济社会的可持续发展。胡锦涛总书记明确提出，要按照建设节约型社会的要求，积极探索建立国土资源管理的新机制，全面落实土地管理的各项措施，节约和集约使用土地，切实保护耕地，特别是基本农田。为此，在新一轮土地利用总体规划修编之际，加强土地节约与集约利用问题的研究，对于加强邻水县土地资源管理，促进经济快速持续发展具有重要意义。本研究结合邻水县经济和社会发展实际，对邻水县建设用地集约利用现状与潜力进行系统全面的评价分析，旨在提出符合邻水县实际的土地合理开发利用挖潜目标与路径，并在此基础上提出了邻水土地资源利用挖潜的机制建设与政策创新的方向。本研究具体框架如下：利用控制政策措施评价指标选择指标权重确定指标实际值指标标准值集约利用评价构建居住潜力目标控制指标控制标准现状水平集约利用控制邻水县土地利用现状规范标准地区水平邻水县社会经济形势文献检索A H P专家咨询集约利用水平潜力挖掘商业工业潜力分析利用潜力经济潜力限制条件政策与措施建议行政管理经济杠杆技术进步社会手段制度创新背景- 54 - 第一章 土地资源开发利用基本形势分析邻水地处川东门户，隶属于改革开放总设计师邓小平同志的故乡四川省广安市。东邻重庆市长寿县，南连重庆渝北区，西靠广安市，北接达州市，县城距重庆市区82公里。县域东西宽59公里，南北长57.5公里，幅员面积1908平方公里。2009年，全县辖45个乡镇，总人口102万人。经济发展和城市建设迫切需要土地等资源的支持，而可供利用的建设用地资源越来越紧张，土地市场存在着严重的土地供需矛盾，这是该地区土地利用和城市发展建设过程中需要解决的关键问题，也是邻水县土地管理工作面临的主要挑战。一、邻水县社会经济发展分析土地集约利用是在特定时段中、特定区域内的一个动态的相对的概念，它与地区的经济和城市化发展水平、阶段和功能定位密切相关。不同历史阶段，土地集约利用度的涵义是不同的，因此要充分研究城市所处的发展水平和阶段，提出符合邻水县经济发展阶段性特征的土地集约利用的方法。（一）邻水县社会经济发展概况2009年，邻水县总人口为102万人，其中城镇人口 14.4万人，城镇人口占地区总人口的比重为14.12%。为加快小康社会建设，邻水县提出到2010年城镇化率达到16.70%，总体来讲，邻水县城市化发展水平较低。城镇用地需求量将在相当长时期内保持较高水平，而邻水县出于保护耕地的考虑，未来可用作新增建设用地的空间十分有限，各项建设用地的供给将面临前所未有的压力。表1-1 邻水县人口增长及城市化进程年份人口总量城市人口城市化水平(%)非农业人口(万人)非农业人口占总人口比重(%)社会消费品零售总额(万元)农村居民恩格尔系数(万人)(万人)200597.6219.2119.6812.0712.3618138854.8200699.0519.7919.9712.5912.7121630056.72007100.4920.1820.1013.7713.7024530057.3200810221.0121.6014.414.1228370058.12009103.5122.1422.0615.0314.5235300059.9数据来源：邻水县统计年鉴（2005年以来）经过近几年的努力，邻水县经济发展水平明显提高，综合实力明显增强，发展环境明显改善。2009年邻水县全县实现地区生产总值88.6亿元，其中一、二、三产业增加值分别实现23.3亿元、35.1亿元、30.2亿元，分别增长4.5、25.6、10.7。经济发展势头良好。从2005至2009年，全县地区生产总值增速均保持在10以上，其中2009年地区生产总值比上年增长14.8。从人均GDP来看，2009年以来邻水县人均GDP都保持了较好的增长势头。表1-2 邻水县经济发展概况年份地区生产总值(万元)地区生产总值年增长率(%)人均GDP(元)人均GDP年增长率(%)固定资产投资总额(万元)固定资产投资总额年增长率(%)200546424617.2559917.0622711215.8200653874713593912.3425711713.2200764390014.3643918.5032370025.9200876340014.3748418.240160024.04200988600014.8860213.659300018.7数据来源：邻水县统计年鉴（2005年以来）（二）邻水县产业结构演变趋势从统计数据看，2005年以来邻水县第一产业在地区国民生产总值中的比重逐渐降低，第二、第三产业所占比重逐渐增加，到2009年，二、三产业增加值占国民生产总值中的比重均提高到了30%以上。