地方政府融资平台的风险及其防范.pdf

统计与决策2010年第23期 总第323期 作者简介 张美文 1968 男 湖北蕲春人 博士研究生 研究方向 农业经济 张美文 中南财经政法大学 工商管理学院 武汉430074 摘要 地方融资平台在拉动地方经济回暖和解决城市投资建设资金短缺方面发挥了重要作 用 但其实际运行过程中存在着很多弊端 隐藏着一系列的财政 金融与经济风险 文章通过分析地 方融资平台运行中潜藏的各类风险 进而提出防范与化解这些风险的应对措施 优化地方政府的投 融资行为 促进经济又好又快发展 关键词 投融资平台 偿债风险 防范对策 中图分类号 F812文献标识码 A文章编号 1002 6487 2010 23 0146 02 地方政府融资平台的风险及其防范 1地方政府融资平台的产生与发展 1 1地方政府融资平台产生背景 中国地方融资平台是我国投融资体制改革的产物 1988 年 国务院发布 关于投资管理体制的近期改革方案 国家 成立六大专业投资公司 各省也相继组建了一批建设投资公 司 这是融资平台的雏形 亚洲金融危机后 在国家扩大投资 拉动内需背景下 政策性银行按照投融资体制改革的总体要 求 利用地方政府组织优势 以地方财政未来增收 土地收益 和其他收益为还款来源 向融资平台发放贷款用于基础设施 项目建设 城镇化和工业化是当今经济社会发展的客观趋势 在这 一历史进程中 一方面 投资与消费需求巨大 另一方面 存 在一些对国民经济发展 社会稳定具有重要意义 但投资规 模大 周期长 经济效益低 资金回收慢的领域 融资平台在 解决我国城市化和工业化进程中面临的 瓶颈 问题上还将 继续发挥重要作用 2008年底 为了应对国际金融危机 中央政府决定实行 积极的财政政策和适度宽松的货币政策 4万亿元的投资计 划促使地方政府变相举债 导致政府融资平台的出现 2009 年3月 中国人民银行与中国银监会联合发布 关于进一步 加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意 见 提出 支持有条件的地方政府组建投融资平台 发行企 业债 中期票据等等融资工具 拓宽中央政府投资项目的配 套资金融资渠道 有了政府的支持 在中央政府信用的保证 下银行贷款的积极性高 各级地方政府开始积极创新发展理 念 转变发展方式 打造出新形势下的统一的新型投融资平 台 1 2地方政府融资平台运作模式与发展格局 地方政府投融资平台是指省 市 县各级地方政府为城 市基础设施项目融资所组建的各种不同类型的公司 如如城 市建设投资公司 城建开发公司 城建资产经营公司等 地方 政府通过财政拨款 土地划拨 股权投资等手段 整合运作各 类资源或新成立一家资本金 资产和现金流等指标可以达到 融资标准的公司 将其作为承贷主体 以投资项目经营性收 入或财政收入作为质押或还款收入 向银行取得贷款用于市 政建设 公共事业等政府项目 此外 这些投融资公司还可以 通过发行带有准市政债特色的 城投债 包括中长期票据 企业债等 来募集资金 城投债中很大一部分被商业银行认 购 在地方政府缺乏替代融资渠道 中国转移支付制度尚不 完善背景下 融资平台缓解了地方财政提供地方公共服务和 推动地方经济发展双重任务的压力 调动了地方的积极性 但也累积了潜在的风险 目前我国地方政府融资平台 无论 是融资模式 融资规模还是融资管理方式 都存在着较大的 运行风险 探究地方政府融资平台风险及其防范刻不容缓 1 3地方政府融资平台风险管理的关注 地方融资平台的巨大债务风险已经得到相关监管部门 的广泛重视 2010年6月9日国务院发布了 加强地方政府 融资平台公司管理有关问题的通知 要求彻底清查地方融 资平台债务 目的在于地方融资平台风险控制 如何对地方融资平台进行风险防范和控制 国内外研究 学者提出了各种应对措施 本文结合国内外学者的观点 提 出应该采取分类管理 建立风险预警制度 拓宽融资渠道及 建立偿债准备金制度等各项举措来防范和化解地方政府投 融资平台运行过程中带来的财政 金融及经济风险 2地方政府融资平台运行所潜藏的风险 地方政府投融资平台运行所带来的风险体现在多方面 在主要通过债务融资方式为投资项目筹集资金的情况下 我 们将融资平台风险主要分为两大类 融资风险 偿债风险和 债务运用风险 财 经 论 坛 146 