从新公共管理到新公共服务的理论发展.doc

从新公共管理到新公共服务的理论发展湖北社会科学2008年第5期从新公共管理到新公共服务的理论发展李治(开封大学国际教育学院,河南开封475004)摘要:新公共管理理论是自20世纪8O年代以来深刻影响西方政府改革的重要理论,在对新公共管理进行反思和批判的基础上,新公共服务理论的形成和发展则进一步丰富和完善了西方公共行政理论.从新公共管理到新公共服务的理论发展使我们能够用发展的眼光,从不同的视角去理解公共行政的真正内涵.关键词:新公共管理;新公共服务;批判;发展中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:10038477(2008)05-0028-05一,新公共管理理论1.新公共管理产生的背景.进入2O世纪7O年代,在普遍经历了一个资本主义发展黄金时期之后,西方发达国家开始不同程度地陷入了经济发展停滞与通货膨胀并存的滞胀现象,其经济也开始出现了大幅度衰退.同时,由于政府功能的不断扩张与强化大大增加了政府的施政成本,逐年累积的预算赤字使政府面临着空前的财政压力,从摇篮到坟墓的社会福利保障计划更是使政府的负担雪上加霜;加之自二战以来,不断扩大的政府规模导致了政府机构臃肿,效率低下,民众抱怨四起;西方发达国家普遍出现了空前的财政危机,管理危机以及民众对政府的信任危机.几乎是在同一时期,西方国家乃至整个世界均受到了科技革命,特别是信息技术革命的深刻影响,政府所面临的公共问题和政府运作的行政环境,都变得愈加的复杂,动荡和不确定,这对政府的治理能力提出了更高的要求,使得各国政府迫切需要建立一种新型的政府管理模式以适应新时代转型环境下本国的社会,经济发展的需要.西方各国建立在韦伯官僚制理论基础之上的传统公共行政陷入了举步维艰的状态,其固化,僵硬的层级官僚体制越来越不能适应日新月异的时代对公共行政的要求,与工业社会相适应的传统行政官僚制由于无法解释不断出现的新问题,无法为当代政府管理实践尤其是政府改革提供有效的理论指导,越来越显现出变革的紧迫性和必要性.在上述社会,经济,政治等问题接踵涌现的背景下,西方发达国家掀起了一场声势浩大的公共行政改革运动.后来被称之为新公共管理的政府管理模式迅速蔓延至整个西方世界,成为近年来规模空前的公共管理改革的主导方向.此次公共管理改革的实践首先在英国拉开序幕,然后迅速波及全球.1980年,撒切尔政府开始推行以缩小政府规模和进行财政管理创新为中心的政府改革,其后的梅杰政府推行的公民宪章运动,布莱尔政府实施的第三条道路等都继续不断地推进着英国的政府改革,从而进一步发挥市场化的作用;新西兰在1989年开始了以政府部门法案为蓝本的全面政府改革;加拿大在1989年成立了管理发展中心,并于次年发表题为加拿大公共服务2000的政府改革指导性纲领;美国于1993年成立国家绩效评估委员会用来指导政府改革,后于1998年更名为重塑政府国家伙伴委员会(NaonalPartnershipforReinventingGovernment).这些国家的政府改革的重要特征就是:努力发挥市场机制在公共服务领域中的作用,积极借鉴私营管理的技术和方法,不断提升政府的管理能力和公共服务能力.作者简介:李治(1968一),男,开封大学国际教育学院院长,副教授,美国项目管理专业人士(PMP),荷兰马斯特利赫特管理学院工商管理硕士(MBA),北京师范大学博士研究生.?28?伴随着西方发达国家政府改革的深入开展,一些公共管理领域的学者就新公共管理的理论与实践进行了思考和总结.澳大利亚莫纳什大学公共管理系的欧文?E?休斯教授在其专着公共管理导论【Il中较完整和系统地研究了传统公共行政理论和新公共管理理论的不同概念和特点,阐明了新公共管理的基本内容,并研究了新公共管理的基本要求及其一般趋势.休斯教授从理论上对2O世纪8O年代以来美国,英国等欧美国家进行的行政改革进行了概括和总结,将2O世纪8O年代以来他们所进行的一系列改革措施统称为管理主义或新公共管理,而将以前延续了近百年的行政体制统称为传统的公共行政模式,并认为目前已经进入了一个改革的年代,即以市场为基础的新公共管理全面取代以理性官僚制为基础的传统公共行政模式的时代.