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第六讲社会政策过程 一 社会政策的制定 社会政策制定的一般要素 社会政策决策 过程与影响因素 我国社会政策的制定 问题与完善 一 社会政策制定的不同类型1 从决策制定的主体可以划分为 行政主导 议会主导 党委主导 中央主导 地方主导 整体上都可以称之为问题主导 2 根据发展的形态可划分为 发展型 计划型 过渡型等 二 社会政策制定的四类要素 根据参与社会政策制定过程的作用划分 行政管理机构 政策产出的整体组织 不同类型的领导者 提供政策的方向 不同级别的管理者 决定政策的执行力 各个利益集团 以不同的方式给予政策的制定过程发生影响 三 社会政策制定的六个阶段 社会问题产生 问题为政策之母 政府机构做出反应 反应方式决定质量 行政人员讨论方案 讨论办法决定公平度决策者通过政策 通过的程序决定权威性行政机构贯彻执行 执行规则决定普及度全社会综合评估 实践的检验 问题 反应 方案 决策 执行 检验 四 社会政策制定的几种范式法律 最高级别的社会政策 法令 政府以行政命令颁布的社会政策规章 行政机关制定的规范性的章程讲话 领导人的政策宣布制度 较为具体的办法和措施机制 管理的程序和办法 五 社会政策的决策1 决策的内容是否采取行动社会政策的受益者范围 普遍性模式与选择性模式福利水平的高低 福利水平与覆盖范围成反比 需求力度与财力 资源调动的方式项目的运作方式 2 社会政策决策的层次宏观政策决策技术手段设计 专家设计 简单化原则运行方案设计 基本方案与服务细则3 社会政策的决策模式 公共政策的决策体制集中型决策模式与民主型决策模式代议制民主模式 民众集中型模式 精英模式 六 影响社会政策决策的因素1 影响社会政策决策的基本因素社会政策的需求状况政府或政党的目标社会政策的预期效果社会政策行动的成本 实施一项社会政策所要付出的各种代价 经济成本 社会心理成本 政治成本 2 社会政策的可行性分析可行性分析的实质内容 政策的可能性 政策的合理性 政策的有效性 政策的可接受性可行性的主要方面 经济可行性 政治可行性 技术可行性 影响社会政策决策的其他因素社会政策的信息系统 信息的有效性 信息的及时性 信息的充分 科学的信息网络利益集团的影响 香港的政改方案公众舆论与大众传媒 孙志刚事件政府领导人的偏好与主管部门的影响突发事件 非典 突发事件的影响 可以暴露社会中存在的问题 引起公众和政府的重视 从而采取行动解决问题 可以暴露社会政策决策体系中的薄弱环节 引导政府改进和加强政策体系在突发事件影响下政府往往面对更大的压力 从而采取行动及决社会问题 七 社会政策制定过程的主要环节1 确立政策议程 社会政策安排计划 2 方案设计 初选方案 方案比较与优化3 可行性研究4 政策试点5 文本发布 社会问题和社会需要进入社会政策议程的影响因素社会成员为满足需要的水平和社会问题的严重程度问题是否为公众或政府所清楚认识社会结构的影响 政治体制的影响 信息的传播速度与效度社会成员的状态 普通公民 是否善于表达阶层的利益 政治家 价值观 使命感与党派利益 研究者 利益集团 大众传媒 八 中国社会政策制定中的问题1 中国正处于社会政策制定的快速发展 1 我国正处于一个重大的社会转型期 2 社会政策的缺陷是产生当前诸多社会问题的重要原因 中国无社会政策 论 3 只有建立健全各项社会政策 才能保证我国社会的正常运转 我国正处于一个重大的社会转型期人均国民总产值超过1000美元 18万亿 两个差距拉大 城乡差距 贫富差距 中央启动新一轮收入分配制度改革 增加公务员工资与低收入人口救助水平 两大社会热点问题 看病难 上学难 两个重大社会课题 就业难 农民工权益现代社会建设的目标 和谐社会与新农村 2 社会政策的缺陷是产生当前诸多社会问题的重要原因 中国无社会政策 论缺项 缺乏与市场经济配套的社会政策 缺位 过去建立的政策标准低 作用小 缺制 体制与机制 3 只有建立健全各项社会政策 才能保证我国社会的正常运转社会救助政策以稳定社会 社会保险政策以稳固生活 社会教育政策以开发人力资源 社会就业政策以人尽其才 社会慈善政策以弘扬爱心 4 中国社会政策制定的特殊历史基础与体制 1 特殊的历史 2 特殊的文化价值 3 特殊的领导体制 4 特殊的社会结构 5 特殊的历史发展阶段 特殊的历史 制度的基础中国的社会政策处于一个十分特殊的历史发展阶段 古代社会 救灾集中代表了社会政策 近代社会 工业化使工人有了社会政策 