从二、三产业的比值来看，这几年邻水县三产增加值与二产增加值的比值不仅没有上升，甚至出现了比较明显的下降趋势，全县服务业对经济增长的带动作用尚未得到充分发挥。这些均表明邻水县产业结构还有待进一步调整。从邻水县各次产业内部结构来看，工业在第二产业中占有十分重要的地位，但是工业结构性矛盾突出，煤炭、建材、化工、机械、食品工业支撑全县工业经济，其他工业薄弱，数量少、规模小、档次低。在第三产业中，旅游资源开发滞后，商业不旺，消费不活，要素市场发育较慢，导致该县很多消费流向了重庆、成都等大市场。针对邻水县近年来表现出的产业结构不合理，产业间发展不平衡，科技含量低，自我发展能力弱，市场竞争能力不强等现状，该县未来要进一步调整产业结构，增加二三产业的比重，坚持强化工业的主导地位，大力发展第三产业，充分发挥新兴产业对经济的推动作用。二、邻水县建设用地扩张及影响因素（一）近年邻水县建设用地扩张基本情况十一五年期间，邻水县建设用地共增加445.04公顷，平均每年建设用地增加148.35公顷。其中，城乡建设用地由14015.33公顷增加到14143.76公顷，年均增加42.81公顷；同期交通用地由758.89公顷增加至900.19公顷，年均增加交通用地47.10公顷。3年时间农用地共减少330.12公顷，平均每年减少110.04公顷。总的来看，这几年建设用地规模扩张迅速，已经超出地区土地资源正常供给能够承受的范围。一般来讲，建设用地规模与城市化水平、经济发展水平、产业结构等有密切的关系。但是城市化水平、经济发展水平与产业结构等社会经济驱动力因子对城镇建设用地规模的影响具有不同的作用方向。城市化水平、经济发展水平对城镇建设用地规模具有正向影响；产业结构调整对城镇建设用地规模具有负向影响。城市化水平、经济发展水平带动了城市用地规模的扩张，而产业结构调整则有利于城市用地的集约化和用地结构的优化。（二）人口城市化水平对建设用地规模的影响随着人口城市化，城镇非农人口不断增加，这些人的衣食住行等基本需求需要解决，而衣食住行又往往和建设用地规模联系在一起；城镇居民还有娱乐休闲等高层次的需求，需要道路广场、公园绿地等设施来满足，所有这些无疑会在一定程度上带来了城镇建设用地规模的扩张。统计资料显示，邻水县人口和非农业人口由2005年的97.62万人、12.07万人增加到2009年的102万人、14.4万人，城镇人口占总人口的比重由2005年的12.36提高到2009年的14.25，这反映了邻水县人口城市化和非农业化水平的不断提高。而同期邻水县建设用地规模也由16118.47公顷增加到16564.75公顷，建设用地规模增加了446.28公顷，年均增加49.59公顷。（三）经济发展水平对建设用地规模的影响经济发展包括经济总量的增加和经济结构的变化两个方面，经济总量的增加引起城市用地规模的扩大，而产业结构的调整则带来了城市用地结构和空间结构的变化。从经济总量角度来看，经济总量规模和经济发展速度与建设用地的规模和建设用地规模扩张速度之间有十分直接的正向关系。产业结构调整是实现经济增长的重要方式。区域经济发展是在产业结构的不断调整中实现的。从土地利用角度看，区域经济发展即产业结构调整的过程主要表现在两个方面：一是土地利用结构的调整，这主要是由于不同的经济部门土地占用水平的差异以及发展的不平衡所导致的；二是土地利用集约程度的提高，这主要是由于产业部门技术进步以及投资的增加所致。一般认为，产业结构调整的过程，也就是产业“退二进三”的过程，在此过程中用地结构得到了合理调整，土地利用集约度和利用效益不断提高。邻水县经济正逐步从第一产业向二、三产业转移，但总体说来产业结构还不尽合理，还需继续增加二三产业的比重。因此，从长期发展要求来看，邻水县经济结构还有待进一步调整和优化，需要逐渐实现产业升级，“腾笼换鸟”，将一些污染大、效益低的产业和项目替换成污染小、效益高的产业和项目。通过二、三产业的协调发展，逐渐将现有的“三一二”式产业格局转变为合理的“三二一”式产业格局，在坚持强化工业的主导地位的同时，大力发展第三产业，充分发挥新兴产业对经济的推动作用。三、建设用地占用农用地等资源的趋势分析（一）建设占用农用地数量十一五年间邻水县农用地共减少274.81公顷，其中耕地减少196.07公顷，减少幅度为1.75%，同期建设用地增加67.71公顷。由于通过土地整理来补充耕地，所以当年耕地面积有所增加，增加了42.23公顷，同期建设用地减少67.46公顷。以后，建设用地仍然保持增长趋势，而农用地和耕地均呈递减趋势。