我国现行征地制度分析与对策研究.doc

安 徽 农 业 大 学 毕 业 论 文（设计） 中国合肥 二零一二年四月摘 要我国现行的征地制度是20世纪50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。1但是，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，现行的土地征用制度，降低了土地配置效率，又带来了大量的失地农民，影响了社会的稳定。本文首先对我国现行土地征收制度存在的问题及产生根源进行剖析，在此基础上对比了国内外土地征收制度，指出征地目的不清晰是我国现行征地制度最大的缺陷，最后综合借鉴已有研究及相关经验提出一些建议，以期为政府在改进土地征收制度时作参考。关键词： 土地征收；失地农民；制度目 录摘 要II关键词：II引 言11.我国现行土地征收制度产生的背景12. 我国现行土地征收制度存在的主要问题12.1征地补偿标准偏低22.2征地目的较模糊22.3失地农民安置方法不够妥当22.4缺乏有效监督制约机制33. 现行土地征收制度问题产生根源分析33.1征地相关政策法规不健全33.2征地制度与供地制度之间存在矛盾33.3民主化制度不健全43.4官员政绩考核制度导致对土地财政的依赖43.5市场经济体制下征地管理的理念落后43.6集体土地所有权权能不完善、主体虚置54.我国土地征收制度与国外土地征收制度的对比55.完善我国现行征地制度的对策65.1以法律形式明确定义我国征地目的中公共利益的概念65.2逐步建立农村集体建设用地入市机制65.3明确农村集体土地产权主体75.4丰富失地农民的补偿及安置方式75.5提高政府部门领导干部的专业素质和认识水平75.6实行土地责任跟踪追究制85.7转变政府财政获取方式8参考文献8英文摘要10致 谢11III我国现行征地制度分析与对策研究引 言近年来，伴随着经济的发展，城市化进程不断加快，国家征用土地的量越来越多，大量土地被征用后，都建设成了开发区、旅游度假区等。由于这类建设通常具有时间紧、土地用量大等特征，在短期内形成大量的损失，涉及到广大农民的生活、就业保障以及土地补偿金分配等多种问题。近些年来，某些地方政府为了招商引资，加快发展地方经济，不听取群众意见，不顾农民们的反对，却以社会公共利益需要为名（实为吸引商业投资），大肆征用农民赖以生存土地及强制拆除土地上的房屋及生活设施等事件履见不鲜，农民被征地问题已成为影响社会稳定的一大焦点问题。农民处于社会弱势群体，他们的权益被不断侵犯，从而导致大量越级上访以及群体上访事件履有发生，给社会的稳定团结埋下了隐患。所以，如何解决好农民土地的征用、补偿问题，保护好农民的切身利益，是当前党和国家面临的重大难题，如果征地问题不能妥善解决，不但会影响到中国社会、经济的发展，同时还会严重影响到中国社会的政治稳定，为此，本文试图从我国对农民土地征用制度的现状入手，围绕土地征用方式及范围、征地后对农民的补偿、被征地农民的生活、就业保障等环节，反思在这些方面目前存在的种种问题，借鉴国内外相关已有研究的经验，总结原因，略作一些完善我国现行征地制度的对策和建议。1.我国现行土地征收制度产生的背景在上世纪50年代形成于计划经济体制时期的我国现行土地征收制度，对于这些年来的国家建设和发展起到了至关重要的作用。2然而，随着国家的改革开放，市场经济取代了计划经济，我国也迈入了大力发展经济的新时期，新的经济发展方式对于土地的需求量不断增大，许多地方政府为了提高当地经济水平，大力招商引资，建工厂、办企业，对于土地资源的需求量节节攀升，而土地资源的来源方式最主要的就是对农民土地的征收。