统计与决策2010年第23期 总第323期 2 1融资风险 融资平台的资金来源渠道主要有银行贷款 项目直接发 债融资和信托产品 其中信托产品的资金也都来源于银行 由于直接融资渠道不畅 地方发债的功能受到抑制 致使政 府投融资平台的融资来源形成了以银行贷款为主的单一结 构 银行资金占比过高 说明资金来源渠道比较单一 容易导 致财政风险向银行风险转化 2 2偿债风险 偿债风险源于债务本身的属性也是其最为基本的风险 偿债类风险主要反映了由于政府无法按期还本付息而造成 债务危机的风险 这也是多数文献中所研究的重点 也是本 文所研究的重点 影响债务人偿债能力的因素并不是单一 的 其中包括债务人的收入情况 常规支出情况 借款利率变 化 借款结构等因素 对于地方政府投融资平台来说 它的偿 债能力也是受着诸多因素的影响 1 项目盈利性风险 地方融资平台的大部分资金都使用在自偿能力比较低 的基础设施和其他公共建设项目之上 存在着巨大的偿债风 险 由于融资平台的主要作用是为政府融资 大多数平台公 司往往缺失突出的主营业务 第一还款来源没有保证 贷款 偿还主要依靠地方政府财政收入 项目收费和出让土地收 入 即便是公路 地铁 铁路 港口 机场等交通道路基础设施 项目这样的公共盈利项目 其收益情况也不容乐观 2 地方政府财政收入和支出风险 2009年以来 由于金融全球金融危机带来的经济大幅 下滑 财政收入出现负增长而财政支出却大幅增加 导致地 方政府财政紧张 而同时 大规模的经济刺激政策导致地方 融资平台的借贷规模飞速增长 而且大多数地方融资平台公 司在融资中都依靠政府财政作担保 给地方政府造成了隐形 债务负担 在一些地区 地方融资平台的投资计划远远超过 当地财力 形成了 小财政 大城建 现象 地方政府偿债率是用来反映偿债风险的大小的指标 它 表示当年地方政府必须从可用收入中拿出多少份额用于融 资平台贷款还本付息 该指标越高 偿债风险越大 根据中金 公司的估计 地方政府偿债率将从2009年的12 0 继续逐 年上升 至2012年将突破20 的警戒线 之后几年一直保持 在20 以上 这样高的地方政府偿债率表明地方融资平台偿 债风险很大 巨大的还款压力对相对财力较弱的地方政府而 言是一个很大的债务负担 3 土地估值风险 通过土地使用权的流转和土地收益权的质押实现的政 府债务融资是现行地方融资平台公司融资的一个主要方式 其运行过程中存在着很大的风险 最根本的风险是对土地估 值的风险 在经济发展的高速期 被泡沫化了的土地价格刺 激了政府和平台公司的举债 使得政府举债的规模快速膨 胀 一旦房地产泡沫破灭 土地价格急剧下跌 土地的偿债能 力就会严重受损 这种形势一旦出现 银行出于风险规避的 考虑会缩减甚至停止对政府授信 斩断政府借新还旧 债务 重组的资金链条 还债的压力将直接落到地方财政 财政风 险的恐慌效应对整个金融 经济系统都会带来极大的冲击 2 3债务运用风险 债务运用风险主要反映了由于各种不合理因素或无法 预期的因素存在 致使筹集到的资金得不到合理运用 效率 低下甚至资金流失所导致的对政府及地方经济所造成损失 的风险 1 审批与监管风险 地方政府融资平台公司一般缺少完善透明的财务制度 银行难以全面了解融资平台投资项目及当地财政收支状况 地方政府与银行机构之间存在着严重的信息不对称 2008 年末到2009年 各银行机构纷纷争相向各地方融资平台公 司贷款 多家银行之间竞争激烈 而一个地方政府又有多个 融资平台 在这种情况下 难保很多银行会放松审批标准 弱 化了风险防范措施 比如对于申报的融资平台项目放宽了国 家基建审批程序 降低了资本金利率要求 拆分贷款期限和 额度 下浮利率等 加大了银行信贷风险 在债务资金的使用 过程中 相应的监管机制缺乏 从债务资金发放部门到使用 单位 缺少透明的政府财务制度 债务资金流向和使用情况 的信息披露存在严重的问题 由于财务管理制度不健全 监 管体系不完备 监管部门多元化 导致政府债务资金被截留 挤占 挪用 贪污等现象 审批和监管的不利严重影响着融资 平台公司的偿债能力 2 制度风险 受中国预算法等法律法规的约束 地方政府不允许发行 公债 其融资活动长期缺乏统一的规范化管理 处于自发寻 求融资渠道和变相发债的状态 成为地方债务风险的主要险 源 地方政府在缺少直接融资手段的情况下 往往会过度依 