表1-4 邻水县2008年建设用地增量及占用农用地数量年份建设用地增量（公顷）占用农用地数量（公顷）其中农用地减少量（公顷）耕地减少量（公顷）新增建设用地中农用地比重（）耕地（公顷）2008131.4130.9103.2130.9103.299.62数据来源：邻水县土地利用变更调查数据（2008年）从上表中的数据可以看出，2008年新增建设用地中占用农用地比重高达99.62%，其中耕地减少103.2公顷，占农用地减少量的78.83%。可见，邻水县建设占用农用地的数量比较大，尤其是对耕地的占用，这使得邻水县节约和集约利用土地资源将面临巨大的挑战。（二）建设用地扩展对其他资源的消耗与GDP持续快速增长相对应，邻水县在固定资产投资、银行资金利用以及主要原材料消耗等方面也保持了较快的增长甚至超过了经济增长的速率，以拼资源消耗为主的“粗放型增长”特征明显，能源弹性系数不仅低，而且还有上升的趋势。2009年，邻水县每万元GDP要消耗能源1.76吨标准煤，该资源消耗水平和广安其他县市相比，有相当大的差距。随着城市化进程的加快，建设用地不断扩张，经济发展对水、电等资源提出了更高的要求。邻水县正处于需要大量消耗资源的重化工发展阶段和基础设施建设高峰期，资源和环境问题日益凸现，这已成为社会经济发展的重要约束条件。如果继续沿袭以“高投入、高增长、低效益”为特征的传统经济增长方式，随着时间的推移，资源将难以支撑，环境也难以承载。（三）各种建设占用耕地的比例关系根据2005-2009土地利用变更调查数据，在占用耕地的各种建设用地类型中，城镇建设、农村居民点和交通运输用地是最主要的用地类型。如2009年建设共占用耕地43.99公顷，其中工矿仓储、公共建设、住宅用地、街巷分别占用耕地0.17公顷、0.13公顷、42.66公顷和1.03公顷，占建设占用耕地总量的比重分别为0.39，0.30，96.98%和2.34。从以上的分析可以看出，邻水县城镇发展速度不断加快，需要占用较多的土地。同时，交通建设、农村居民点的扩张每年也消费相当部分的耕地资源，这几类用地在规划期内还有不断增加的趋势，邻水县节约和集约利用土地资源将面临巨大的挑战。四、节约与集约用地的内涵及目的（一）节约与集约用地的内涵所谓节约集约用地，是相对于浪费和粗放用地而言的，包括三层含义：一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。节约用地主要是从保护土地资源的角度来说的，是指通过一些政策、措施或技术手段减少社会经济发展对具有自然价值的土地造成不可逆的消耗；集约用地主要是针对人类主动的社会经济活动而言，是指通过增加生产要素的投入、提高土地利用率、或优化土地利用结构等措施，从而使土地利用效率达到一个合理水平的行为。集约用地强调用地方式；节约用地强调用地效果。一般而言，集约用地必然导致节约用地；而集约用地是节约用地的主要手段，但不是唯一手段，节约用地还有其他更为广泛的措施选择。（二）邻水县土地节约与集约利用的意义节约、集约利用土地，是缓解土地供需矛盾、保障新时期社会经济稳定发展的必然选择。近年来邻水县呈现城镇、工矿、基础设施、村镇等各类建设用地全面扩张的态势。经济发展的成本巨大，资源环境压力与日俱增。另一方面，一些行业、地区无序和粗放利用土地现象仍然存在：城镇建设贪大求洋，轻挖掘、重扩张；农村居民点布局散乱，土地利用率低下；基础设施规划设计中不重视节约用地，重复建设与超前建设现象并存，占用大量土地等等。要实现2020年全面建设小康社会的宏伟目标，经济增长、社会发展和生态改善等各方面对土地的需求都将显著增加。若维持原有的经济增长方式和资源消耗水平，占用土地的水平将严重超出可以忍受的范围。在面临着巨大人口、资源与环境的今天，党中央提出科学发展观，并强调生产方式从粗放走向集约的发展趋势下，土地的节约与集约利用对于城镇乃至整个社会的可持续发展都具有重要的战略意义。新一轮的土地利用总体规划对土地资源的保护已经提升到新的战略高度，而土地节约与集约利用则是保护土地资源，尤其是农用地资源的最为有效的途径。土地节约和集约利用是经济发展过程中对土地利用和土地管理提出的时代性要求。（三）邻水县土地节约与集约利用研究的目的及内容邻水县土地节约与集约利用，要坚持“以内涵挖潜为主，提高土地集约利用水平”的原则，以保障邻水县宏观经济平稳运行和建立资源节约型社会为目标，通过内涵挖潜，提高土地利用效率，解决土地供需矛盾，满足建设用地的合理需求，有效控制建设用地外延扩张，充分发挥土地利用总体规划在存进经济结构优化升级和经济增长方式转变方面的调控作用。