休斯教授系统地阐述了新公共管理的特点,在将新模式与传统行政模式比较研究的基础上,认为新模式的基本特征就是适应市场机制和经济发展的需要,不仅从规模,活动范围等方面对政府进行改革,而且更重要的是从管理体制或者运营机制等方面对政府进行深层次的改革.他认为改革的主要方向是缩小政府规模,减少政府的活动范围,从传统的政治与行政的二者分离到二者的有机结合.根据市场经济的特点,一方面,在公共部门的管理中积极引进私营部门中较为成功的管理理论,方法,技术和经验;另一方面,积极推进市场化进程,让私营-ql,有机会更多地参与公共事务和公共服务管理.2.新公共管理理论与政府再造.新公共管理理论以公共选择理论中的委托一代理理论和新制度经济学中的交易成本理论为其支撑点.新公共管理理论倡导者从理性经济人的假定中获得绩效管理的依据;从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向,提高服务效率,质量和有效性的依据;从交易成本理论的成本收益分析中获得对政府绩效目标进行界定,测量和评估的依据.由于这些经济学理论的共同特征是强调市场机制的优越性,提倡政府减少对市场的干预,因此,新公共管理理论崇尚大量地依靠市场机制去引导公共项目,并相信市场和私营企业的管理方法用经济理性主义的语言表达的种种理念.埘新公共管理提倡者认为公共部门和私人部门之间不存在本质上的区别,而且私人部门在管理方式以及管理效率等方面远胜于公共部门,因此,私营部门中卓有成效的管理方法如绩效管理,战略管理,全面质量管理,目标管理,灵活且具有弹性的组织模式,顾客至上,结果控制等都被纷纷引入到公共部门管理.新公共管理的这些特征在奥斯本和盖布勒的重塑政府企业家精神如何改革着公营部门一书中集中地体现为企业家政府理论,在政府与社会的关系中,政府不应该是一个高高在上的官僚机构,而应该是一个企业家政府.奥斯本和盖布勒指出:我们说到公共机构的企业家,指的是不断汲取私营部门的新的经验和做法来运用资源,从而提高公共部门效率或效能的人.3(Ix5-个政府官员相应地应该成为一个负责任的企业家或企业管理人员,社会公众则是因为向政府纳税而应该享受政府服务并作为政府回报的顾客.借用私营部门顾客至上的管理理念,作为企业家的政府应把公众(顾客)当成上帝,政府服务应以顾客的需求或者市场的需要作为导向.不应该由政府管理人员选择服务的提供者,而是应该把各种资源直接交到顾客手中,给顾客以更多的选择权,让他们去选择服务的提供者.对公共服务的评价,也应该以顾客的参与为主体,注重政府与顾客之间的换位思考,通过顾客介入,从而保证公共服务的提供机制能够符合和满足顾客的偏好,并且能够提供高效的公共服务.企业家政府理论指出政府的低效运行,责任并不在于政府的工作人员,而是在于政府的行政体制.因此,要从根本上提高政府绩效,就必须变革现行的政府体制,大力实施政府再造.为此,奥斯本与盖布勒提出了构建企业家政府的十大基本原则或者政府再造指导图:(1)起催化作用的政府:掌舵而不是划桨;(2)社区拥有的政府:授权而不是服务;(3)竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去;(4)有使命感的政府:改变照章办事的组织;(5)讲究效果的政府:按效果而不是按投入拨款;(6)受顾客驱使的政府:满足顾客的需要,不是官僚政治的需要;(7)有事业心的政府:有收益而不浪费;(8)有预见的政府:预防而不是治疗;(9)分权的政府:从等级制到参与和协作;(10)以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革.ala225)3.对新公共管理理论的质疑.新公共管理理论虽然在英国,美国,加拿大,澳大利亚,新西兰等国的政府再造方面取得了显着的成就,但是由于任何理论都不是完美无缺的,在欧美国家盛行新管理理论进行政府再造的同时,质疑与批评之声此起彼伏,学者们从不同的角度对新公共管理理论提出了质疑,其主要观点如下:(1)批评新公共管理的理论基础.新公共管理的理论基础主要是新古典经济学,尤其是公共选择理论,交易成本理论以及委托代理理论.批评主要集中在公共选择理论的人性物质主义假设.公共选择理论认为,不论是面对商品还是政治,个人都是追求个人利益的最大化,并且以成本收益为基本根据,人们会从自己的偏好出发,从交易活动中寻求和创造使自己获利的机会.