然而，经济发展方式在不断变化，土地需求在不断扩大，土地征收制度却没有大的变革，从而使得征地制度与社会经济发展之间的矛盾越来越突出。2. 我国现行土地征收制度存在的主要问题我国的土地所有制是社会主义公有制，分别由国家和集体所有。土地征收是集体土地所有权向国家土地所有权的转变，是国家为了公共利益的需要，依靠国家的行政强制力单方面把农村集体所有的土地转变为国家所有的行政行为。3当前的土地征收制度形成于计划经济时期，其某些内容已不符合现行的市场经济制度的要求。虽然近年来国家和地方根据具体的社会经济发展形势对土地征收制度进行了多次调整和完善，但土地征收制度的主体部分仍延续旧的方式和做法，仍存在诸多问题。 2.1征地补偿标准偏低长期以来，我国征地补偿标准一直很低，与实际情况不相适应，没有将农民的社会保障问题考虑周全。许多地方只取法律规定的底线为补偿标准；即使有些取所谓的高标准的，也大多是混淆概念，相比于政府部门在征地过程中获得的高额出让金，实际发到农民们手中的补偿金标准还是过低。 2.2征地目的较模糊新土地管理法规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，同时还规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。4内容分析表明，在上述法律规定中，公共利益的需要是土地征收的首要目的。而“公共利益”却没有得到明确的定义，这使得“公共利益”在法律上的概念，从公共设施、公共服务延伸到所有的经济建设。也使得更多的公益性的盈利性建设项目和非公益性建设项目开展起来，并且占社会经济建设的比例不断上升。此时，征收土地的范围不再只是国家公共服务建设项目，还包括商业建设项目，工程项目也从国家大型建设项目用地扩展到小型企业用地。如果是国家公益性项目，动用国家征用权，本无可厚非，但一些诸如房地产开发用地之类的非公益性盈利项目用地也通过征收来获取土地，就显得国家土地征用权过于“滥用”了。 2.3失地农民安置方法不够妥当失地农民，是随着我国城市化进程以及市场经济体制产生的群体。农民失地以后，就业问题就凸现出来，这一问题在计划经济时期就已经存在，当时各级政府对此问题高度重视，采取了一系列行之有效的措施解决失地农民就业问题。如安排失地农民进入国营企业集体企业等，使其成为工人，从而很好地解决了失地人员的就业养老等问题。但随着我国市场经济体制的建立，各级各类企业的人事制度也发生了根本性的变化，从以往的行政安排转变为现在的能力竞争。这就让失地农民的就业安置成为一大问题。5目前我国土地征用相关法律法规中，并没有提出有关失地农民安置处理方式的具体措施。在实践中，大部分地区往往采取以一次性发放安置补助费的形式来代替就业安置。这种方式对于无法提供足够就业岗位的经济欠发达地区的地方政府来说既简单又方便，但对于大部分失地农民来说，他们的文化水平往往偏低，没有什么特殊职业技能，失地后只能进入那些技术门槛较低、工资较差的以体力劳动为主的行业，长此以往，这部分失地农民的心理极易产生偏差，导致极端行为，影响社会的安定。有些人认为，暂时牺牲一下农民的利益，为实现我国的全面现代化服务是可以理解的，但农民从国家改革初期就一直在牺牲自己的利益，现在国家已经有了保障农民利益的条件，是绝对没有理由继续以牺牲农民的利益为发展社会经济的前提的。目前，由于失地农民的问题趋于激化，整个农民群体对于国家机关的公信力已经严重下降，如果再不及时弥补，必将会成为整个社会经济建设大局的绊脚石，同时也非常不利于和谐社会的构建。6 2.4缺乏有效监督制约机制1998年九届人大四次会议对土地管理法中的征地审批权限进行了修改，将以往征收土地的国家、省、市(地)、县(市)、乡(镇)五级审批改为由国家和省级人民政府两级审批。