重点进行以下几个方面的研究：第一，根据邻水县各类用地的利用情况，以及邻水县经济发展、产业结构与土地利用结构关系规律，研究建立建设用的集约利用评价指标体系；第二，根据现实社会经济发展水平，分析各业用地集约利用潜力，提出土地集约利用潜力释放的时序安排；三是根据经济社会发展要求和集约用地水平提高的长期变化趋势，预测各业各类、各业用地的合理需求，研究提出统筹安排存量和增量用地的措施；四是从制度创新、行政管理、经济激励等方面，提出促进土地节约和集约利用的政策措施建议。第二章 邻水县土地资源集约利用评价一、土地资源集约利用评价指标体系的构建（一）土地资源集约利用影响因素剖析概括起来，土地资源集约利用程度或使用强度的影响因素包括宏观和微观两大方面。就宏观而言，影响建设用地集约利用程度或强度的因素有土地资源状况、城市规模、经济发展水平、产业结构、发展速度、基础和公益设施能力、土地使用制度、土地市场的供求关系、城市规划控制、科学技术等，它们是决定城市土地集约利用强度的大前提。就微观而言，土地资源集约利用程度的影响因素有以下几类：1、地块的使用性质，各类用地有不同的功能要求，如商业、旅店、办公楼等的容积率一般应高于住宅、学校、医院、剧院等；2、地块的价格，一定程度上可以说支配着城市各项用地的空间安排及土地利用效率与开发强度，例如，中心商业区的容积率比远离中心的地区要高得多；3、地块的基础设施条件，一般来说，较高的容积率需要较好的基础设施条件和自然条件作为支撑；4、地块的空间环境和景观要求，即与相邻四周在空间环境上的制约关系，以及城市设计上的要求，如建筑物高度、间距、形体、绿化、通道等。（二）土地资源集约利用评价的目的评价是对已经完成的、正在进行的或将被提出的活动或过程的价值、优缺点、品质作出判断。土地集约利用是土地合理利用的最高境界，也是一个无止尽的不断变化的动态过程。因而，不断提高土地资源的集约利用度，提高城市土地利用效率，改善土地生态环境，是土地资源合理配置的目标。土地资源集约利用评价是帮助和促进这一目标实现的重要手段。为此，土地资源集约利用的评价目的主要表现在以下几方面：（1）调查土地资源规模、结构、效益、强度，分析建设用地集约利用状况及其存在的问题，把握土地资源集约利用的影响因素、建设用地集约利用的演替规律、土地资源集约利用的基本动力； （2）从宏观、中观和微观三次层次，分析地区、各类用地和宗地的集约利用状态及其集约利用潜力，回答土地利用是处于集约状态、粗放状态或过度状态的问题，为土地集约利用模式选择提供依据；（3）全面了解土地集约利用潜力的分布，充分挖掘存量土地供给潜力，为制定城市规划及其他土地集约利用的政策法规和措施提供依据，包括近远期的操作建议。土地集约利用最重要的是要为土地管理提供依据，为土地利用配置提供决策咨询。（三）邻水县土地资源集约利用评价指标体系从土地资源集约利用的本质内涵出发，集约利用就是要挖掘土地资源经济供给潜力，使土地投入产出比和土地利用率最佳，最终目的是力求单位土地面积上的最大经济效益。从可持续的发展角度出发，不仅要考虑未来的动态变化，还要以现代化和可持续发展为目标，追求整体功能的充分发挥和土地利用的综合效益。因此从土地集约利用约束程度、土地集约利用程度和土地集约利用发展趋势三个层面设计评价指标。表2-1 邻水县土地资源集约利用评价指标体系指标类型评价因素评价因子指标极性土地节约与集约利用约束程度用地结构A11住宅用地比率A12工业用地比率环境容量A21人均公共绿地面积（m2/人）A22绿化覆盖率土地节约与集约利用程度土地投入程度B11单位建设用地固定资产投资额（万元/公顷）B12地均职工人数（人/公顷）土地利用程度B21人均建设用地（m2/人）B22城镇人均建设用地（m2/人）B23农村居民点人均建设用地（m2/人）土地利用效率B31地均年国内生产总值（万元/公顷）B32地均社会消费品零售总额（万元/公顷）B33单位建设用地二三产业增加值（万元/公顷）B34单位GDP交通用地（公顷/亿元）土地节约与集约利用趋势土地利用趋势C11固定资产投资与用地增长弹性C12第三产业增加值与用地增长弹性C13城镇人口用地增长弹性注：表中指标极性是指有利于建设用地集约利用最佳程度变化所需指标值的变动方向。极性为，表示该指标值越大，区域土地集约度越佳；极性为，表示该指标值越小，区域土地集约度越佳；如果极性为，则表示指标的最佳值是在确定后的一定标准值区间以内。为使评价指标具备解释功能、评价功能及预测预报功能，本研究结合邻水县社会经济发展和土地利用实际，按照全面性和整体性、共性和可比性、可操作性、指示性和独立性的原则，选择邻水县建设用地集约利用评价指标，构建邻水县建设用地集约利用评价指标体系。