建国以后 计划经济使经济与社会政策紧密地结合了起来 特殊的文化 公共管理薄弱知识分子的行为 崇尚个人修身 考官与考试的内容 经书与诗词 社会价值 务虚多而实务少 社会道德 私德强 公德弱 社会管理 缺乏操作性 长于口号 敌国当时的评论 甲午战争期间一日本将领的评价 至清国而有今日之败者 固非君相一己之罪 盖其墨守常经 不谙通变之所由致也 夫取士必以考试 考试必由文艺 于是乎执政之大臣 当道之达宪 必由文艺以相陛擢 文艺乃为显荣之梯阶耳 岂夫济足实效 中日战争 第一册 196页 特殊的发展水平 外向型开放的代价 干部级别制度 八级工制度 八级教授制度的丧失 泡沫式自主创新的倾向 上海交大的 汉芯一号 事件熟练工的缺乏 过度竞争与过度开发 特殊的社会结构人人平等 王侯将相 宁有种乎 的传统城乡二元结构 特殊的城市化政策特殊的社会矛盾 就业问题 贫困问题等国际性的开放与传统行为方式的并存 特殊的历史发展阶段社会的重大转型 从传统到现代动员体制到市场经济终身制到任期与退休制委任制到选举制的演进社会保险的转型社会救助的转型 5 中国社会政策制定的优势 1 传统的优势 我国的改革中心是解决社会问题 2 平等价值的优势 人人平等 平均的理念 3 结构的优势 不平衡与各地的自主权 回旋余地大 4 体制的优势 动员体制 便于在全国推进 5 开放的国际经验 各国有一定的成功和失败的做法 传统的优势我国的社会主义主要是围绕着解决社会问题而产生的 实事求是的理念群众路线民主协商学者议政 平等价值的优势人人平等的制度安排平均的理念 冲击城乡的差距社会流动 民工潮基层民主上访制度 不平衡的结构优势不平衡与各地的自主权 回旋余地大 经验的丰富多样性 政策的创新性导向 体制的优势动员体制 便于在全国推进 部门较多 制造了创新空间 政策多变 给予了发展弹性 程序宽泛 方便于具体规范 开放的国际经验各国有一定的成功和失败的做法 开放的人员交流 开放的政策对话 开放的官员培训 开放的学习比较 6 我国社会政策制定所面临的基本挑战 1 价值分歧 什么叫市场化 公正性问题 眼界问题 局限性 2 缺乏健全的管理机制 浪漫主义与传统的官僚主义 要素调整问题 3 缺乏熟练的技术官僚 不会研究和解决问题 4 程序的弊端 邓小平所批评的现象 会议多 文件多 讲话长 5 抽象性太强 缺乏操作性 价值分歧什么叫市场化 什么是公正性 能不能养懒汉 政府的职能定位客观上 眼界问题 还有局限性 缺乏健全的管理机制浪漫主义过于强调理论传统的官僚主义过分强调尊严战略性的规划能力弱宏观要素调整能力弱 缺乏熟练的技术官员发现问题能力弱研究问题能力弱解决问题能力弱动手能力弱 程序的弊端邓小平所批评的现象 会议多 文件多 讲话长重心在口号以会议中心以文件为目的问题的解决被排除在了程序之外 抽象性太强理念过多原则过多规程过少程序过少总体上 缺乏操作性 七 我国社会政策制定的改革和完善 战略规划的调整1 以人为本 如何把握现实 认识现实 认识现实问题 稳定社会 2 确定优先的领域 分配制度改革 规划实施问题3 从最需要的地方开始 从群众最不满意的地方开始 以人为本如何把握现实 认识现实 认识现实问题 稳定社会以贫困人口为本以公民的基本需要为本以尊重个人的尊严为本 确定优先的领域分配制度改革贫困救助的直接实施医疗救助的健全教育事业的发展规划实施问题 从最需要的地方开始从群众最不满意的地方开始从最有能力解决的地方开始从最有效果的地方开始从最有战略意义的细节开始 八 我国社会政策制定的改革和完善之二 政策制定机制的创新1 政策管理从一般原则指导到日常管理 2 从部分项目和地区的优惠到普惠于全体公民 3 从被动地安全管理和监督到面向社会的公开与透明不能认为我们就不能改革 改革就在每个公务人员特别是民政人员的身边 理念的作用 市场经济 和谐社会 机构的作用 群众情绪 群众利益 社会建设标准 政策管理从一般原则指导到日常管理从一般文件到网络管理从基层单一落实到上下一体化落实从刚性政策制定到不断创新政策 特别优惠到普惠从部分项目和地区的优惠到普惠于全体公民 从善于试点到善于普及从满足于抓典型到下功夫于抓整体 管理方式从被动地安全管理和监督到面向社会的公开与透明发展社会对话关注社会舆论以社会接受的方式与社会进行沟通 九 我国社会政策制定的改革和完善之三 技术 程序与细节的不断改善细节决定成败的意义 关键细节 标准 统计 通报与程序设计 信息技术的应用与普及 细节性管理规范的建立 细节决定成败没有细节 就没有整体没有细节 就没有能力没有细节 就没有质量没有细节 