因?29?此个人参与政治活动也就是参与政治市场.批评者从文化因素,特殊性,历史性的角度指出人性物质主义假设的缺陷.把人作为经济人的假设将使人失去了自我生存的内在根基,使人沦为失去精神的逐利者,将人的本质异化了.(2)批评新公共管理混淆公私部门的界限及其市场化的管理模式.以瓦尔多,弗里德里克森为代表的新公共行政学认为,公共部门,公共管理的特质在于其公共性,公共的实质就在于代表公共利益,与此相一致,政府和公共部门就必须坚持公共目的,承担公共义务或公共责任.而企业管理则不必考虑公共利益,公共权力,公共行为等.公共行政运作的环境与企业管理所面临的环境截然不同,其所需要的知识,技能与企业部门有着本质的不同.新公共管理忽略了公私部门在管理目标上的差异,前者是努力实现社会的公共利益,后者则以个体利益最大化为目标.旧公共行政要求在复杂的政治环境中有能力进行管理工作,以社会福利的实现为己任,并且在治理过程中合乎宪法规范,在这些方面,公共行政与企业管理都有本质的区别.呵以说,混淆公共管理和私人管理,忽视公共部门必须承担的公共目的,必将造成侵蚀公共利益等不良后果.新公共管理选择市场这只看不见的手,把市场原则视为至上原则,确信通过市场竞争,利益驱动等方式,臃肿的政府就会自动变得苗条而灵活.但是市场从来就不是万能的,市场同样会导致政府失灵.过分的迷信市场原则将会使政府在未来发生的困境面前丧失反省和应对能力.市场原则的泛化会带来一系列的负面效应.因为政府在任何地方,任何时候都承担着改善人们生活水平,优化人们的政治环境等公共责任.学者佩龙和葛尔力曾指出,以市场为导向的公共行政或管理主义与民主价值之间存在着冲突,即自主性与民主责任,个人远见与公民参与,秘密性与公开性,风险承担与公共产品的监护之问的冲突.共行政如果不以民主,公共利益,社会正义作为基本的价值出发点,无法代表和体现公共性,其合法性和存在的合理性就丧失了.(3)顾客导向的偏颇.新公共管理的顾客导向理念能够积极促使具有垄断性的政府改变观念,并为顾客提供回应性,及时性的服务.在这一模式中,授权的顾客在一个具有竞争性的市场中做出个人(或家庭)的决定,因而打破了官僚服务的垄断.个体满意的价值被认为比到达集体民主的一致的价值更为重要.公务员要为授权选择的决定者提供更多的选择.叫旦是,顾客导向同时也存在着两方面问题:第一,顾客导向把政府与公民之间的关系简化为政府与顾客的关系,政府提供公共服务,公民享受公共服务,他们?30?之间演变成了生产者与消费者的关系.但是,政府的正常运行和功能发挥依赖于公共税收,而税收又来自公民.公民不仅仅是消费者,同时也是公共服务提供的参与者和决策者,他们不仅用脚投票,而且用手投票.其行为对公共服务的方向,数量,质量,公平性等都具有影响力.正如弗里德里克森所说,民众是政府的所有者,而非顾客,所有者概念具有主动性,它可以决定政府的议程,更符合人民的地位990鹩第二,顾客导向虽然有利于公共服务的高质量提供,但顾客导向是消费者主权的表现,其含义是根据消费者的需求决定生产者的供给.然而,政府由于其公共性,权威性,强制性,它不可能为每个公民(顾客)提供各自所需要的服务.相反,在许多情况下,政府会从社会公共利益整体出发.抑制公民的某些需求.(4)对企业家政府模式的批评.美国学者格林和哈伯尔在论治理和重塑政府一文中对企业家政府模式提出五点批评:(1)该模式忽视了政府治理模式中制度分权对政府的约束作用;(2)它打破或侵蚀了立法,司法和行政三个部门的权力平衡;(3)注重结果,产出与目标而非投入和过程的原则是片面化的;(4)市场导向原则将损害制度的稳定性;(5)顾客至上原则将产生分配上的重大问题.美国弗吉尼亚州立大学的查尔斯?古德塞尔教授为进一步揭示企业家政府模式的不足,提出了与其相反的十条原则:(1)政府应是由人民通过选出的代表来控制,而不应由企业家控制;(2)政府应为公共利益服务,而不是满足企业家的自我;(3)政府必须依照宪法和法律活动,而非依据目标或任务活动;(4)政府应该与私营企业的主要股东合作而非任何一种合伙人合作;(5)政府既应具有灵活性和创造性,又应具有公共责任心;(6)政府活动的社会效果固然重要,但必须尊重政府雇员;(7)政府采用私人企业的管理模式必须以不违反机会平等和公众监督原则为前提;(8)简化繁文缛节是对的,但不能破坏基本规范和法定程序;(9)减轻财政负担的设想是可行的,但不能无视必要的行政开支;(1o)处理公共问题应具有创造性,但不能让少数人中饱私囊.