该指标体系中以六种评价因素为参考，共选取16项指标，其中用地结构指标、环境容量指标各2项，土地投入程度指标2项，土地利用程度指标3项，土地利用效率指标4项，另外还选取3项土地利用趋势指标（见表2-1）。各主要指标说明如下：1.土地节约与集约利用约束程度指标（1）用地结构指标A11住宅用地比率：住宅用地面积/建成区建设用地面积；A12工业用地比率：工业用地面积/建成区建设用地面积；（2）环境容量指标A21人均公共绿地面积：公共绿地总面积/建成区人口；A22绿化覆盖率：绿化面积/建成区面积；2. 土地节约与集约利用程度指标（1） 土地投入程度指标B11单位建设用地固定资产投资额：固定资产投资完成额/同期建设用地面积；B12地均职工人数：在岗职工人数/土地总面积；（2） 土地利用程度指标B21人均建设用地：建设用地总量/总人口；B22城镇人均建设用地：城镇建设用地面积/城镇总人口；B23农村居民点人均建设用地：农村居民点建设用地面积/农村总人口；（3） 土地利用效率指标B31地均年国内生产总值：国内生产总值/土地面积；B32地均社会消费品零售总额：当年社会消费品零售总额/土地面积；B33单位建设用地二、三产业增加值：第二、三产业增加值之和/建设用地面积；B34单位GDP交通用地：交通用地总面积/ GDP值；3.土地利用趋势指标C11固定资产投资与用地增长弹性：固定资产投资增长/同期建设用地增长；C12第三产业增加值与用地增长弹性：第三产业增长/同期建设用地增长；C13城镇人口用地增长弹性：城镇人口增长/同期建设用地增长。二、邻水县土地资源集约利用评价过程（一）邻水县土地资源集约评价方法选择在邻水县土地资源集约利用水平分析中采用综合评分法。即根据影响评价对象的影响因素，设计评价指标体系，求取各指标的权重和指标值，对各指标值进行无量纲处理，然后通过加法加权评分、或乘法加权评分、或加乘加权混合法求取评价对象的综合评价值。依据综合评价值的大小，对评价对象进行对比、排序或等级划分。（二）邻水县土地资源集约指标权重确定针对邻水县城镇土地资源实际情况，参考相关研究中权重的确定方法和标准，采用层次分析法确定不同类型的各因素因子的权重值。具体权重见表2-2。表2-2 邻水县土地资源集约利用评价指标权重评价因素评价因子权重因子权重因素权重用地结构A11住宅用地比率0.0795 0.1590 A12工业用地比率0.0795 环境容量A21人均公共绿地面积（m2/人）0.0382 0.1092 A22绿化覆盖率0.0710 土地投入程度B11单位建设用地固定资产投资额（万元/公顷）0.0810 0.1246 B12地均职工人数（人/公顷）0.0436 土地利用程度B21人均建设用地（m2/人）0.0729 0.2188 B22城镇人均建设用地（m2/人）0.0729 B23农村居民点人均建设用地（m2/人）0.0731 土地利用效率B31地均年国内生产总值（万元/公顷）0.0722 0.2189 B32地均社会消费品零售总额（万元/公顷）0.0438 B33单位建设用地二三产业增加值（万元/公顷）0.0679 B34单位GDP交通用地（公顷/亿元）0.0350 土地利用趋势C11固定资产投资与用地增长弹性0.0644 0.1694 C12第三产业增加值与用地增长弹性0.0644 C13城镇人口用地增长弹性0.0407 （三）评价指标目标值的确定一般来讲，土地资源集约评价指标目标值有以下几种确定方法：1、采用国家或地方制定的规范标准；2、采用上级区域或同类城市的平均水平；3、采用高一等级城市的水平；4、采用临近区域内同规模、同类型区域的最高水平值；5、采用该区域的历史发展趋势确定合理水平；6、国外水平参考；7、专家咨询法参考；8、对区域内居民进行问卷调查。根据已有研究成果中建设用地评价指标目标值的确定，结合邻水县自身特点和发展阶段，可进行以下目标值选择，见表2-3。表2-3邻水县土地资源集约利用评价指标标准值评价因素评价因子目标值2009年指标值指标极性用地结构A11住宅用地比率20-3224.64A12工业用地比率15-2510.43环境容量A21人均公共绿地面积（m2/人）70.66A22绿化覆盖率3220土地投入程度B11单位建设用地固定资产投资额（万元/公顷）16.9413.71B12地均职工人数（人/公顷）41.03土地利用程度B21人均建设用地（m2/人）157169.69B22城镇人均建设用地（m2/人）60.1-7561.30B23农村居民点人均建设用地（m2/人）150153.00土地利用效率B31地均年国内生产总值（万元/公顷）3.912.43B32地均社会消费品零售总额（万元/公顷）1.420.95B33单位建设用地二三产业增加值（万元/公顷）2518.45B34单位GDP交通用地（公顷/亿元）14.1519.39土地利用趋势C11固定资产投资与用地增长弹性1647.44C12第三产业增加值与用地增长弹性1239.13C13城镇人口用地增长弹性10.94（四）评价指标的标准化土地集约利用评价指标涉及土地利用结构、环境容量、土地投入程度、土地利用程度、土地利用效率、土地利用趋势等多方面因素，各因素度量单位不一致，不便于参加评价。