7一定程度上缓解了由土地多级审批制度所导致的土地滥用等问题。但是，我们应看到其中最关键的一个问题，那就是不管土地审批权限是多级制还是两级制，政府部门作为征地行为的主体，仍然缺乏有效的监督制约机制，政府部门扮演了征地行为的执行机关和管理机关的双重身份。这就使得政府部门在征地过程中成为“主导者”，凡事都由政府部门说了算，不仅不利于农民群体在征地补偿等问题上行使维护自身利益的正当权利，也容易在政府机关土地管理部门内产生腐败行为。3. 现行土地征收制度问题产生根源分析 3.1征地相关政策法规不健全农村土地承包法第十六条第二款规定：“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”。这一条款的立意和原则是明确的，但是对于“依法征用”，“相应的补偿”的定义很模糊，这就为许多钻空子的行为留下了可乘之机。另外，作为被征地者的广大农民中大多数人并不了解情况，这违背了集体土地所有制的核心和初衷，而相关政策法规中并没有对这一问题进行详细规定；再者，被征地者理应有权在不认同政府的征用行为时表达自己的意见以及阻止不合理的征用行为，而就目前来看，广大农民在被征地时完全没有权力去阻止政府的不合理征地行为，农民的这一权利并没有通过完善的政策法规得到保障。 毫无疑问，经济问题是征地过程中存在的核心问题，尤其是征地补偿金的分配、管理和使用，这直接涉及到作为被征地者的农民的切身利益，而就目前来看，相关政策法规对征地过程中产生的多方的利益关系仍缺乏明确规定，这就容易导致补偿金发放过程中产生的贪污、营私、克扣以及乱决策、乱使用等问题。 3.2征地制度与供地制度之间存在矛盾自20世纪90年代初，随着建设用地需求的不断增加，国家对一些经营性项目用地进行国有土地使用权的出让，并收取国有土地使用权的出让金。然而供地制度开始发生较大变化，征地制度却变化较小，针对公益性建设项目以及非公益性建设项目均实行强制征地制度。政府将土地使用权出让给用地单位，所获取的出让金相对较高，而发放给失地农民的征地补偿费用往往却较低，由此一来，政府就能在征地过程中获得可观的土地收益。8于是，征地制度和供地制度间的矛盾便导致了一种利益机制，即“征地越多，利益越大，效益越好”，使得相当一部分地方政府对“以地生财”这种方式尤为热衷。而为自身利益考虑，地方政府往往降低对农民的征地补偿费用标准，以便降低征地成本，使得自身在征地过程中获取的利益最大化。在实际的征地活动中，政府部门往往以几十万元每公顷的价格将土地征来，再以数百万元甚至更高的价格将土地使用权出让给用地单位，这种行为在征地过程中屡见不鲜。9 3.3民主化制度不健全首先，政府行政机关内部的民主化程度不够。有些地方政府或土地行政主管部门，土地征用项目的决策权只在领导一个人的手中，不经过正规程序，所以很容易出现决策偏离正确方向的问题。其次，村民在村集体中的民主权利没有得到有效保障。作为征地的直接受影响者，农民有权利在征地活动过程中掌握实际情况，并行使自己的发言权和否决权。只有村级集体组织中，农民能享受到民主化权利，才不会导致农民利益受损后却敢怒不敢言的状况。 3.4官员政绩考核制度导致对土地财政的依赖 我国的地方政府官员任职采用任期制，上级单位和官员对下级的政绩考核主要标准便是任职期间的政绩或“业绩”，所以官员的升迁以及政治前途都由任职期间的政绩说了算。而在当前我国以经济建设为中心的大环境下，官员任期内的各项经济指标和经济增长率便成为对官员考核的最直观有效的方法，因此，所谓的政绩考核实际上就是经济指标考核，主要有经济增长速度、生产总值、财政收入水平、招商引资规模等内容。