就没有前途 社会政策制定中的关键细节标准 没有标准就没有办法管理统计 表格与指标的敲定通报 定期向外发布信息与分析和整理程序设计 基层管理的程序 信息技术的应用与普及网络的健全信息产品的不断开发面向大众的信息产品归纳与把握整体 结语 内容如何决定国家的稳定与否政策的制定方式决定政策的管理能力是否良善 二 社会政策的实施 一个社会政策行动能否成功的达到其目标 不仅取决于合理的决策 而且也取决于能否有效地实施社会政策实施是一个复杂的社会行动过程 包含了具体行动方案的设计 社会政策的组织及管理体系的建立 社会福利项目的建设 社会服务行动的展开 社会政策行动的日常管理 社会政策行动的评估与变动等 所谓社会政策的实施 就是社会政策的执行过程 也就是将一项社会政策方案付诸具体行动的过程 社会政策的实施主要包括 制定实施细则 确定资金及资源筹集与运用方式 建立高效的社会服务传递模式 建立有效的组织及管理体系等 一 社会政策方案的实施细则1 制定实施细则的主要形式 1 对社会政策条文的解释两种解释语义解释 歧异性语言 非大众化专业用语 模糊性语言操作化解释 将政策规定的原则及条件具体化 体现了政策执行者的自由裁量权 2 社会政策规划为一项社会政策的实施而设立的具体行动方案和计划 3 社会政策行动的程序化程序化 制度化 4 附加规定对政策文本的补充或修订 扩展性附加与限制性附加 2 社会政策实施细则的一般内容 1 受益者的界定资格与条件 定性与定量认定方式与程序 公开与公正 2 受益标准的确定 3 受益者的权利与义务附条件的受益者问题 4 社会政策执行机构的权利与义务 5 配套政策的设计与运行 二 社会政策资源的筹集 分配与服务的传递1 资源的筹集2 资源的分配3 服务传递模式的选择 三 社会政策的宣传1 政策宣传的意义2 政策宣传的方式与角度 1 宣传工具的选择 2 宣传角度的选择以政策执行机构为中心以政策对象 受益者 为中心 三 社会政策行动的管理 社会政策行动的效率与效果取决于有效的管理 二有效的管理取决于良好的组织体系 合理的运行机制和有效的管理手段社会政策的管理痼疾是社会政策长期以来备受诟病的重要原因之一 一 社会政策行动管理的目标和原则1 目标 双重性社会效益最大化社会政策行动效率与经济效益最大化问题在于二者在很多情况下是矛盾的 存在如何取舍与综合比较的问题 2 原则 兼顾原则 二 社会政策行动管理的层次与对象1 管理层次 1 行政管理层次 2 行业管理层次 3 服务机构管理层次直接管理 国家服务机构间接管理 社会福利社会化或私有化 2 管理对象内部管理外部管理 福利欺诈与资金漏洞 三 社会政策管理的组织模式1 以科层制为组织体系的主管部门2 跨部门的管理与协调机构3 社会政策项目的执行机构 四 社会服务的管理体制1 政府管理体制社会福利项目直接由政府管理优点 公益性 社会效益好缺点 机构膨胀 效率低下2 政府与非政府合作管理体制政府 决策与宏观管理非政府 具体事务性管理 3 单位管理与社区管理体制4 社会服务机构管理体制社护肤物机构接受政府委托 行使社会政策行动种的公共管理职能优点 减少管理层次 便于协调缺点 缺少专业化管理网络与手段 自己管自己 难以实现公正 五 社会服务机构的人员配备与规章制度建设人员配备 职业化 专业化 六 社会福利漏洞1 社会福利漏洞的含义社会福利漏洞是指社会政策实践中因管理不善而造成的社会福利资金流失与浪费2 社会福利漏洞的表现 1 内部漏洞 社会服务机构内部管理不善而导致的社会服务资金运行效率的降低资金分配和使用不合理机构膨胀 人浮于事 内耗严重管理不善而导致的非正常消耗 2 外部漏洞外部管理不善而导致的福利受益者的行为偏差 从而使福利资源难以发挥应有的作用受益者的不当受益超标受益重复受益受益者转移 3 社会福利漏洞的克服 1 通过优化运行机制而改善管理引入竞争机制 市场化运作等 2 通过组织机构的合理化而提高效率人力资源管理战略 机构设置合理化 3 通过提高技术手段而改善管理网络化 预测系统 咨询系统 4 通过合理的规章制度建设而改善管理 四 社会政策的评估与变动 社会政策使一个动态的过程 使一个随着外部环境的变化而不断完善的过程 一 社会政策的评估1 社会政策评估的含义所谓社会政策评估就是指按照一定的价值和技术标准对一个社会政策方案及行动效果做出判断 1 方案评估 2 行动与效果评估 2 社会政策评估的特点组织性科学性客观性权威性3 社会政策评估的意义 4 社会政策评估的基本要素 1 评估的主体领导评估机构评估专家评估群众评估