因此，在评价比较前，必须对指标进行标准化处理。所有指标基本可分为三种类型：一是对集约利用起正作用的指标，如单位建设用地固定资产投资额、地均年国内生产总值等；二是对集约利用起负作用的指标，如单位GDP交通用地等。三是适度性指标，即指标值不宜过大，也不宜过小，如住宅用地比率、工业用地比率等。以上三种类型指标的标准化处理公式如下：当x为正向指标时 j 1，2，n当x为负向指标时 j 1，2，n对于适度性指标即指标值不宜过大，也不宜过小，采用下式进行计算 j 1，2，n式中：aj为某一指标作用分值，Xj和tj分别为该指标的实测值和目标值。通过计算得到各单项指标的标准值如表2-4所示：表2-4 邻水县土地集约利用各单项评价指标现状值和标准值表评价因素评价因子2009年指标值标准值(%)用地结构A11住宅用地比率24.6482.13A12工业用地比率10.4369.53环境容量A21人均公共绿地面积（m2/人）0.669.43A22绿化覆盖率20.0062.50土地投入程度B11单位建设用地固定资产投资额（万元/公顷）13.7180.94B12地均职工人数（人/公顷）1.0325.74土地利用程度B21人均建设用地（m2/人）169.6992.52B22城镇人均建设用地（m2/人）61.3081.73B23农村居民点人均建设用地（m2/人）153.0098.04土地利用效率B31地均年国内生产总值（万元/公顷）2.4362.21B32地均社会消费品零售总额（万元/公顷）0.9566.93B33单位建设用地二三产业增加值（万元/公顷）18.4573.81B34单位GDP交通用地（公顷/亿元）19.390072.98土地利用趋势C11固定资产投资与用地增长弹性47.441.00C12第三产业增加值与用地增长弹性39.131.00C13城镇人口用地增长弹性0.9494.10（五）邻水县土地资源集约利用水平综合评价在邻水县土地资源集约利用水平分析中采用综合评分法，评价模型如下：L = j=1,2,3 n式中：wi 是第i个子目标的权重, rj 是第 j 个单项因素的权重，aj 是第j个单项指标的标准值，L为邻水县建设用地集约利用综合水平指数。通过评价，得到邻水县土地集约利用综合水平指数为63.34%。三、邻水县土地资源集约利用水平分析（一）邻水县土地资源集约利用综合水平分析总体来看，邻水县土地资源集约利用水平还比较低，在全市乃至全省处于相对较弱的位置。从单项指标看，邻水县单位建设用地固定资产投资完成额仅为13.71万元/公顷，低于广安市平均水平16.94万元/公顷；在土地产出方面来看，邻水县2009年单位建设用地二三产业增加值为18.45万元/公顷，而广安市同期该指标值为25万元/公顷，是邻水县的1.36倍；邻水县2009年地均年国内生产总值为2.43万元/公顷，而广安市是邻水县的1.61倍。邻水县土地资源现状集约利用水平相对较低这一现状，从另外一个角度说明，邻水县土地资源集约利用还有很大挖潜空间。（二）邻水县土地资源集约利用水平长期变化趋势分析按照发展经济学的观点，人均地区生产总值在4002000美元为经济起飞阶段，200010000美元为加速成长阶段，10000美元以上为稳定增长阶段。2009年，邻水县人均GDP达到700美元，2005-2009年，邻水县年均经济增长率达11.45%，邻水县经济发展正处于起飞阶段。2009年，邻水县城镇化率为19.68%，根据预测，到2015年，邻水城镇化率将增加到 27.56%。这些均表明邻水县在规划期内即将进入经济发展和产业结构调整的加速时期。在以后的发展阶段中，邻水县产业结构将进一步优化，第一产业增加值在国民经济中的比重将继续下降，第二、三产业迅速发展，并且第三产业对经济增长的贡献率将大大超过第二产业，成为地区经济的主导，形成“三二一”的产业格局。在这样特殊的产业转型时期，经济发展对资源也将有非常高的要求。