而为了追求自己在任期间的政绩水平，很多地方政府官员便大力发展建设项目，不重视长远利益，一味地追求“形象工程”、“面子工程”。大量开展的建设项目可以彰显政绩水平，而大量建设项目又需要大量的土地，并且在征地过程中地方政府又能获得可观的财政收入，因此，许多地方便产生过量占用耕地的现象，并且很多地方政府都以耕地资源的大量流失来换取经济的发展、建设局面的繁荣。这种由官员政绩考核制度导致的对土地财政的依赖势必会严重影响征地过程中的占补平衡。 3.5市场经济体制下征地管理的理念落后 目前，建设项目所需用地全部由政府向农民征用的做法源于计划经济时期。随着社会主义市场经济体制的快速发展，非公有制经济的快速增长，征地范围如果不能及时作出调整，就会同市场经济的原则背道而驰。在市场经济体制下，政府的职责在于把控好大的方向，应把精力放在提供好的公共服务和做好宏观经济调控上，对于征地活动过程中的专业性事务应当交给负责征地事务的有关事业单位来进行，同时各事业单位也应当着重培养、提高本单位工作人员的素质，以为人民提供优质高效的服务为工作理念。 3.6集体土地所有权权能不完善、主体虚置 我国农村土地所有权实行的是集体土地所有权，但是所有权应该具有占有、使用、收益和处分几大主要职能，而农民在承包期内只有使用权，农村土地无法进行转让、出租等交易。虽然我国的土地制度自建国以来经过多次改革完善，但对于集体土地所有权的主体仍然十分模糊，目前对集体土地所有权主体的看法主要有两种观点：一种是“多元论”，这种观点认为农村土地所有权应该由地方政府、村集体、农民本身三者共同所有，另一种观点是“缺失论”，认为农村土地的所有权主体是缺失的，但是无论从哪种观点来看，这样的农村土地所有权都是不健全的，而在征地过程中这种问题尤为明显。10地方政府、村集体、农民表面上看都是土地所有权主体，但是实际征地活动中，作为所有权主体的农民根本行使不了所有权主体的实际权力，基本都是由地方政府说了算，农民被征地时屡屡利益受损却无力阻止正是因为这个原因。同时，地方政府虽然是农村土地所有权主体的一部分，但是实际上土地所有权的这种多元主体论使得谁都不能代表土地所有权主体，从而导致没有一个实际所有权体现者来真正关心土地，这也直接导致了耕地资源被乱占乱用，甚至大片优良耕地被长期荒置的现象。 同时，地方政府作为农村土地所有权多元主体中的实际主体，集体土地的处置权往往被地方政府的领导干部把持。从实际上来说，他们才是农村集体土地的实际掌控人，所以，许多建设用地单位就将他们作为拿下建设项目征地审批的公关点，使得很多地方政府领导在征地过程中经受不住诱惑，为这些用地单位大开方便之门，并违法收受好处、捞取利益；在征地后发放征地补偿款时，补偿款的使用、管理大权也集中在地方政府及土地行政管理部门的领导干部手中，于是补偿款的擅自克扣、挪用等现象便屡见不鲜，这使得政府行政机关在老百姓心中的公信力大打折扣。11而对于农民来说，土地就是农民的根本，农民对于土地的依赖性古往今来从未变过，但是地方政府在土地征用过程中的不透明化、不公开化，使得农民们在失去了土地之后感到不知情、不理解，严重影响了农民们对于政府机关的亲切感，长期以往下去将会激起民怨民愤，对于我们整个国家以及社会来说都是一个值得广发关注以及深思的问题。4.我国土地征收制度与国外土地征收制度的对比 土地征收应以“公共利益”的需要为目的，这是世界各国通行的做法，在中国的相关法律法规中也作了明确规定。但是，同其他国家相比，中国的法律法规对“公共利益”的解释模糊不清，导致征地目的和范围无法明确界定。