二,新公共服务理论基于对新公共管理运动的总结与反思,以及对新公共管理的各种质疑的理性思考,美国亚利桑那州立大学的罗伯特?V?丹哈特和珍妮特?v-丹哈特于21世纪初提出了一个全新的管理模式和管理理念新公共服务理论.丹哈特夫妇指出:所谓新公共服务,指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念.与以往传统行政理论将政府置于中心位置而致力于改革和完善政府本身不同,新公共服务理论将公民置于整个治理体系的中心;强调公共管理的本质是服务,政府或公务员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益,而不是试图去控制或驾驭社会,即服务而非掌舵.新公共服务理论推崇公共服务精神,旨在提升公共服务的尊严与价值,重视公民社会与公民身份,重视政府与社区,公民之间的对话沟通与合作共治.f嘞1.新公共服务的理论基础.新公共服务理论主要是建立在四个理论基础之上:民主社会的公民权理论,社区和市民社会,组织人本主义和组织对话理论.(1)民主社会的公民权理论.民主社会的公民权理论倡导更为积极的和更多参与的公民权.桑德尔认为,民主社会的公民会超越一己私利,把目光投向更广泛的公共利益;政府的存在是为了确保公民可以选择通过一定的程序(如投票),将他们的私利与社会利益相一致,保护个人权利.f-瓢金霍斯迪沃斯认为,公民应被枧为公民而非投票人,委托人或顾客,政府应提高回应性以提高公民的信任度.柯因和斯缔文斯认为,应该把公民看作是公民而不仅仅是客户,顾客或消费者;他们应该和政府共享权威,减少对公民的控制,行政人员应当相信协作的功效.(2)社区和市民社会理论.社区和市民社会理论认为,社区在民主政治建设中发挥着重要的作用,人们要在社区的利害关系体系中实现自己的利益,而且也只有在这里,公民才能以讨论和对话的形式参与进来.因此,民主社会政府的作用在于促进,创建和支持公民与社区的联系.从某种程度上而言,这一努力建构在一系列健康和积极的协调机制基础上,同时关注公民的愿望和利益,并且为公民更好地在大政治体系中的参与提供了良好的经验准备.柯因和斯缔文斯曾指出:这种由公民参与的对话与协作是社会和民主体系建立的基础,政府在创造,促进和支持这些公民与社会之间的联系中扮演着重要而又关键的角色.罗伯特?B?登哈特援引美国前健康,教育和福利部的部长约翰?加德纳的话指出:个好的社群中的每个成员,都富有人情地对待他人,尊重人和人之间的差异并重枧彼此之间的真诚正直.个好的社群会培育合作和相互依赖的氛围.所有的成员都有这样的共识,即他们彼此都相互需要.社群中有一种归属感和认同感,以及一种相互负责的精神.|14gto)因此,在社区乃至更大范围的公民社会内,如若能够真正建立起平等,关怀,信任和协作基础上的公民互动网络,那无疑将会大大增进包括社会信任等在内的社会资本容量.(3)组织人本主义和话语理论.建立在科层制认识视野下的传统组织理论,强调权威,控制,系统化的规则体系和严格的程序,推崇基于理性考量基础上的组织管理的非人格化特征,试图以此来追求和保证组织效率.与传统组织理论不同,组织人本主义则倡导更具人本主义意味的组织发展观,强调组织发展应建立在组织成员个人的成长,发展和创造性的培养上,强调组织对组织成员的信任,尊重,减少控制以及对共同目标的认同感的培养上.近年来,许多公共行政理论家的学者都认为,用传统层级制的方法研究社会组织与用实证主义的方法研究社会科学都存在缺陷.因此,他们在共同批判官僚制和实证主义的基础上,积极寻求一种选择性方法来进行管理和组织,通过新的路径来获取知识,这些新路径包括解释理论,批判理论和后现代主义理论等.这一趋势对于官僚制和社会的解释性以及批判性分析起着主导作用,新近的研究又有进一步的发展.即运用后现代思维的观点,特别是使用话语理论来理解公共组织.