赖对外借款或对外担保借款等间接融资方式 融资平台就是 其中的一种手段 一旦政府本身或项目单位偿还外债发生困 难 地方政府就得动用财力垫付 结果给地方经济正常运行 留下了隐患 此外 地方政府投融资平台还存在法人治理结 构不完善 责任主体不清晰 操作程序不规范等问题 一旦投 融资平台的项目投资收益不能覆盖成本 这些 隐性债务 最 后就不得不由中央财政和商业银行买单 3防范地方政府投融资平台风险的对策 充分利用投 贷 债 租等各种可能的经济手段 协调中 央与地方 财政与金融 风险与收益等关系 探索最有效的不 同种类资金结合的新模式 新途径 以及适应这种新模式和 途径要求的操作手段和工具 平台和载体 风险控制和管理 体系 成为地方政府融资平台风险管理的重要举措 具体来 说 防范和化解地方政府融资平台风险 目前主要措施涉及 以下几个方面 3 1实行分类管理 建立风险预警机制 目前我国地方政府融资平台债务结构复杂 隐性负债和 或有负债界定不清 针对其结构特点 应该有区别的采取措 施规范地方投融资平台的债务融资行为 针对不同地区 不 同类型的融资平台实行分类管理 区县一级的依靠政府信 用 按照政府债务风险控制指标审核举债行为和规模 控制 地方政府投融资平台债务规模 防范债务风险及连带的一系 财 经 论 坛 147 统计与决策2010年第23期 总第323期 基金项目 湖北省教育厅重点项目 B类 湖北省饮用水源保护的立法构建研究 B20080405 陈燕 蓝楠 彭泥泥 中国地质大学 武汉430074 摘要 文章比较系统地分析了美国ESCO产业的发展特点 并提出了美国ESCO产业的发展 对我国推动节能工作的几点启示 关键词 ESCO 节能 启示 中图分类号 F114 44文献标识码 A文章编号 1002 6487 2010 23 0148 03 美国 ESCO 产业的发展及对我国的启示 上世纪70年代 能源危机把美国的经济推向萧条 却也 引发出新的产业生机 美国一些工程公司 节能顾问公司及 机电设备制造商从中洞悉了商机 推出了节能绩效保证合约 ESPC 的服务方式 为客户挖掘节能潜力 产生节能效益 并使之转化为新的赢利增长点 能源服务业应运而生 能源服务业 又称ESCO产业 是指通过不同的能源服 务合同 为能源用户提供能源效率审计 节能项目设计 原材 料和设备采购 施工 培训 运行维护 节能量监测等一条龙 综合性服务 并利用节能效益来实现赢利的产业 如今 作为能源服务业发源地的美国已经成为全球该领 域的行业巨人 最近五年来 2004年以来 美国的能源服务 业成长至少22 财 经 论 坛 列风险 省一级的依靠项目盈利 偿债能力较强的投融资平 台可直接采取市场化的融资方式 在此基础上 针对不同类 型的债务特点 建立地方政府融资平台债务风险预警指标体 系 设立各项预警指标 对其运行全过程进行监控 防范债务 风险 3 2加强金融监管层和财政部门的协调 同时保持相对独立性 由于银行贷款是地方政府投融资平台公司主要的融资 渠道 而银行与平台公司 地方政府之间存在着信息不对称 现象 因此应加强金融监管层和地方财政部门之间的沟通协 调 为加强两部门之间的沟通和协调 应建立信息共享及跟 踪机制 加强地方融资平台公司财务状况与资金投向情况的 披露 提高其运作透明度 两部门在加强沟通协调的同时 要 保持其相对的独立性 商业银行应严格控制政府融资平台贷 款规模 加强风险防范和管理 做好贷前审查和贷后跟踪 贷 前审查包括融资平台项目盈利性 地方政府财务状况等 贷 后跟踪包括资金投向 资金使用效率 项目进程等 从而更好 的防范银行信贷风险及金融风险 3 3推进地方融资平台市场化创新 拓宽融资渠道 我国地方融资平台主要以银行贷款为主 融资渠道单 一 应大力鼓励直接融资 降低间接融资比例 改变风险过度 集中于银行体系的现状 借鉴国外经验 发行地方债券和资 产证券化等办法都是可行之策 通过债券发行等形式筹集建 设的项目 往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自 我约束 但这种做法的前提是对地方政府的财政状况进行评 估 偿债能力低的地方政府可能面对无法融资的情况或必须 承受很高的利率 同时 将投融资平台的部分项目证券化 增 加银行信贷资产的流动性 降低对银行的依赖性 此过程也 是投