法国民法典规定“公共利益的需要”包括：“直接的公共工程建设和间接满足公共利益的建设，以及政府进行宏观调控的需要”；日本土地征收法规定“公共利益的需要”为：“为了兴办各种社会公共事业，如：道路、公园、堤防以及港湾建设等”；12相比之下，中国的法律法规对于“公共利益”的解释模糊不清，对征地目的和范围也没有作出明确界定，导致了一些地方在具体操作中，将“公共利益的需要”无限扩大，甚至所有的经济建设和商业投资、开发，都包含进了“公共利益”的征地目的，这才直接导致了征地现状的问题频发。 从对国外土地征用制度及我国土地征用制度的对比中可以分析得出，主要区别在于征地目的、征地范围、补偿标准，而征地范围、补偿标准等都可以通过出台更加合理的政策法规来得以实现，而最主要也是最具争议的问题就在于征地目的。 我国应借鉴其他国家的做法，对征地活动中的“公共利益目的”进行更准确更清晰的阐释，可以采用概括、列举并行的方式，这样既全面又灵活，同时约束力也极强，并且与现行的法律法规中的原则性条款也不冲突。另外还应将征地目的进行划分为公益性目的和非公益性目的，并且对两种不同的征地目的用不同的法律法规来进行区别管理和约束。5.完善我国现行征地制度的对策从我国目前的实际情况来看，要想解决征地过程中存在的各种问题，就必须认真、具体地落实党和国家关于征地制度方面的政策，切实加强征地管理工作。具体说来，应从以下几个方面入手： 5.1以法律形式明确定义我国征地目的中公共利益的概念土地征用是国家因为公共利益的需要，依照法定程序将集体土地转为国有土地，并给予失地农民合理的经济补偿的政府行为。而要想衡量在征地过程中国家土地征用权是否合理使用，最主要的标准便是是否以公共利益的需要为目的。因此，必须以法律形式严格、明确地定义公共利益的概念，要严格界定公共利益需要的具体范围，这既是维护国家长远发展大局的需要，也是维护农民利益的需要，同时也是征地制度改革的关键。要严格区分公益性建设项目和非公益性建设项目，把国家征地行为的目的严格限定在公共利益范围之内。公共利益的具体范围，结合国内外经验和我国国情，可以以立法形式限定为：军事、科教、公共基础设施、交通运输线路用地、水利设施以及其他各种特殊用途，由政府兴办，并且以服务公共为目的的用地项目。13并且，在符合公共利益需要而进行征地时，也应尽量减少占地的规模，节约耕地资源。 5.2逐步建立农村集体建设用地入市机制在国家公益性建设项目之外，其他盈利性建设项目也需要用地，这类建设项目的用地，则不宜动用国家征用权。因此，可以逐步建立、完善农村集体建设用地的合法入市机制，这样，在市场机制的作用下，农村集体所有土地便可实现资源优化配置，同时也打破垄断，形成合理、良性竞争，不仅有利于形成开放公平、有序竞争的建设用地市场体系，也有利于形成更能反映市场供求关系的合理化的土地价格机制。因此，必须逐步推进农村集体建设用地合法入市机制，这不仅能杜绝政府部门在集体所有土地流转过程中产生的腐败问题，也可以减轻地方政府对土地财政的依赖，同时还可以更好地保障广大失地农民的切实利益，让广大农民也能分享到土地级差收益和城镇化发展的成果。 5.3明确农村集体土地产权主体如前所述，我国当前的农村集体产权制度存在主体虚置、模糊的缺陷，这也是征地过程中很多问题产生的主要原因。可以在坚持农村集体土地公有制的前提下，将各村民小组明确确定为农村集体土地的产权主体。因为村民小组一般都以自然村落为单位，相互之间联系较紧密，并且通常都存在血缘关系或家族睦邻关系，相互之间较了解，有利于维护共同利益，也有利于互相监督。同时，将村民小组确定为农村集体土地产权主体，也有利于调动农民积极性，使农民在小组内部共同协商的基础上，增强农民集体内部团结性，使其在征地过程中提高与政府和开发商谈判协调的能力，有效维护农民集体的合法权益，防止原来的多级主体中其他各级组织对其权利的侵犯14。