从长期来看，邻水县将经历早期的土地利用效益聚集挖潜阶段，这种聚集到了成熟后期和高消费期会带来了聚集的负面效益，形成聚集的不经济，城区土地集约利用表现出由集约度增加转变到过度利用的情况，最终通过降低集约度使土地的使用回归到合理的和持续的利用水平。土地利用最佳集约度不是一个僵化的和固定数量值的概念，不同经济发展阶段，土地利用最佳集约度的内涵是不同的，它是一个动态的概念。这既与人们认知标准（从仅追求经济效益到追求综合效益）有关，又与不同经济发展水平所赋予的不同条件和客观因素造成的限制（如土地利用现状、土地面积的短缺、景观环境的限制等）有关。城市化和经济发展的不同阶段客观上对应着土地利用的不同集约强度以及不同集约利用形式和类型。第三章 合理开发利用土地资源的指标控制标准一、合理开发利用指标控制标准确定的依据控制标准研究，是从微观角度给土地集约利用设置相应标准，作为对土地的使用效率的期望和依据，以使所有用地的集约利用都能达到一定水平。利用标准的设置有助于实现将有限的土地资源配置给最有效的土地利用这一土地利用目标，同时也可为城市规划提供依据。用地指标标准值的确定，必须是在充分把握土地节约和集约利用内涵的基础上。很多地区的土地管理部门都对土地节约与集约用地指标控制标准做了具体要求。邻水县此次规划修编研究，在同类地区内选择若干比较符合当地社会经济发展水平、利用比较集约的样本，提取地块利用的相关指标值，然后根据邻水县具体的社会经济条件和土地供求关系紧张程度对标准做适当得调整，最终确定邻水县规划期内各类用地的控制指标标准值。二、合理开发利用指标及建议标准本研究在充分考虑邻水县社会经济发展水平、人均耕地占用量、自然环境条件等背景条件后，对邻水县用地指标现状值进行分析和修正，分别确定邻水县十二五期间居住用地、城镇建设用地和工业用地的集约用地控制指标标准值。根据邻水县国民经济和社会发展第十一个五年总体规划纲要确定的经济发展目标：“十一五”期间邻水县地区生产总值年均增长12以上，到2010年，GDP达到82亿元，人均地区生产总值达到10000元以上。工业化、城镇化进程进一步加快，地方财政一般预算收入年均增长13%以上，到2010年翻一番。全社会固定资产投资累计完成100亿元，一、二、三产业比例达到20 :45 :35，经济增长的质量和效益明显提高。邻水县经济发展将步入工业化后期，经济总量增大，经济发展的速度将稍为平缓，预计到2020年：到2020年全县实现地区生产总值和人均地区生产总值在2010年的基础上翻一番，2020年地区生产总值为164亿元，2011-2020年邻水县地区生产总值年均增长率10%，人均地区生产总值达到14210元。由此确定的邻水县土地节约和集约利用控制指标及指标标准见下表：表3-1 邻水县节约和集约用地控制指标控制指标2010年2020年农村人均居住用地(m2)135125人均城镇建设用地(m2)105100单位工业用地产值(元/ m2)14251531 三、各类建设用地比例控制研究由于受全国历史上产业政策趋势的影响，邻水县在发展的过程采取了重工业、轻农业，重生产、轻生活，重加工、轻基础设施的政策导向，致使城市各类建设用地比例失调及其区位不合理，土地利用集约性较低。通常发达国家综合性城市建设用地的合理比例为：工业为1517，商业、服务业为1518，住宅2050，交通1820，市政1012，绿地1220。而我国也规定，在修订和编制城市总体规划时，居住用地、工业、道路广场和绿地等主要用地占建设用地规模要符合城市用地分类与规划建设用地标准中的规定，即居住用地占建设用地的比例控制在2032，工业用地占建设用地的比例控制在1525，道路广场用地占建设用地的比例控制在815，绿地占建设用地的比例控制在815。邻水县各类主要用地占建设用地的现状比重为：居住用地24.64，工业为10.43，道路广场用地15.46，市政公用设施2.34，公共设施用地约占13.58，绿地4.8。很明显，邻水县建设用地中工业用地比重、绿地比重远低于国家标准。从长期发展要求来看，邻水县需要通过土地利用规划和城市总体规划等相关规划的配合实施，适当减少道路广场用地比重和提高工业用地比重，努力提高绿地比重，逐渐使建设用地内部结构趋于合理。第四章 存量建设用地集约利用潜力研究一、存量建设用地集约利用潜力分析对农业土地的利用过程中，对土地的要素投入只能在一定的尺度上、如化肥不能多施，种子不能多播，劳力投入也要有限度等等，土地的受容量相对稳定且较小。建设用地则完全有别于农业用地，土地仅作为承载空间，不直接作为生产要素。土地的受容量具有极大的空间，无数的劳力、物质和资金都可以投到有限的土地中去。路、水、电等设施可以大量建设，超高层建筑可以建造，地下空间可以充分利用等等。