话语理论属于后现代公共行政的范畴,它信奉对话理念,在一个日益复杂,多样而同时又联系日益紧密的后现代社会中,随着公共问题复杂性的增加以及彼此间依赖性的增强,治理必定基于所有党派,公民和行政人员之间真实的和公开的话语基础上.通过相关治理主体的对话,沟通和协商来解决问题变得越来越重要.后公共行政学理论家怀疑公共参与的传统方法,他们一致认为,需要通过公众对话来复兴官僚制,重建公共行政领域的合法性认识.嗍嘲并且有必要在思想上和实践上赋予公共行政以新的意义以便建立新的公共服务体系.2.新公共服务理论的基本内涵.建构在以上四个理论基础之上的新公共服务理论,其基本内涵如下:(1)政府应是服务而非掌舵.政府越来越重要的角色趋向于协助公民表达并实现共享的公共利益,而不止于控制或引导新方向.(2)追求公共利益,公共利益是主要目标而非副产品.公共行政人员必须致力于建造一个共享的集体的公共利益观念,这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案,而是要创造共享利益和共同责任.(3)战略的思考,民主的行动.即符合公共需要的政策和计划,通过集体努力和协作的过程,能够最有效地,最负责任地得到贯彻和执行.(4)超越企业家身份,重视公民身份,服务于公民而不是顾客.新公共服务理论强调公共利益源于对共同价值准则的对话协商,而不是个体自我利益的简单相加.公共人员回应的是公民需求而非仅仅是顾客,而且更要关注建设政府与公?3】?民之间,公民与公民之间的信任与合作关系.(5)责任并不是单一的.即公务员不应仅仅关注市场,亦应关注宪法和法令,关注社会价值观,政治行为准则,职业标准和公民利益.(6)重视人而不只重视生产率.公务人员所参与组织的公共组织与网络,如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作,它们最终就更有可能获得成功.(7)超越企业家身份,重视公民权和公共服务.与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比,如果公务员和公民都致力于为社会作出有意义的贡献,那么公共利益就会得到更好的实现.嗍三,结语从以上两个理论的形成和发展过程来看,新公共管理理论的核心理念主要是以效益为导向,建立企业家政府,把市场机制引入公共服务等;政府的作用就是使市场机制的作用得以充分发挥,进而促进自由选择和实现效率,公民就是顾客,公共行政官员被视为旨在以低成本,低消耗和高效率来促进市场活动完成的市场参与者.而新公共服务理论的核心价值理念则主要是追求公共利益,奉行服务理念,凸显公民权利,公民意识,公民身份和公民价值,强调民主对话沟通协商基础上的政府与社区,民众的合作信任和互动共治;政府的作用不是控制或激励,而是服务,民主的观念与对公民权和公共利益的崇尚,不仅应贯穿于公共行政的运作中,而且应在行政组织内部牢固加以确立.公共行政的发展不能自由地选择历史,它只能是在既定的历史条件下不断发展.传统公共行政,新公共管理和新公共服务都是适应了自己所处的社会发展环境而逐步形成的,因此,它们都具有重要的实践意义和深远影响.正如赫伯特?考夫曼所说,尽管行政制度的安排和操作在不同时期是为了追求不同的价值观,但是每一时期都有一种占主流和统治地位的思想理论.其他的思想流派也没有被完全忽视.B61p1057-t073)虽然新公共服务理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的,但是,这并不意味着它是对新公共管理理论的全盘否定.新公共服务理论是对当今公共行政理论和实践特别是对新公共管理理论的一种非常有意义的补充和完善.只有辩证地看待和运用新公共管理和新公共服务理论,努力吸取其精华,在继承中创新和发展,才能不断取得政府管理的新成果.参考文献:【l】欧文?E?休斯.公共管理导eeM.北京:中国人民大?32?学出版社,2001.2Hood.Christopher.TheNewPublicManagementintheEighties.Accounting【J】.OrganizationandSociety,20(23).【3】【美】戴维?奥斯本,特德?盖布勒.改革政府:企业家精神如何改革公共部门M】.上海:上海译文出版社,1996.【5Metcalfe,LesRuhard,S