但是，确定村民小组为集体土地产权主体并不是主张废弃现有的农村土地集体所有制。从实践情况来看，在当前的征地调查中，许多地方都是以村民小组为调查对象，因此，将村民小组确定为农村集体土地产权主体，更利于操作，也更能反映征地过程中的公平、效率原则。由此可见，在保证国家土地公有制和农村基本经济制度不变的前提下，尝试将村民小组确定为集体土地产权主体，对于解决我国当前的征地制度中存在的问题，具有重要的探索和研究意义。 5.4丰富失地农民的补偿及安置方式 我国目前对失地农民的补偿方式正在朝着按照市场价格进行补偿的方向改革，这种方式也具有相当高的成熟性。但是综合我国国情来看，单纯用这一方式并不适合所有情况。一方面，一次性的资金补偿对于不少地方政府的财政来说是个不小的压力；另一方面，一次性的资金补偿也不利于失地农民的长久生计。15因此，政府部门在给予失地农民合理的货币补偿的同时，也可以适量发放一些土地债券、股权给失地农民，或者给予创业、就业方面的政策扶持，作为他们的长久生计的保障。在生活上，要给予失地农民更全面化的安置方式，如就业安置、社会医疗保险安置、住房安置等，全面化地保障失地农民的切实利益以及长久生计的需要。 5.5提高政府部门领导干部的专业素质和认识水平由目前的现状来看，征地过程中很大一部分问题出现的根源是权力没有行成完整的制衡体系，而在由于领导干部的决策失误导致的问题纠纷中，又有相当一部分是由于领导干部队伍的专业素养、认知水平以及工作理念不合理造成的。为了更好地解决征地过程中的各种问题，不仅要对领导干部手中的权力形成完善的制衡机制，同时也要从根本出发，培养、提高领导干部队伍整体的法律意识、业务素质和政治思想觉悟，提高整个队伍的廉洁自律理念，加强领导干部的“立党为公，执政为民”的思想意识。对于政绩的看待要转变以往的片面性理解，要将经济发展和为百姓谋福利放在同等重要的位置，不能以牺牲农民利益为发展经济的代价。经济发展的方式也要尽量合理化、可持续化，要意识到可持续发展是为后代留后路。还要重新思考在新的市场经济条件下，政府部门的职责所在，要转变以往的政府行政部门的管理方式，协调好各方利益。 5.6实行土地责任跟踪追究制 在征地过程中，对负责审批的领导干部进行责任绑定，并且实行责任跟踪追究制，无论以后调遣到任何部门，在土地征用活动中的权力使用，都跟随个人档案实行责任追究。只有将领导干部的责任明确起来，权力的使用才会得到一定的约束，权力与责任形成一定的平衡才能避免滥用权力导致的不良后果。 5.7转变政府财政获取方式 我们应该意识到，当前我国的征地活动过程中问题频发，固然有法制不健全、管理不到位等原因，同时也有一部分地方政府财政获取方式不合理的原因在里面。国家财政部门应当协调好全国各地地方政府的财政款项的拨划、管理、使用，做到地方财政合理、透明。对于地方政府将财政创收的主要手段放在土地征收、流转上这一现象，要转变管理方式，对于地方政府通过土地征收、流转来获取财政创收的行为要严格控制、加强管理。地方政府如果没有了财政创收的动力和压力，相信对于征地过程中农民的利益将会更加看重。参考文献1国务院法制办公室. 新编中华人民共和国常用法律法规全书 M. 北京：中国法制出版社，2000.4.2郑振源. 征地制度需要改革M. 北京：中国国土资源报社，2000.3刘田. 聚焦农民土地权利M. 北京：中国国土资源报社，2002.4王小莹.外国征地制度对中国的启示M. 北京：当代世界，2009.5梁亚荣. 土地征用行政救济研究M. 北京：中国国土资源报社，2002.6代军. 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