人们总是在不断地探索建设用地集约利用的实现途径。因此，从土地集约利用潜力来看，建设用地具有极大的挖潜空间。总的来说，建设用地内涵挖潜、集约利用的潜力主要来自四个方面：一是人均占地有潜力可控；二是调整用地布局，提高土地产出率有潜力可挖；三是小城镇用地有潜力可挖；四是空闲地和地下空间也有潜力可挖。（一）城镇建设用地集约利用潜力城镇建设用地集约利用潜力主要来源有以下几个方面：一是现状用地范围内的空闲、闲置用地和批而未供的土地；二是已利用但利用强度不够高的土地；三是利用效益不好，需要进行结构性调整的土地，即“腾笼换鸟”。其中空闲、闲置的土地可全部纳入潜力范围，利用强度不高或者利用效益不好的土地，其利用潜力的挖掘还受市场等因素的影响，在时间和过程上有一定的约束条件。目前邻水县人均城镇建设用地为 61.30m2，接近国家规划人均建设用地指标值的下限60m2，说明城镇用地相对有点拥挤，城镇人均建设用地标准较低，因此，邻水县的城镇存量建设用地挖潜的一个主要方向就是向空间发展，提高建筑容积率，通过规划引导低开发强度的地区向高强度开发利用转变，进一步挖掘城镇存量建设用地的潜力。（二）农村居民点用地集约利用潜力农村居民点用地集约利用水平低，人均农村居民点用地面积过于超标，部分宅基地或房屋闲置，等等，这是邻水县各乡镇都存在的普遍现象。因此邻水县农村居民点用地存在巨大的挖潜空间，同时，随着城市化的加速，预计到2015年邻水县城市化水平将达到16.71，在规划期内将有相当一部分农村人口进入城市，在合适的政策和措施的引导下，农村居民点用地的整理将可能存在新的可挖掘潜力。邻水县现有农村居民点用地12286.06公顷，农村人均居住用地143平方米，根据国家镇规划标准(GB 50188-2007)，对于大于140平方米/人，每人的标准按照缩减至140平方米以内进行调整。规划期间农村人均建设用地指标需要进行缩减，规划至2020年缩减至125平方米/人。如以125平方米/人为标准测算，则邻水县农村居民点整理潜力约为2196公顷。通过村镇规划，结合邻水县居民点规划，建设中心村，撤并自然村，进行村庄整理，可释放部分潜力。但由于农村居民点整理面临资金、技术等方面的约束，这使得农村居民点整理将是一个长期的过程。（三）采矿用地集约利用潜力采矿用地的集约利用潜力主要来源于低效利用采矿废弃地。邻水县现有采矿用地面积547.94公顷，占全县土地总面积的0.29%，主要为工业园区用地。采矿用地集约利用潜力的挖掘需要在规划期内投入一定的资金，并采取一定的工程技术。（四）交通用地集约利用潜力交通用地集约利用潜力的挖掘，即要实现交通设施的充分利用。从单位GDP交通用地看，邻水县的单位GDP交通用地面积为19.39公顷/亿元，与广安市的14.15公顷/亿元相比，交通用地的利用还比较粗放，因此，邻水县交通用地的潜力有待进一步进行挖掘。根据邻水县的实际经济情况及发展趋势，将单位GDP交通用地确定为广安市的平均水平14.15公顷/亿元是可行的。新增的交通用地可以优先考虑投资扩建质量较差，处于交通要道狭窄的公路，提高公路等级，在改善原有公路交通面貌的基础上，进行其他公路的修建。 （五）其他类型集约利用潜力加强城镇空间的立体开发。随着城镇化进程加速，城镇人口大幅度增长，城镇土地的扩展必然造成生态空间和生存空间在用地上的矛盾。为了节省土地资源，尽可能扩大城镇空间容量，探索并开拓新的生存空间，就要加强城镇空间的立体开发，这样有益于城镇用地的紧凑利用，缩短居民的出行距离，提高城镇运行效率。城镇空间的立体开发在扩大城镇容量、节约用地上具有极大的潜力，一是在保护城镇空间景观的前提下，根据建筑高度控制要求充分利用城市上空的空间，适度提高建筑高度，留出绿地空间，尤其是小城镇要普遍改变一、二层建房的习惯。二是充分利用城镇地下空间，建设大型地下车库、仓库、地下步行街、商场、娱乐等一切可以放在地下的设施，提高城镇中心区的土地使用效率，逐步形成城镇地面、地上和地下协调发展的概念。二、邻水县存量建设用地经济潜力分析建设用地的潜力不仅表现在面积上，还表现在经济上。提高建设用地的集约利用水平，不仅可以增加建设用地的相对数量，也可以提高邻水县的经济收益。为了更好地研究建设用地的经济潜力，本专题研究以单位建设用地二三产业增加值为研究指标。从该指标值来看，2009年邻水县单位建设用地二三产业增加值水平为18.45万元/公顷，而广安市该指标的平均值水平为25万元/公顷。如果以广安市该指标值的水平为目标，则计算得出邻水县可提高的二三产业增加值为10.85亿元。由此可以得出近期邻水县以二三产业计算的建设用地集约利用潜力为10.85